政策边缘人非正当逐利何以诱发基层腐败：一个解释框架

刘 欣，李红权

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

党的十九届六中全会提出：“现阶段，管党治党宽松软状态得到根本扭转，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。”[1]要保持已取得的反腐败成果，必须更加科学有效地防治腐败，做到标本兼治，着力构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制。以往对于腐败问题，公众的关注重点大多在于受贿方，即官员。但“行贿人黑名单”制度的出现，唤起了公众对于行贿主体的关注。现阶段，一些政策在设计层面催生了政策边缘人群体，这一类特殊群体的存在成为了诱发基层官员腐败的重要因素。面对政策边缘人的非正当逐利行为，基层官员的行为选择逻辑及对这一现象的治理对策就是本文所应解决的核心问题。

一、 政策边缘人的基本内涵与特征

政策边缘人的非正当逐利行为并不是偶然的，这种现象已然成为了威胁基层稳定的因素之一。在对政策边缘人非正当逐利是否必然引发基层腐败，这种腐败现象应当如何消解这些问题进行探讨之前，首先应当对“政策边缘人”这一本文的核心概念进行深入挖掘。

(一)政策边缘人的基本内涵

“边缘人”最早是由德国心理学家K·勒温提出的一个心理学层面上的概念。它泛指对两个社会群体都有参与，但参与都不完全的、缺乏明确群体归属的、处于群体之间的人，与“中心人”概念相对。[2]学界对“边缘人”的研究多集中在文学、教育学和社会学三个领域。文学领域的边缘人指的是一个群体中的少数部分，或是心理距离与群体其他成员较远的弱势群体。[3]教育学领域对边缘人的研究集中在课堂这一场域，指的是对课堂参与感较低，对所学内容漠不关心的一类学生群体，他们在心理上与课堂及授课教师距离较远，位于受教育群体的边缘。[4]社会学领域提出的“社会边缘人”一词最为人所熟知，其指的是具有相对弱势、孤独、人数较少等特点的一类人群。[5]与上述三个领域相比，政策边缘人作为一个政治学领域的概念，关于它的研究较少。有学者提出，政策边缘人指的是在精准扶贫政策背景下的收入靠近扶贫标准线，但又被划归到扶贫政策以外的，无法享受政策红利的群体。[6]

本文中提到的“政策边缘人”概念，在内涵上与其他领域的“边缘人”不同。首先是与社会学层面的“边缘人”归属不同，本文中的政策边缘人，不在政策受益群体内部，也不含有社会学层面边缘人概念中的身份归属确认困难，其位于政策受益群体之外，不存在身份识别上的困难。其次是与心理学层面的“边缘人”在群体中所处的位置不同且相对群体不同，政策边缘人并非对两个群体都有参与，它只是靠近政策分界线，自身迫切希望参与到政策内群体中去。且与其相对的不是“政策中心人”，而是政策内部群体。政策边缘人渴望的不是成为政策受益的中心，而只是享受利益，追求的不是心理层面的满足而是经济利益。再次是与教育学和文学层面的“边缘人”的概念重心不同，政策边缘人的概念重心在于其所处位置的独特性，强调的重点不在于其弱势地位。

落实到具体的政策情境中，政策边缘人作为政策的利益相关群体，靠近政策分界线，属于政策的潜在受众。当一项政策面对的政策客体不是全体社会成员时，就会把社会分为政策外群体和政策内群体两部分，而将这两个群体划分开来的标准即为政策分界线。政策边缘人分为两种：政策内边缘人和政策外边缘人。政策边缘人出现在政策的执行过程中，这里的“边缘”指的不是心理上的距离，而是与政策边界间的距离。本文探讨的容易诱发基层官员腐败行为的是政策外边缘人，他们既靠近政策分界线，又因处于政策分界线之外而不能获得政策红利。政策边缘人这一群体在身份上的特殊性容易使他们对于将自身划于政策受众之外的政策产生消极对抗心理，从而使自身成为基层行政过程中的一个不稳定因素。

(二)政策边缘人群体的基本特征

就基层腐败的治理情况来看，相关数据①显示，仅2019年到2021年9月下旬，涉及到腐败的案件(包括受贿、职务犯罪、挪用公款等行为在内)就多达四万余个，其中有相当数量的基层腐败案件，而在一些基层腐败案件中就存在着政策边缘人的身影。例如，2020年10月，李某因重复上访、越级上访、“缠访”“闹访”等非正规上访行为遭到行政拘留，他举报所在地的县级领导赵某具有受贿行为，其他相关领导也存在行政不作为行为。事件起因在于李某对自家宅基地补偿事宜中的面积认定工作存在不满，认为自己的正当利益受损，获得的赔偿金额不合理。再如，2019年，四川省L市政府颁布了私营企业政府帮扶的相关政策，私营业主林某在自身企业不属于帮扶对象的前提下，与相关官员私下接触，利用行贿的方式为自己经营的企业取得了“两年税收减免”的好处。此类事件，在乡村精准扶贫的进程中也时有出现，在贫困户认定环节中，阻碍了精准扶贫工作进程。

对上述案例进行推演，可以得出政策边缘人群体的基本特征。一是相近性。不论是从具体的政策执行标准来看，还是从现实状况来看，政策边缘人与政策内部受众群体都十分相近。二是存在的必然性。任何一项未覆盖全体公民的政策都会区分出政策内、外部群体。从政策制定角度来看，产生政策边缘人这一群体具有必然性。任何政策制定方法都无法避免政策边缘人的产生。三是相对弱势。相较于政策制定者和政策执行者而言，政策边缘人作为普通民众中的一员，由于信息不对称等客观因素的存在，其在整个政策过程中相对弱势，只能在政策颁布后通过自身手段为自己谋求利益，这种政策话语权力的悬殊，更易催生政策边缘人选择非正当手段逐利，并将自身行为合理化，从而获得心理优势。四是存在相对剥夺感。究其根本，当政策的分界线被明确划定时，政策边缘人本就无法享受政策红利，而一项政策的出现往往会打破原本的利益分配格局，使政策边缘人在整个群体内部的位置相对下降，此时政策边缘人群体容易心生不满，并在经过对自身能力的预估后做出行为选择，很多行为会因利益导向而显得愈发盲目。五是诉求的非正当性。在政策相对科学合理的情况下，政策边缘人非正当逐利这一行为本身就不具有合理性，其“维权”行为追求的是政策设计之外的不当得利。

二、 政策边缘人非正当逐利的行为逻辑

本文提出这样一个假设，即政策边缘人非正当逐利行为会诱发基层官员的腐败现象，这在本质上是一种对政策红利的争夺导致的被动性腐败。基于此，政策边缘人非正当逐利的行为选择逻辑应当作为基层腐败治理中亟待解决的问题，被给予高度关注。在对基层腐败的内生逻辑进行探讨之前，首先应当对基层腐败中的行贿方——政策边缘人群体的行为选择逻辑进行研究。

(一) 政策边缘人非正当逐利的行为选择过程

如图1所示，政策边缘人做出非正当逐利行为前，一般会经历一个评估自身能力、评价政策合理性的心理过程。因为属于政策外群体，所以对政策的态度可以分为接受和不接受两种。对一项政策采取接受态度的政策边缘人往往不会做出任何逐利行为，其虽无法获得政策红利，但并不存在消极抵抗情绪，这可能源于其对政策的低关注度，或是政策红利对其吸引力较低，接受这项政策的边缘人群体容易对政策呈现出无所谓、不计较的态度，这一群体就是图1中的A人群与C人群，在这种情况下政策边缘人不会成为政策执行中的梗阻。基于“经济人”假说，个体普遍抱有对利益的追求，在这种情况下，政策边缘人处于政策分界线周围，但又无法享有政策红利，是一个最容易对政策产生不满意情绪的群体，当政策边缘人对现有政策产生不满情绪时，就会对自身改变政策的能力做一个预估。若其对自身能力不自信，认为自己无法凭借一己之力改变现状时，便不会采取行动，但此时的政策边缘人易心生不满，消极应对政策执行，也很有可能以消极的情绪应对日后基层政府的相关工作。这也就是群体D所展示的情况。另外，还有一种可能，即政策边缘人在对政策不满意的情况下，对自身能力进行评估，凭借基层政治生态中“熟人社会”重人情的判断，对自身行为形成良好预期，与政策受益群体现实情况的相近性也为其增强了活动的信心，由相对剥夺感产生的对现实的不满辅之对非理性手段的选择偏好，政策边缘人就会做出非正当逐利行为，从而成为基层治理中的一项亟待解决的重要问题。这也就是本文要重点研究的情况，即图1中群体B所展示的情况。值得注意的是，政策边缘人的非正当逐利行为表达的本就是一种不合理的利益诉求。

图1 政策边缘人行为选择过程

(二) 政策边缘人非正当逐利行为的影响因素

1. “熟人社会”的基层氛围使政策边缘人具有“维权”能力

中国社会作为一个人情社会，长时间以来保持着差序格局。[7]在人与人之间的交往过程中看重“关系”与“面子”。由于公职人员同时具有“社会人”属性，官员在私人领域也有着自己的社会关系，也有着人际交往的需要，这一属性与其在公共领域作为官员的职业角色之间存在冲突，这两个角色之间的冲突一旦无法平衡就会造成官员罔顾公共利益，私人权益侵害公共利益的情况，或是以权谋私，以公共利益换取私人利益的情况。通过分析中国几千年来特有的文化发展历程，从中可以发现：中国素有“重人情”“重亲缘”的伦理传统，人们在社会生活中信奉“有熟人好办事”、“与人方便，于己方便”的活动准则。正是因为存在这种重视人情关系的社会氛围，一些官员会将为熟人打破公权力行使原则看作应当。政策边缘人在进行逐利行为时会倾向于采取“托人”“找人”“找熟人的熟人”等方式进行行贿行为，这一切的原因就在于基层的“熟人社会”氛围，正是这种氛围助长了政策边缘人的“维权”能力和信心。

2.与政策分界线的相近提升了政策边缘人的“维权”信心

为使一项政策在执行中有一致性和准确性，在政策制定之初就会划定统一的政策标准，这个标准即为政策分界线。政策边缘人是一个特殊的群体，其特殊的位置导致了他们与其他群体相比会具有一些不同的特点，在基层治理中也会产生不同的表现。政策边缘人出于自利性考虑，在采取行动之前也会对现实情况进行考量，从现实情况出发，做出使自身利益最大化的行为。在行动前，进行行动的成功可能性分析时，政策边缘人往往会产生较好的行为预期，认为自身的非正当逐利行为可以帮助自己在整个政策受众群体结构中争取到一个好一点的位置，避免自身在社会结构中位置的相对下降。政策边缘人对自身非正当逐利行为的信心很大程度上就来自于其与政策分界线的相近，正是这种位置上的相近性使政策边缘人有理由相信可以通过自身逐利行为使自己划归到政策受益群体内部，因为自己与他们间本就没有什么太大的差距。

3.相对剥夺感的存在加剧政策边缘人对现实的不满

政策边缘人对基层治理的特殊影响的原因体现在两个方面：一方面与政策边缘人所处的靠近“政策分界线”的特殊结构性位置有关，这成为政策边缘人非正当逐利的优势和基础；另一方面这个结构性位置也让政策边缘人处于相对剥夺的处境，从而迫使政策边缘人采取行动改变自身的不利处境。相对剥夺是从比较中产生的，个体对自身不利地位的感知往往是最敏感的。相对剥夺感的形成离不开一个非常关键的因素，即与被剥夺的个体自身相对比的参照个体或群体。对于政策边缘人而言，这个参照物无疑就是政策内群体，尤其是政策内部靠近政策分界线的部分群体，这一群体与政策边缘人的差距很小，其存在催生了政策边缘人群体的不稳定性，与其相对比加剧了政策边缘人对改变自身现状的渴望。政策投入实施之后，政策内群体的生活现状会在一些层面产生变化，一些原本在经济条件或发展速度上不如政策边缘人群体的政策内群体会经由政策帮扶，而在一些方面实现对政策边缘人群体的超越。这种现象会极大催生政策边缘人的相对剥夺感，使其对政策持消极态度，并对现实产生不满。

4.政策边缘人对非理性行为选择的偏好

基于“经济人”假说，政策边缘人对利益的追逐是符合人性的基本规律的。但这一行为本身并不具备合理性，这种行为本质上即为一种不正当逐利行为。“正当利益”实际上就是人们行为的界限，当人们追求正当利益以外的额外利益时，其行为自然就失去了合理性。人们在进行行为选择时，往往受到资源的有限性、环境的复杂性以及人们自身认知的局限性等方面的限制，依靠习惯与经验进行决策，以期望不犯错误。作为政策边缘人，其行为选择会受到来自认知、心理和行为预期等方面的诸多影响。其中，对政策边缘人做出非正当逐利行为影响比较大的几项因素有：过度自信、利益吸引、示范效应。政策边缘人曾经目睹过通过非正当行为、不合规手段达成目标的实例，并且出于功利主义思维，在内心将这一现象合理化，且出于对自身能力及非正当行为效果的信心，在政策带来的红利的吸引下，做出非正当逐利行为。

三、 政策边缘人非正当逐利诱发基层腐败的内生逻辑

从人性假说层面来看，基层官员具有“行政人”和“经济人”的双重属性。[8]本文基于布坎南的公共选择理论，认为基层官员作为政策的具体施行者，在整个政策过程中，也会出于自利性考虑，在进行行为选择时会对成本和收益进行考量，从而实现自身利益的最大化。[9]政策边缘人非正当逐利行为引发基层腐败的逻辑在于：在政策执行过程中，政策边缘人会因政策内容和自身政策外群体的身份，产生不满。政策的执行过程中势必会令政策边缘人在与他人的比较中产生相对剥夺感，对自身的能力进行预估时，在自身与政策受益群体差异较小和基层“人情社会”的政治生态这两个因素的诱导下，政策边缘人往往会采取非正当行为来为自身谋求利益，而他们通常可以采取的渠道有两种：上访以及行贿(见图2)。

值得注意的是，政策边缘人的上访并不是传统的维权式上访，而是一种新型的谋利式上访，是通过上访、闹访等方式钻制度的漏洞或是改变原有的政策安排，试图将自身混入政策受益群体之中。基层官员由于自由裁量权的存在，在整个政策执行过程中存在一定的操作空间，这使得基层官员出于维稳考虑，很大程度上会向政策边缘人的要求妥协或是敷衍了事，这样的直接后果是导致基层官员产生为官不为现象，若是将以贪污受贿、钱权交易为表现形式的物质腐败看作“硬腐败”，那么上述的为官不为现象及以此为代表的基层官员相互推诿、不良履职、得过且过等现象则是一种更具有隐蔽性、扩散性的“软腐败”，其危害同样不小于传统意义上的物质腐败。[10]另一种情况是政策边缘人采取行贿的方式进行非正当逐利行为。“当官的不打送礼的”“拿钱好办事”等俗语反映了传统意义上民众对非正当行为的偏好。这使得基层官员很可能无法抵制金钱的诱惑，或是无法抵制住人情层面的压力，向政策边缘人妥协，基层官员的物质腐败现象也随之而生，产生这一现象的另一个原因在于基层官员自身的行政伦理存在问题。

图2 政策边缘人非正当逐利行为诱发因素及其影响分析

如图2所示，在基层官员产生腐败行为的四重逻辑中，权力逻辑是核心，腐败的核心是权力的异化，权力缺乏规制必然导致腐败的产生；现实逻辑是直接原因，基层的绩效考核催生了维稳诉求，对维持基层稳定的强向往导致基层官员存在为官不为倾向；心理逻辑是前提条件，基层官员的避责心态使其做出行为选择，容易受到政策边缘人行贿行为的侵蚀；伦理逻辑是道德层面的诱因，这一点也会诱发其他三重逻辑，很多基层官员在伦理层面面临困境，行政伦理存在不足，容易在面对诱惑时做出不符合职业伦理要求的选择。综合来看，上述四重逻辑彼此影响，互相促进，共同导致了基层腐败现象的产生。

(一) 权力逻辑：腐败产生的根本原因

基层干部的行政自由裁量权缺乏规制是腐败产生的根本原因。当面对某一事件，法律无法给出明确结果时，需要给予行政主体“选择裁量权”与“决定裁量权”。[11]行政自由裁量权指的就是选择如何进行裁量，做出什么决定的权力。基层素来具备官员对自由裁量权可以在一定范围内进行解释的社会政治土壤，行政自由裁量权的出现是为了便于基层官员解决在基层行政过程中遇到的一些问题，行政自由裁量权具有一定的弹性，正因为这种弹性的存在导致有的基层干部处理问题的随意、随性。也正是这种行政自由裁量权赋予了基层官员在一定程度上自由解释政策的权力，尤其是一个在制定层面本身就存在漏洞的政策，基层官员的解释空间就会更大，操作空间也会更大。在面对政策边缘人的非正当逐利行为时，一名基层官员很可能不会妥善利用自身的行政自由裁量权。具体表现为：在具体的行政行为中前后不一，相同情况不同对待、不同情况却采取相同方式对待等，缺乏具体的标准和原则，利用自己手中的行政自由裁量权令本不属于政策受众的政策边缘人享受政策福利。现阶段，我国的基层行政自由裁量权的相关规定较为笼统，缺乏具体的规制，对其使用主体的道德水平要求较高，对使用主体的行政能力有较强的依赖性，这会导致行政自由裁量权一旦在自身行政伦理道德水平不高的基层官员手中，就会引发行政自由裁量权的滥用，甚至引发基层腐败。

(二) 现实逻辑：诱发腐败行为的直接原因

基层的绩效考核制度催生的维稳诉求是诱发腐败行为的直接原因。自2019年起，国家大力推行基层减负，严控“一票否决”，但一些基层官员仍旧存在一票否决政策背景下形成的思维惯性，秉承“不出事”的做事逻辑，在基层形成了以“稳定压倒一切”为典型表现形式的维稳诉求。基层官员“怕出事、想躲事、不抗事”的行政风格给了政策边缘人非正当逐利的可乘之机。在政策边缘人为了谋取利益而采取一些激进行动的过程中，一些基层政府在自身治理资源有限和上访就会带来“一票否决”的压力考核因素影响下，有时不得不采用一些策略主义的处理方式，甚至直接将一些完全不符合条件的政策边缘人纳入政策利益范围内。很多时候基层官员向政策边缘人妥协的目的在于不让事态严重化、扩大化，而在这个过程中，受贿行为却变得像一个附加性行为，而不是主要目的了。绩效考核制度的出现在规制基层官员行为的同时，也使部分能力和行政伦理层面存在缺陷的基层官员疲于应对，不求做到最好，只求做到考核标准之上，因而任何不利于考核结果的不稳定因素都应当快速化解，所以面对政策边缘人的非正当逐利行为，基层官员迫切希望尽快解决，而不是真正解决。

(三) 心理逻辑：产生基层腐败的前提条件

面对基层工作生态产生的行政避责心理是产生基层腐败的前提条件。行政避责是行政官员为维护自身利益免受损害，采取各种战略和方法回避所处职位要求其承担的直接和间接责任的行为。当面临风险责任时，无论是组织还是组织中的个人都会基于自我保护而倾向于选择规避风险、避免担责。党的十八大以来，中央严厉整肃党风政纪，全面推进从严治党，整顿党风政风。在这一过程中，问责制的大力推行使行政责任具体细化为每位基层官员的个人责任，与之匹配的绩效考核机制也在无形中加大了基层官员的为官压力。诚然，绩效考核、问责制等措施极大地提高了基层政府的办事效率，但与此同时，也在无形之中推动了“多做多错、少做少错”的基层为政氛围。基层的独特性质导致基层官员避责行为不同于其他层级官员的避责行为，其独特性在于以下三点：一是基层事务繁重的现实条件是基层官员避责的生成基因，二是基层考核问责的实际挑战是基层官员避责的推动力量，三是基层复杂的人情环境是基层官员避责的直接诱因。当面对政策边缘人的谋利式上访时，基层官员基于避责考虑，往往采取应付式治理手段，不对该问题采取实质性的处理。但这样一来，就容易产生基层官员的行政不作为现象，使其陷入“软腐败”的泥潭。

(四) 伦理逻辑：道德层面的腐败诱因

道德层面的腐败诱因源自基层官员在行政伦理层面所面临的困境。行政伦理也称为行政道德，是一种以“责、权、利”为核心的对公职人员的行政行为进行约束的准则和规范。行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。具体包括：官员的个人品德、官员的责任意识、爱岗敬业的岗位意识、官员的服务意识等。在实际政治活动过程中，存在一些官员自律意识严重缺乏、行政伦理层面有缺陷的现象。具体表现在三个方面。一是部分官员不能遵纪守法。面对政策边缘人非正当逐利行为，一些基层官员无法严守道德关、法律关，不能抵制住诱惑，游走于违法犯罪的边缘。二是部分官员缺乏对诱惑的警惕。一些官员在面临权力、物质诱惑时，容易产生迷惑，把公共权力看成个人私有财产，利用手中的行政自由裁量权为政策边缘人办事，缺乏对诱惑的各种不同的表现形式的抵抗力。三是部分官员缺乏对自我的反思。一些官员在面对困难时，缺乏积极解决的心态，不努力去突破困难，不想付出，也不积极去解决问题，存在不作为、懒政、怠政现象，且缺乏对自身行为的反思，无法通过反思纠正自身伦理道德层面的问题。政策边缘人非正当逐利行为诱发基层官员腐败的深层次原因在于基层官员责任意识的缺乏，在行政过程中没有做到权责对等，合理合法地使用党和人民所赋予的权力。

四、政策边缘人非正当逐利诱发基层腐败的治理路径

在对政策边缘人非正当逐利现象诱发腐败的内生逻辑进行分析时，我们发现，这一现象的最终形成离不开政府官员和政策边缘人两个层面的原因。在对这一现象进行治理时，由于政策边缘人的心理活动具有隐蔽性，对其行为进行控制在实践层面具有困难性和滞后性，所以在对由政策边缘人非正当逐利现象诱发的基层腐败进行治理时，应当从基层官员角度入手，通过制度设置改变其面对政策边缘人非正当逐利行为的态度，为其提供治理手段，从源头上消灭政策边缘人的逐利行为，加强对基层官员的监督，营造良好的基层风气，从权力、现实、心理及伦理层面改善由政策边缘人非正当逐利行为带来的基层腐败情况。

(一)规制基层行政权力的运行

产生腐败最根本的原因在于权力缺乏制约。设置合理的权力运行机制一方面可以限制基层行政官员手中的行政自由裁量权，尽可能地摒除基层事务处理过程中人为因素的影响。另一方面可以改变传统意义上“人情腐败”“亲缘腐败”滋生的社会政治土壤，加大政策边缘人的行贿难度，或是令政策边缘人在政策发布之初，就放弃行贿的想法；或是令政策边缘人在产生行贿和“求人办事”想法后，无法解决操作层面的困难，从而放弃这一逐利行为。对权力进行制约，其目的在于通过规范基层行政人员在政策执行中的行为，营造良好的社会风气，从而剥夺政策边缘人自以为拥有的利用人情或物质贿赂使公权力在一定程度上产生异化甚至私用的能力。

权力的规范和制约需要设置合理合法的基层权力运行机制，具体包括两个方面的内容。一是避免事权的集中。反腐败的核心就在于对权力的控制，避免事权的过度集中可以有效防止腐败。一旦个人在一些问题上的决定权过大，且缺乏制衡和制约，其受腐败侵蚀的可能性就会相对更大。我国在建设法治政府的过程中，曾明确提出要规避事权集中现象，但由于基层工作自身的特殊性，基层官员事权集中的现象至今时有出现。根据基层政府的现实情况，应当利用法律法规对基层官员的权力进行适当分解，避免一人擅权、一权独大的情况，这样可以保证行政权力有效行使，科学运用，做到“权为民所用”。分解后的权力应当以地方性规范文件的形式确定下来，切实规范官员个人权力，明确违法、违纪行为。同时，分散事权也有助于法治政府的构建，便于以法律规范公职人员行为，提高治理能力和治理水平的科学化、法治化程度。政策边缘人非正当逐利的过程中，面对事权分散型的基层政府，其托人、行贿的行为难度就会加大，从而达到抑制腐败的效果。

二是优化行政自由裁量权的行使。行政机关内部的自我修复和自我革新，有利于行政机关的“自我净化”。对于行政自由裁量权的优化应当遵循法治性和灵活性原则。对于行政自由裁量权的规制行为应该符合相关法律法规，体现我国行政法规的意志。同时，在对行政自由裁量权进行规定时，也应该从地方政府的实际出发，因地制宜，在考察官员主要负责的工作内容和工作性质后，对其所掌握的行政自由裁量权做出控制。与此同时，也应对行政自由裁量权的成功使用案例进行分析，从中总结出行政自由裁量权行使的经验，找到行政自由裁量权行使时最适宜的尺度，并将总结出的经验和成果以文字的形式保存下来，以此作为根据，对基层官员展开教育和引导，避免其自由裁量权的滥用和泛用。

(二)加大对基层官员的监督力度

政策边缘人的相对剥夺感和不平衡、不满意的心态会使他们主动进行逐利行为，而若此时他们面对的是一个一心维稳、无心处理问题的基层官员，那么基层官员的这种“软腐败”心态，很容易致使问题搁置，造成不良影响。腐败产生的一个很大原因在于权力的行使缺乏监督，一旦政策运行过程中缺乏必要的监督，留给基层官员不合法、不合规操作的空间就会变大。健全的监督机制是监督工作规范、长期、有效开展的重要保证。加大对基层官员的监督，使监督覆盖整个政策执行过程中，能够降低政策边缘人非正当逐利行为引发腐败的可能性。提升基层权力监督力度要做好三个方面的工作。一是要进一步健全监督机制，加强对权力的日常监督。二是要推进权力运行公开化、规范化，充分向社会公开，接受社会公众的监督。完善权力公开的机制，明确公开的内容、范围、形式、载体和时间，提高权力运行的透明度和公信力。三是要实现监督范围的全覆盖。要彻底实现监督无盲区，使基层官员做到真正意义上的“不敢腐”。在对权力进行监督时，应当做到政府内部监督与外部监督同步进行，传统监督手段与现代化新型手段同时运用，专业人士监督与普通民众监督相结合，使监督落到实处，在基层形成权力运行“透明化、公开化”氛围，降低政策边缘人非正当逐利的信心，抑制由此引发的腐败现象。

(三)引导公民参与政策制定过程

政策制定是否科学合理是政策边缘人非正当逐利行为的重要影响因素之一。一项设置完善、逻辑严密的政策会在源头上消解政策边缘人的非正当逐利行为。诚然，任何一项政策都无法杜绝政策边缘人这一群体的产生和其相对剥夺感的生成，但是一项合理的政策确实会极大地压制政策边缘人的操作空间，并为基层官员的政策执行行为带来便利，同时，也为基层官员的腐败行为带来难度和更高的风险，从而消解腐败行为。面对基层的绩效考核压力，基层官员容易产生避责心态，不愿意承担决策风险，容易产出模糊不清、存在漏洞的政策，从而为政策边缘人非正当逐利行为提供空间。为此，在整个政策制定过程中，应当积极推动公民的参与，在政策发布之前，积极引导基层民众参与政策制定过程。在政策提出之后，创设平台方便民众充分表达自身意见，确保在整个政策制定过程中，都有民众参与的身影。政策边缘人如果能够参与到政策制定的过程中来，一项他自己参与制定的政策，即便不能获利，也必然对整个制定规则和制定过程了解充分，这会消除其对政策的不满和抵触心理，提升其对政策的认同感和认可程度，便可从根源消除政策边缘人逐利行为及其带来的危害。民众对政策的认同感直接影响着政策的执行情况。同时，提升政策的科学性与合理性要求基层官员在做出政策设计时，立足本地实际，多方考量不同利益群体诉求，在现有的资源条件下，做出最优的制度安排。基层官员可以在决策过程中运用相关技术工具，提升政策的科学性；也可以设置智囊团队，在决策时充分倾听智囊团的意见和建议，弥补自身的思维缺漏。

(四)加强对廉洁文化的宣传和教育力度

我们可以把腐败问题看作一个伦理层面的行为失范现象。政策边缘人罔顾原本的政策设计意图，强行进行逐利的行为本质上是一种轻公义、重私利的行为，与我国的主流价值观不相符。不论是物质腐败行为还是以“行政不作为”为代表的软腐败行为，其深层次的原因都在于责任意识的缺失、道德水平的低下、廉洁行政伦理修养的不足。当政策边缘人做出非正当逐利行为时，一个内心充满责任感，一心为人民服务，高度自律、廉洁奉公的基层官员一定可以守住底线，做出合乎行政伦理规范的行为，杜绝寻租腐败。提升基层官员的廉洁意识和责任意识，需要通过教育的手段。要对基层行政人员加强职业道德教育，教育的内容应当包括责任教育、爱国主义教育、法治教育、敬业精神培育以及廉洁教育等。同时也应在社会范围内对全体公民进行道德教育，发挥传统文化在教育中的积极作用，培育公民的法制意识和公德观念，提升公民的道德修养水平。在道德建设的过程中，做到理论方式与实践方式相结合，注重发挥榜样的示范作用。

政策边缘人主动推行的非正当逐利行为在很大程度上会诱发基层腐败，从而损害政府权威，不利于相关政策的推行，严重阻碍地方治理现代化的进程。本研究从政策边缘人的概念出发，论述了政策边缘人采取非正当逐利行为的可能性以及政策边缘人非正当逐利行为引发基层腐败的必然性，并得出了如下结论：权力逻辑、现实逻辑、心理逻辑、伦理逻辑是政策边缘人非正当逐利行为诱发基层腐败内生逻辑中的四个层面，共同构成了基层官员腐败的动因，在此基础上通过理论梳理和挖掘发现，要遏制政策边缘人非正当逐利行为诱发的基层腐败，需要不断完善基层权力运行机制，增强对权力的监督力度，保证公权力得到良好的运行。同时，要不断提高政策制定的科学性和合理性，引导公民参与决策，进一步提升基层官员的行政伦理道德水平，大力宣传廉洁文化。新时代背景下，我国着力构建反腐新常态，如何有效治理基层官员腐败现象，提升基层政策执行的科学性和时效性，推动基层治理现代化成为了一个亟待解决的重要问题。本文仅就政策边缘人的行为选择逻辑和基层腐败现象的内生逻辑进行探讨，对基层官员在政策执行中的权力与责任等问题的研究还存在未尽之处。只有在对基层官员面对政策边缘人非正当逐利行为的选择及动机有充分的把握之后，才能为下一步更加深入地讨论基层官员腐败及软腐败问题的解决之道奠定基础。

【注释】

① 本研究所有数据均来自于裁判文书网以及笔者的基层调研、个案访谈。