乡村应对公共卫生事件的韧性及其提升路径

杨磊，王俞霏

乡村是国家治理的基础单元和神经末梢，承担着由内而外地解决集体事务和自上而下地承接国家转移的治理事务两大主轴性任务。改革开放以来，随着国家治理体系不断演进和社会结构深刻变迁，处于治理体系底端的乡村治理面临着诸多外部冲击。尽管治理任务和目标不断变化，乡村秩序却始终保持着总体稳定，具有着较强的韧性。韧性用来描述一种社会在风险情境中所具有的抗压、恢复和持续发展能力，有着非常丰富的内容[1]。公共卫生事件的治理为观察乡村韧性提供了一个窗口，这源于公共卫生事件的复杂性、长期性和乡村治理的传统性、简约性之间的鲜明对比。从公共卫生事件的危害性看，为了最大限度地降低其对乡村治理的负向影响，以较低的治理成本维系乡村社会稳定运行，需要思考这样一个实践课题：当公共卫生事件呈现出多点零星散发的常态时，除自上而下的动员治理之外，如何激活、利用和增强乡村韧性来构建起上下结合的长效治理机制？因此，着眼于推进乡村治理体系和治理能力现代化，总结乡村应对公共卫生事件的韧性及其影响因素和提升路径具有重要的现实意义。

一、乡村社会脆弱性反思及韧性延续

第七次全国人口普查数据显示，我国居住在城镇的人口占总人口的比例达63.89%，大量乡村人口转移到城市，进入城市主导型社会(1)数据资料来源：国家统计局. 第七次全国人口普查公报(第七号)[R]. 2021年05月11日.。在各种要素高速流动的社会中，乡村不再是一片封闭的孤地，而是与城市社会广泛地联结起来，从相对静态的稳定秩序走向高度流动的分化秩序，社会风险由城市不断传导到乡村。因此，转型中的乡村社会引起了广泛关注，脆弱性和韧性是其中重要的主题，主要关注乡村是否能够应对各种风险挑战的冲击。脆弱性和韧性都是乡村社会系统的内在属性，但由于脆弱性总是直接与一种潜在的负面结果相联系，它在乡村社会运行中更容易被发现，因此，在公共卫生事件的应对中，不少学者认为乡村十分脆弱，缺乏社会韧性，是整个社会应急体系的薄弱环节和短板。从治理的视角看，乡村脆弱性主要体现在以下两个基本维度。

第一，乡村脆弱性直接体现在治理活力不足、治理主体单一。随着社会结构变迁加速，农民日益原子化、异质化，农村低组织化的特征十分明显，乡村治理的基础遭到冲击[2]。这种冲击既改变了乡村治理的经济社会基础，又影响着乡村治理的传统文化基础。农村的互助传统和公共性被消解，农村共同体的社会属性被农民的个体经济理性取代[3]。在这样的情况下，乡村在应对公共卫生事件时，缺乏必要的资源要素将农民组织起来，治理过程缺乏内生动力。一方面，公共卫生事件治理的主体单一，风险防控仅依赖于下沉干部和少数村组干部，导致治理模式单轨化、治理形式形式化[4]；另一方面，公共卫生事件治理的过程封闭，危机情境催生出个体极端理性心理，基层组织由于无法从根本上对农民进行动员，只能以短期的静态治理来规避外部风险[5]。

第二，乡村脆弱性最终表现为治理工具不足、治理效果不佳。20世纪80年代以来，乡村运行中集体“统”的功能被压缩，个体“分”的逻辑占支配地位，乡村治理的汲取能力严重弱化，乡村没有行之有效的手段去提供公共产品[6]。这种情况在应对公共卫生事件过程中表现明显，乡村应急治理没有完整的正式保障体系，治理任务和压力过度“超载”[7]。在整个应急过程中，乡村难以调动各个主体参与，只能依靠自上而下的强制命令方式，以及非正式的情感动员，最大限度地维持短期的低水平治理。然而，随着公共卫生事件的延续和常态化，乡村应急治理面临着严重的工具约束，治理的难度和不确定性增加[8]。当没有足够的治理手段来维持运转时，乡村在公共卫生事件治理过程中的其他问题也显现出来，面临着农民参与意识不足、机制不健全、处置手段不科学等多重困境，应急治理能力薄弱与任务繁重之间存在很强的张力[9]。

如果说脆弱性是乡村社会的全部维度，那么从治理效果角度可以推理出这样一个结论：脆弱无序的乡村社会只能维持低度的有限治理，无法有效应对大规模外部事件的冲击。然而，从近年来乡村应对公共卫生事件的过程看，乡村社会不仅未出现失序、脱序现象，反而通过采用灵活手段较好地应对了公共卫生事件冲击，表现出较强的治理效能。在对乡村社会脆弱性反思的基础上，一些学者关注到乡村社会的韧性，认为乡村社会保留着传统的人际关系、共同体意识、自发合作等元素[10]。乡村韧性是实现乡村治理效能的关键，提升了村庄在风险社会中的适应性，催生出村庄社会运行的公共性，赋予不同主体较强的行动能力，再造出弹性的村庄治理共同体[11]。因此，转型中乡村社会的维度是复杂的、多元的和动态的，不仅包含着低组织化、活力不足等负向维度，还有内生化、再造化和弹性化等正向维度，乡村韧性就是正向维度的重要体现。

乡村韧性仍在不断延续，并没有随着社会变迁而消失，它在乡村治理实践中总是隐性的，却有着极为重要的功能，使乡村成功地应对了各种风险挑战。现有研究对乡村韧性进行了初步分析，但缺乏系统的理解和把握。本文结合近年来乡村应对公共卫生事件的实践经验，进一步总结乡村韧性的基本表现，厘清影响乡村韧性发挥作用的结构性因素，找到新时代提升乡村韧性的科学路径。

二、乡村韧性的基本维度及其功能

乡村是应对危机事件的基本单元，也是防范、化解危机事件的重要力量。在公共卫生事件的冲击下，超强的外部压力激活了乡村韧性，乡村社会迅速摆脱集体行动困境，强烈的危机意识促成农民建立起合作机制，多元主体演变为行动力超强的乡村治理共同体。当一个风险治理共同体形成时，乡村社会中的韧性元素就会被整合起来，在组织宣传和村庄动员以及危机事件治理的其他环节发挥作用。在应对公共卫生事件中，乡村韧性有非常多的表现，但主要有以下四个方面的基础维度。

(一)农民的共同体和互助意识

中国乡村的互助传统根源于社会结构，以家为单元向外扩展缔结的社会关系是乡村治理有序运行的关键所在。家户制既是乡村社会的基本形态，也是乡村治理体系的基本单元，农民在家户制基础上构建起多样化的互助和协作形式[12]。在城乡社会的高速流动中，农民间的共同体和协作意识并未彻底消解，仍以家户、邻里为纽带得以延续。首先，农民保家护村的共同体意识。在应对公共卫生事件过程中，乡村社会普遍采用了群防群控机制，国家的防控政策向乡村一线延伸，下沉到行政村、自然村等微观单元的防控机制，家庭和村庄两个单元被整合为一体，护家和护村间形成紧密联系。其次，邻里间互帮互助的精神。严格的防控措施在一定程度上阻断了村庄与外界联系，返乡流动人口的生活却并没有立刻受到影响，邻里间的小规模生活物资馈赠和生活必需品代买代购等互助现象非常普遍，缓解了这一群体生活物资暂时性短缺的难题，也为乡村实施严格的隔离政策创造了条件。最后，以家庭为单元扩展出的熟人防控网络。农民在做好自家防护的同时，利用乡村社会的熟人关系网络，向村组干部上报回流人员信息，协助村集体完成信息上报、公共卫生知识宣传等事务。因此，共同体和互助意识提升了乡村治理的韧性，发挥着联结微观治理单元的弹性作用，构成乡村应对公共卫生事件冲击的社会基础。

(二)村组干部的自主行动能力

村组干部作为国家和乡村社会的纽带，在维护基层社会秩序和治理乡村集体事务中扮演着重要角色。在城市化进程中，乡村治理存在着“去精英化”现象，村组干部的角色和行为逻辑日益隐性化[13]。这并不意味着村组干部在乡村治理中的功能丧失，他们仍能维持乡村的治理秩序，在公共卫生事件应对中发挥着十分重要的作用。首先，村组干部具备理解国家政策的基本能力。农民获取政策信息的渠道虽日益多元化，却缺乏对政策内涵的完整认知能力，造成对政策内容理解的主观性和片面性，村组干部的政策解释能力则相对较强，他们将国家关于公共卫生事件治理的政策转化为农民能够理解的政策话语，将复杂的政策内容简单化、具体化和形象化，实现政策信息的上传下达。村组干部在公共卫生事件治理中利用乡村广播进行“土味”喊话，增强了农民对公共卫生事件防控政策的了解，并将政策内容导向日常行为，实时监督和及时纠偏，减少了农民对防控政策的认知偏差，为采取科学的群防群治举措奠定了基础。其次，村组干部拥有掌握农民信息的内在优势。村组干部扎根于乡村社会，对村庄内部地方性信息有较好的了解，他们在宣传和解释公共卫生政策的同时，还能准确地协助各级政府完成相关信息的收集、统计和上报。因此，村组干部仍是国家和农民联结的重要接点，有良好的政策执行和调适能力，对上完成国家任务、对下挨家挨户宣传动员，既是农民理解国家政策的窗口，又是国家嵌入乡村的主体。

(三)乡村社会的自组织与动员

组织和动员是乡村治理的核心过程，去组织化和弱动员是乡村治理陷入困境的重要根源[14]。面对重大公共卫生事件的冲击，农民的组织和动员既需要国家强有力的政策宣传，也要依靠乡村社会的内生性力量。在一个高速流动的社会，国家对农民的组织和动员十分困难，但公共卫生事件的传染性、传播性带来治理的紧迫性和必要性，农民必须依靠自组织和动员，在非常规状态下维持村庄社会秩序。为有序地应对外部风险，村庄和农民个体形成一个利益共同体，为农民参与集体事务治理创造了动力，乡村社会被广泛地组织和动员起来。在公共卫生事件的应对中，原子化农民的行为逻辑由经济理性向村集体认同回归，危机行动中凝结着农民间的价值、情感和合作本能，产生了熟人社会网络中的自我组织和村庄内部的强动员。在村组干部的带领下，乡村有序地组织起公共卫生防控需要的资源和人力，农民主动参与日常巡查、入户宣传和后勤保障等工作，自发地构筑起应对外部冲击的内部公共保护网络。这表明，村庄社会在应对外部危机事件时，对个体健康安全的关注能够转化为对集体事务合作的动力，村庄社会仍保持着自组织和动员的价值理性，采取自组织和动员的方式整合各种资源，走出乡村治理的集体行动困境，构筑起多元主体参与的群防群控机制。

(四)乡村简约高效治理的历史传统

简约高效是乡村治理的重要特征，乡村依靠半正式的治理实践来维持基本秩序，以最小的成本实现最大的治理绩效[15]。随着国家政权不断下沉到乡村社会，乡村治理被卷入到正式科层繁琐的形式主义中，治理效果呈现出内卷化特征。然而，乡村内部仍有简约治理的传统，这在公共卫生事件治理中有着明显表现：第一，以问题为导向，治理工具有灵活性。在缺乏应对公共卫生事件经验的情况下，村庄社会以问题为导向，因地制宜地采取应对措施，追求简单有效的治理工具，增强处理应急治理难题的适应能力。第二，参与主体的非限制性，治理规则简单化。乡村治理更加关注“如何解决问题”而非“谁可以解决问题”，从主体到规则的转向意味着乡村治理在转型中出现结构变迁[16]。面对危机事件冲击，乡村包容性地吸纳多元治理主体，重视将国家复杂的公共卫生防控政策转化为可操作的治理规则，采用各种非正式却又符合乡村习俗惯例的隔离手段来落实居家隔离、不群聚等政策规定。这表明，乡村治理并未彻底卷入复杂的形式主义中，村组干部在国家和农民之间构筑起一个治理缓冲区，既完成基层政府治理的刚性需求，又尊重乡村治理过程和效果简单实用的客观现实，以解决问题和满足客观需要为治理逻辑的出发点。

从应对公共卫生事件的过程和效果看，乡村韧性是成功应对危机的重要原因，它在治理过程中被转化为灵活的治理规则和操作工具，提升了乡村治理的自主性和适应性。在一个开放和流动的社会中，乡村韧性并不是孤立地存在于一个封闭的乡村空间和人们静态的生活实践中，它总是与来自乡村社会外部的因素联结在一起并受到影响。

三、制约乡村韧性发挥的关键因素

乡村社会尽管存在着不少韧性元素，却没有真正形成运行有序的韧性治理。这意味着单一维度的韧性因素很难发挥其功能，发挥乡村韧性需要多种条件的支撑，而这些条件必须同乡村社会运行有机融合起来。多元主体关系是理解乡村韧性的传统变量，主要观察基层干部、村内成员等主体利用乡村韧性进行组织和动员的能力[17]。从公共卫生事件应对的实践看，乡村韧性实际上包含着极为丰富的内容，多元主体关系只是影响乡村韧性的一个维度。对于乡村韧性制约因素的理解，还需要深入到治理体系、结构、过程和手段等多个层面。

(一)人口双向流动与基层社会治理体系的城乡分割

人口流动与城乡基层治理体系的不统一是制约乡村韧性发挥的基础因素，限制乡村把管用的韧性元素整合起来，尤其是难以完整、准确地捕捉各种信息。乡村韧性面临着人口高度流动的新常态，且人口流动从乡村到城市的单向流动转变为城乡间的双向流动，既有长期不居住在乡村的进城农民短时间向乡村回流，又有居住在乡村的农民短时间向城市迁移，跨省流动和省内跨县流动的现象非常频繁，乡村人口有多源散点流动的典型特征。村庄中的流动人口在居住空间上包含城市和乡村两个区域，在身份属性上兼具农民和市民，不少村庄常住人口的流动范围超出了县域空间。然而，乡村治理是基层社会治理的重要组成部分，它的空间被严格限制在单个行政村的范围内。在人口空间流动多样和治理空间静态限制的背景下，乡村在应对公共卫生事件时面临着巨大挑战：第一，乡村既要掌握人口回流的数量，又要掌握人口外流的数量，更要摸清村庄人口是否有跨县市短期流动的信息；第二，在以行政村为单元的乡村治理体系中，服务基础、对象和范围以农业、农民和乡村为主，容易出现流动人口管理的“漏查”现象，治理体系无法完整地覆盖全部流动人口，不少流动人口的信息无法准确收集和统计；第三，诸如流动人口统计等信息，只能汇聚到以县域为单元的基层社会治理体系中，治理信息无法做到跨区县、跨市共享，乡村治理体系与城市社区治理体系难以联结。因此，乡村韧性的流动性困境，不仅是公共卫生事件传播中人口分散流动的结果，还根源于基层社会治理体系的城乡分割，基层社会治理体系与城乡间要素流动规律不匹配，乡村治理的属地空间限制与人口多元散点流动不相适应。

(二)治理结构的纵向秩序刚性化与横向秩序扩展不足

多元主体间的纵横结构及其秩序是影响乡村韧性的根本因素，决定着乡村韧性无法向上、向外延伸，导致柔性的治理手段被刚性治理工具取代。乡村治理过程包含着不同主体之间的互动及其规则，核心是国家和农民、农民和村集体等主体间的关系和实践。乡村治理有两条相互作用的主线：一方面，构建起纵向秩序联结机制，发挥国家和农民联结纽带的功能；另一方面，发展出有高度弹性的横向秩序协调机制，在村庄内部有效地整合不同治理主体[18]。为了有效应对公共卫生事件的冲击，乡村必须建立起纵横秩序协调的柔性治理机制，既能完成国家自上而下转移的应急治理任务，又要自下而上地充分动员和整合乡村内部资源，降低外部危机对乡村秩序稳定的影响。然而，乡村在公共卫生事件应对中却面临着纵向秩序不协调的制约：一方面，随着基层治理中心的不断下移，村级治理单元被整合到国家纵向行政体系中，乡村承担着条块治理体系向下转移的诸多刚性治理任务，如在公共卫生事件防控过程中出现了反复填表格、报信息的形式主义现象，刚性的纵向秩序限制了村组干部的自主性和能动性，乡村治理呈现出由实转虚的特征；另一方面，纵向秩序刚性化弱化了其横向秩序拓展功能，村级组织和其他治理主体缺乏横向联结管道，农民在公共卫生事件防控中自组织和动员缺乏正式引导，呈现出积极性有余、有序性不足的特征，以家庭、自然村为基础的有效防控单元无法突破单一行政村的限制，乡村治理陷入主体单一化、内卷化的困境。因此，纵向秩序刚性化和横向秩序扩展不足是乡村韧性面临的结构性制约，国家和乡村社会间的关系缺乏弹性。条块治理体系的上端在向下转移应急治理任务时，并没有同时向下转移治理权限和资源，乡村治理被捆绑到复杂的科层体系中，村组干部的精力更多地用于虚化的程序性事务，这种纵横秩序的不协调降低了乡村自发解决集体公共事务和维持秩序稳定的内生动力。

(三)全覆盖式治理和应急资源短缺间的矛盾

治理任务过重与资源短缺的张力是约束乡村韧性的主要因素，乡村韧性被静态封闭治理消解，难以发挥相应的作用。公共卫生事件应对有非常态、强动员的治理特征，它的有效治理依赖于治理对象和治理空间的全覆盖，这就要求城市和乡村两个社会系统整体联动[19]。因此，乡村不再是整个治理体系的边缘地带，而是在全覆盖式治理的网络中承担着大量的应急任务。这对乡村治理提出了新的要求：第一，下沉一线执行。村组干部和基层卫生人员深入一线开展工作，在交通路口全天候执行人员和车辆流动信息登记、测体温等任务，进村入户宣传个人健康防护的科学知识，对有发热、乏力等症状的人群进行紧急性隔离。第二，广泛社会动员。公共卫生事件强动员治理模式的核心是全民防疫、联防联控和群防群治的机制，这就需要对农民进行广泛的社会动员，激发农民对危机事件的认知和配合态度，在农民的自组织和动员之外，村组干部还必须挨家挨户进行正式动员，将国家的防控策略转化为农民的自觉行动。第三，全过程严防死守。公共卫生事件防控策略的内在逻辑就是降低社会流动性，乡村既要对返乡人员隔离、劝返和限制农民外流，又必须限制引起人群聚集的社会活动，对公共卫生事件防控的各个环节进行严密管控。然而，在公共卫生事件防控过程中，乡村面临着严重的应急资源短缺难题，韧性难以长时间延续：一方面，基层医疗水平和质量不高，缺乏专业性人才和卫生防护资源；另一方面，乡村缺少公共卫生事件应急治理的经验，缺乏应急装备、民生物资保障等方面资源。因此，当缺乏必要的资源支持时，乡村的诸多韧性元素也难以持续，最终导致农民的行为逻辑由互助协作转向自我保护，村组干部和基层卫生人员在公共卫生事件防控中面临着健康风险。

(四)应急治理手段的科学性与新技术嵌入的适应性不足

柔性治理手段与新的防控技术融合不够是制约乡村韧性的重要因素，降低了柔性治理手段的使用范围和效度。公共卫生事件中的道路管控和人员管控等作为一种社会控制技术，根植于农业社会中的熟人关系、村庄文化传统和半正式治理的社会机制[20]。这些柔性治理技术的有效性取决于以下两方面因素：第一，国家在应急状态下的全民动员刺激了农民的保家护村意识，流动人口隔离符合应急管控的现实要求，村庄社会能够接纳这些严格限制流动的管控手段；第二，熟人关系网络中存在非正式治理的社会和文化机制，流动人口控制技术隐含着乡土情感、道德和文化层面的社会基础。然而，这两个条件却面临着很大挑战：一方面，由于不同村庄面临的公共卫生事件严重程度不同，农民对公共卫生事件的感受和认知也不相同，对刚性的社会控制技术配合程度就有差异；另一方面，乡村从熟人社会向半熟人社会的转变，由相对封闭的地域共同体转变为镶嵌在城乡开放社会系统中的社会空间，非正式的防控手段缺乏相应的社会基础，部分流动群体对这些社会控制技术的合法性也缺乏认同。为了解决非正式治理技术科学性不足难题，提升乡村治理工具的精准性和有效性，基层政府广泛地采用了大数据、人工智能等新技术，推动乡村应急治理精细化、智能化和智慧化。然而，新技术在乡村治理的运用面临着支撑条件门槛过高、程序繁杂、农民接受度低等不适应现象，新技术运用不仅未提升乡村治理的效能，其较慢的适应过程反而增加了治理成本。因此，乡村应对公共卫生事件的工具约束集中表现为传统柔性治理技术可行性不足和新技术嵌入不适应的问题，这既是由于公共卫生事件治理的动态性和复杂性所导致，又根源于社会变迁过程中治理技术与乡村运行的社会机制难以在短时间内实现之间的有效弥合。

四、新时代提升乡村韧性的基本路径

乡村的脆弱性和韧性相互交织是转型期乡村治理的基本底色，这种吊诡的二元关系折射出乡村治理的多面向和复杂性特征，决定着提升乡村韧性的基本逻辑：一方面，乡村韧性在整个国家治理体系中仍有重要功能，提升乡村韧性既要注重新的制度、技术和方法的创新，在维系乡村韧性的传统因素时，必须以符合时代需要的创新手段来激活乡村韧性；另一方面，在城乡融合发展的时代背景下，乡村不仅需要维持常规状态下乡村地区的有效治理，还需要提升应对非常规事件的能力，应当在应对风险和危机事件中培育共同体意识，完善乡村应急治理体系，以多元主体间联结来重塑乡村韧性。为了激活乡村治理的有效元素和提升乡村韧性，应在充分理顺城乡基层社会治理体系的基础上，从治理结构、过程和工具等维度重构来提升乡村韧性。

(一)破解基层社会治理城乡二元体系

城乡一体化的基层社会治理体系是提升乡村韧性的基础保障，它的目标是建立城乡统筹的市域社会治理新格局。在流动社会中，城乡基层社会治理一体化是社会转型的必然趋势，必须打通城市和乡村两套分离的基层社会治理系统。为了提升乡村韧性，应推动城乡一体化向纵深领域发展，在市域内统筹推进公共服务供给制度改革，从建立涵盖居住证、流动人口服务等内容的城乡居民权利保障机制，进一步延伸到构建涵盖社会矛盾化解、社会治安防控、公共安全保障和应急治理等内容的一体化治理体系。城乡一体化的基层社会治理体系包含两方面的基本属性：第一，充分发挥市的统筹协调、以城带乡的作用。市域社会治理是促进城乡社会治理一体化的重要举措，应当在市域这个更大的治理单元来弥合城市和乡村两种社会的治理张力[22]。为了弥补乡村应急治理的短板，将市域的应急治理资源下沉到乡村，实现城乡应急治理的有序统一。第二，建立囊括民生保障、公共服务等内容的城乡基层社会治理大格局。社会结构转型需要重构基层社会治理的基本内容，流动社会中的城乡基层社会治理不仅要关注公共安全保障、社会治安防控、矛盾纠纷化解等重要领域，更应以改善民生、优化公共卫生服务作为切入口来解决城乡基层社会矛盾，解决乡村治理资源短缺、公共卫生服务水平较低等难题，提升城乡基层群众的满意度和获得感。

(二)建立乡村治理纵横协调的治理结构

完善的治理结构是提升乡村韧性的组织基础，它的目标就是建立纵横协调的治理体系，形成韧性的基层风险治理共同体。纵横协调的治理体系是指乡村应急治理体系在纵向组织维度能实现统筹协调、统一指挥，在横向维度能促进多元治理主体间的有效联结，使等级化的纵向治理主体和扁平化的横向治理主体实现合作治理。纵横协调的应急治理体系是应对公共卫生事件冲击的必然趋势，它既强调政府在应急治理中的作用，又充分吸纳市场主体和社会力量在应急治理中的弹性和灵活性的优点。乡村应急治理的纵横协调结构包括两个方面：第一，建立纵向到底的组织指挥体系。在这个指挥体系中，城市和乡村被纳入统一的治理系统中，建立起市、县(区)、乡镇(街道)和村(社区)等治理层级贯通、统一指挥的纵向一体化治理体系，充分发挥市这一层级的较强统筹协调能力，实现以城带乡、城乡互动的治理功能。第二，治理重心向城乡基层社区下移。城乡基层社区是应急治理的关键阵地，在纵向指挥体系建设过程中应突出城乡社区的作用，赋予城乡基层社区应急治理资源和权限，提升城乡基层社区在信息搜集、物资调度、困难人员救助方面的能力。第三，建立多元主体合作治理的机制。政府、市场、社会和公众等多元主体在互动中形成共建共治共享的社会治理制度，将城乡社区中的自组织、自动员等有效治理元素激发出来，培育城乡社会治理共同体[22]。

(三)建立乡村公共卫生事件应急治理制度

科学的应急管理制度是提升乡村韧性的制度支撑，它的目标是弥补乡村应急治理的薄弱环节和短板。随着城乡社会联结越来越紧密，在城市应急治理体系和能力建设的基础上，乡村应急治理的制度化和规范化极为重要，有利于增强乡村应对各种危机事件的适应性能力。乡村应急治理包含着风险防控与预警、应急决策、指挥、响应和资源保障等完整的处理体系。乡村应急治理机制的建立应遵循专业导向、兜底管理和灵活弹性的基本原则：第一，提升乡村应急治理专业化程度。以自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件为基本类型，建立乡村公共卫生事件应急处置专业队伍，向农民普及应急治理知识，设置专门的应急处置员，对乡镇和村组干部进行应急治理专门知识培训，使其掌握专业化的应急治理实用技术。第二，建立乡村应急治理的兜底制度。为了防止公共卫生事件对乡村社会的冲击，既要保障应急治理秩序的有效运行，也要建立在特殊情况下基层群众生产生活资料保障的民生兜底保障网，为因受公共卫生事件影响而生活困难的群众提供政策支持。第三，乡村应急治理体系建设应坚持弹性、灵活原则，充分挖掘各种管用的民间智慧，发挥乡村社会自组织在风险防控与预警、应急动员与响应和应急处置等方面的实用性功能，将乡村底层应对公共卫生事件的习俗、惯例与正式的应急治理制度和技术有效地结合起来。

(四)构建乡村应急治理的智能技术平台

“智治”是创新基层社会治理的重要工具，在市域内建立起社会治理的统一智能技术平台是提升乡村韧性的有效手段[23]。在公共卫生事件应对中，建立市域社会治理智能技术平台，对提升乡村韧性意义重大，既减少了大量程序性和重复性事务，又能最大限度地节约治理资源，流动人口、潜在风险、资源投入与需求数量等基础性信息直接通过智能平台上报，将村组干部从繁杂的填表、报表和信息统计中解脱出来。从提升乡村韧性角度看，市域社会治理智能平台包含三方面的基本要求：第一，加强乡村智能基础设施建设。在乡村网络基础设施建设基础上，加快推进乡村管理服务向智能化、智慧化转型，将智能管理服务引入智能手机终端，基层干部和群众可以自主上报信息和反映需求。第二，建立基层社会治理基本数据库。以人、地、事、物、组织等结构要素为基础，将网格化治理向乡村延伸和覆盖，建立反映城乡社会运行的动态数据信息，为常态治理和非常态治理提供信息支撑。第三，推进村(社区)、乡镇(街道)和县(区)和市的社会治理智能平台建设。以建立大的社会治理体系为出发点，打通智能治理中城市和乡村的体系障碍和空间隔离，以大数据、人工智能等技术将市、县(区)的政务服务、市场监管、综合治理和乡镇(街道)、村(社区)、城市网格的管理服务中心等平台联结一起，实现业务重组、流程再造、信息共享和及时办理等功能。

五、结语

在城市主导型社会中，城市是风险的生产和聚集地，却并不意味着乡村会免受风险的威胁。伴随着资源要素在城乡之间的广泛流动，城市和乡村更加紧密地联系在一起，乡村成为公共卫生事件应对的重要阵地。从应对公共卫生事件的过程和经验看，乡村有着非常丰富的韧性治理元素，包含着共同体和互助意识、村组干部自主行动能力、自组织与动员、简约治理统筹等维度，乡村韧性在基层社会治理体系中发挥着十分重要的功能。在缺乏充足的应急资源情况下，乡村发挥韧性元素的作用，构筑起应对公共卫生事件冲击的自我保护机制。这表明，转型中的乡村治理并不是脆弱无序的，它在变迁中隐匿着一种维持有效治理的韧性元素，这些韧性元素在外部事件冲击下被激活或再造，为重构乡村治理提供了新的契机。当然，乡村韧性不会自动生成并产生作用，发挥乡村韧性的功能需要一定的外部条件和保障机制的支撑。在城乡社会转型中，乡村韧性仍面临着新的制约因素，城乡基层社会治理二元结构无法适应城乡人口双向流动的治理环境，应急治理的纵向秩序和横向秩序尚无法有机协调，应急治理的新技术难以适应乡村非标准化的治理过程。在这些制约因素的影响下，缺乏应急资源支持的乡村只能依靠强动员手段维持治理秩序，呈现基层社会动员强、应急治理过程科学性不足的缺点。因此，为了推进乡村应急治理体系和能力建设，在重构乡村治理体系中既要将有效的韧性元素整合起来，又要破解制约乡村韧性的结构性因素，最大限度地发挥乡村韧性的功能。