市场主体信用监管问题研究

◆张 静 邹艳秋

根据《中国市场主体发展活力研究报告》显示，2021年我国各类市场主体新增2887万户，相比2012年底增长1.8倍；截至2021年，我国市场主体总量达到1.54亿户。放宽市场准入制度改革后，加强市场主体信用监管，打造“诚信守法”的市场环境，能够有效解决市场主体激增可能引发的社会监督和市场监管不足问题，确保市场主体“放”得进的同时“管”得住，实现市场主体高质量发展。

一、基本现状

信用监管是指以大数据为纽带、以信用信息平台为支撑、以多方参与为手段、以分级分类监管为核心的新型监管方式。经过多年实践，信用监管正在从一项市场监管措施，扩展为整个政府监管领域的基础性机制。

（一）制度设计不断完善

截至目前，以《民法典》《公司法》《企业信息公示暂行条例》等为首，全国已有35部法律、42部行政法规专门规定信用条款，奠定了信用监管的法治基础。近年来《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》等文件陆续出台，全面强化信用在构建新型监管机制中的基础性地位。

（二）信用信息不断夯实

国家企业信用信息公示系统、全国信用信息共享平台、国家“互联网+监管”系统陆续上线运行，有效打破部门数据壁垒，实现市场主体登记、行政许可、行政处罚等各类信息“全量归集、一码关联”，构建企业信用多维画像。数字科技与信用监管加快融合，信用预警、信用分类、信用风险管理机制不断健全，市场监管由全面管理向精准监管转变，监管效能不断提升。

（三）诚信环境不断塑造

随着信用信息归集共享、信用承诺、信用风险分类监管、失信联合惩戒、信用修复工作等有序推进，市场主体自律意识不断增强。第三方信用服务业快速发展，“信易贷”“信易租”等信用产品层出不穷。社会公众、政府监管、新闻媒体等社会共治力量不断加强，市场主体在全社会声誉机制加快形成。截至2020年底，中央各部门共签署51个联合惩戒合作备忘录，对全国98.2万户严重违法失信企业实施联合惩戒。

二、面临的问题

然而，面对愈加庞大的市场主体规模、愈加复杂的新兴市场业态，全国市场主体信用监管还存在“三个不相适应”。

（一）制度机制建设与信用监管法治化要求不相适应

一是信用监管制度有待完善。多层次的信用法治体系尚未形成，《社会信用法》立法缺失，各部门信用监管相关法规较为分散，操作标准不一致，高度体系化、法治化的信用监管机制亟待建立。黑名单制度的法律性质仍存争议，失信联合惩戒措施适用范围的不当扩大，信息归集共享中个人信息保护不够，政府数据与第三方机构共享和市场化开发运用等法律依据不足问题突出，影响信用监管合法性实施。二是信用监管标准亟待统一。全国各地信息共享公示、信用风险分类、信用信息修复、失信联合惩戒等监管标准不统一，同一市场主体在不同地区或部门之间，可能面临信用监管强度不一致，影响市场主体参与市场公平竞争。三是信用监管主体责任有待加强。各部门信用监管主责意识不强，“管行业就要管信用”，积极构建以信用为基础的新型监管机制的理念不够深入，各部门之间在信息归集共享、信用风险分类监管、失信联合惩戒等信用监管措施中的协同配合力度尚需增强。部分地区成立行政审批局后，审批权和监管权相对分离，“审管”衔接不畅，部门信息共享、后续监管衔接不及时。四是信用监管震慑力有待增强。企业经营异常名录管理等信用约束措施，移出门槛低、覆盖面不广，市场主体因未按时年报、登记地址与实际经营地址不相符合的现象频发，失信联合惩戒力度有待进一步增强，市场主体反复失信的问题较为突出。

（二）信息共享开发与信用监管智慧化趋势不相适应

一是各部门对信息共享认识不均衡。国家信用信息共享平台等数据下沉不足，部门信息共享积极性有待提升，各平台监管事项清单、抽查检查等数据共享仍存壁垒，数据标准不统一，难以实现数据同源化管理。二是数据开发利用程度不高。各部门原有数据标准不统一、数据清洗难度大，大量数据成为“僵尸数据”，数据深度开发利用程度不高。三是现有信息系统融合不够。全国各地平台建设过多，部分功能存在重复，给基层操作带来较重的压力。各地“互联网+监管”平台由省级以上部门统建，难以满足地方监管事项清单等动态调整需要，不符合工作实际，极易沦为单一的数据归集共享平台。国家企业信用信息公示系统目前多为市场监管部门的数据，部门覆盖面不广，不符合“全国一张网”建设要求。

（三）社会治理力量与信用监管共治化需求不相适应

一是政府监管力量薄弱。面对井喷式的市场主体增长速度，传统的“人盯市场”“人盯人”运动式监管手段和效能难以持续，监管对象过多与监管力量不足之间的矛盾将长期存在，人员老龄化严重、专业素质不高、信息化运用能力不足等问题更加凸显。加之，基层监管人员对信用监管重视程度不够、政策理解不深刻，监管免责条款和容错机制缺乏，影响信用监管措施的落地实效。二是市场主体诚信观念不强。我国市场经济起步较晚，市场主体诚信观念不强，对政府监管传统路径依赖较为严重，企业年报主动性和专业性不够，公示数据质量不高，谎报、虚报、瞒报现象仍突出，给市场安全交易带来挑战。三是社会监督作用发挥有限。行业协会、商会参与信用监管的服务能力、意识不强，第三方信用服务机构规模小、专业性较弱，服务质量不高、市场需求不旺，社会媒体对信用监管宣传力度、广度不够，信用多场景运用有待拓展。

三、加强市场主体信用监管的建议

（一）健全信用监管制度机制

一是健全事前信息公示和信用承诺制度。按照“管行业、管信用，管业务、管信用”原则，推动制定部门信用监管责任清单，夯实各部门信用监管主体责任。加大对各类信用信息共享公示力度，按照“证照分离”改革全覆盖要求，开展市场监管各环节信用承诺，将承诺履约情况作为事中事后监管重要依据，增强市场主体诚信意识。二是完善事中信用记录和分级分类监管机制。建立健全市场主体信用档案，以统一社会信用代码为标识，构建市场主体全息画像和族谱关系网，形成完整信用记录。推进企业信用风险分类监管与双随机监管、重点监管有机结合，全面提升监管精准性。积极探索“信用监管沙盒”、触发式监管等包容审慎监管方式，构建适应新经济发展的监管规则。三是健全事后失信联合惩戒和信用修复机制。不断建立完善失信联合惩戒目录清单和措施清单，依法对失信联合惩戒适用范围、惩戒方式、涉及领域、实施时限统一规制。坚持分级分类、依法依规，推动信用修复制度化、程序化、标准化。鼓励开展信用修复中介代办服务，推广“网上办”“零距离”等服务。四是完善市场主体退出机制。建立健全企业强制退出机制，积极推行企业休眠登记制度，最大限度降低企业维持经营成本，化解僵尸企业存量难题，增强抗击市场主体抗击风险的韧性。

（二）建立信用监管标准体系

一是建立信用监管业务流程标准。探索制定企业经营异常名录管理、严重违法失信企业名单管理、联合奖惩、信用承诺、信用修复、信用风险分类管理等信用监管标准，统一规范各环节信用监管流程，提升信用监管规范化水平。二是建立信用信息数据格式标准。建立完善公共信用信息目录清单，强化各部门信息共享职责，实现平台数据“采集、清洗、入库、管理、融合”全过程标准统一，推动各部门全口径信息归集共享，夯实大数据深度运用“基础桩”。三是建立信息系统数据接口标准。加强国家企业信用信息公示系统、全国信用信息共享平台、国家“互联网+监管”平台数据接口标准建设，推进与地方协同监管平台应联尽联，明确共享内容、共享方式、共享频率等数据交换接口标准，实现不同平台监管事项同源、监管数据共享、监管结果互认。

（三）加强信息整合开发力度

一是加强信息平台整合融合。整合平台相同功能，避免重复建设，不断拓展“部门联合双随机监管、失信联合惩戒、信用风险监管”等监管功能模块，织密横向到边、纵向到底的综合监管应用网络。二是强化企业信用风险管理。充分挖掘整合全国公共信用信息数据资源，开展市场主体“综合+行业”信用评价。深入推进企业信用风险分类监管与“双随机、一公开”监管、重点监管等有机结合，实施精准监管。利用平台海量数据，探索推行政策模拟仿真实验，通过计算机科学算法，提前预判信用监管政策实施成效，提高政策执行效果。三是加强移动监管、远程监管。大力开发双随机抽查检查、无证无照经营查处、专项整治等监管执法移动端，支持任务接收、企业查询、抽查检查、信用承诺、线索抄送等操作，进一步规范基层检查行为，提升基层监管效能。

（四）强化信用监管共治共享

一是加强政府监管职责。建立完善审批、监管部门信息“双推送”“双回路”机制，加强审批与监管联动，确保在市场主体放进来的同时，及时跟进后续监管。按照“尽职照单免责、失职照单问责”原则，建立监管人员责任清单和追责免责清单，增强履职尽责意识。二是提升市场主体诚信意识。引导市场主体依法依规公示年报、即时信息等企业信息，主动接受社会监督。按照“穿透式监管”机制原理，健全法定代表人、负责人、相关高管以及特殊岗位工作人员追责制度，提升重点人群诚信意识。三是增强行业协会自律作用。引导行业协会、商会公示各类涉企信息，建立会员诚信档案和行业协会（商会）信用评价、信用惩戒等机制，推动行业信用自律。四是强化社会监管。加大对守法主体正面宣传，在办理行政事务、监督检查、市场退出等环节，营造更多守信激励场景。推进信用信息、信用评价结果向社会开放，实现信用风险全面警示提醒。完善失信行为举报查究、内部举报（吹哨人）、新闻监督、公益诉讼等制度机制，鼓励和支持市场化信用服务机构发展，探索建立信用数据开放、商业化利用机制，形成各主体共同参与信用监管的联防机制。