我国学校安全政策注意力演进研究——基于35年《教育部工作要点》的内容分析(1987—2021)

王 超

(中国矿业大学 公共管理学院，江苏 徐州 221116)

一、问题提出

学校安全关乎教育体系健康发展与社会和谐稳定。自1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布以来，伴随着依法治教理念的不断深化和国家安全观念的整体提升，我国学校安全问题受到党和国家的日益关注。构建完善的学校安全管理体系与防范处置风险事件离不开公共政策的引导与支持。为此，我国政府部门颁布了一系列政策法规，如《学生伤害事故处理办法》(2002)、《中小学幼儿园安全管理办法》(2006)、《教育重大突发事件专项督导暂行办法》(2014)、《大中小学国家安全教育指导纲要》(2020)等。然而，现有学校安全政策在事故多发的现实面前回应乏力，政策缺位与执行低效历来为学界所诟病。[1]这种“政策繁多，运行低效”的困境成为制约当前学校安全政策发展的难题。如何从政策层面上筑牢学校安全防线，以健全现有政策体系并提高政策产出效果，这需要对我国学校安全政策的历史演进图景进行整体把握，对其动态演化过程进行归纳分析。

一般而言，政府应对公共问题的资源是有限的，面对“拥挤”的政策议题，不得不有所选择地将资源优先处置一些公共事务中的难题。美国学者布莱恩·琼斯在西蒙有限理性理论基础上，将具有稀缺性特征的注意力资源引入到政府决策领域，认为公共政策稳定或转变的根本原因在于政策制定者们注意力偏好的变化。[2]那么，在我国情境下，究竟哪些学校安全问题优先纳入了决策者的政策制定议程？政策制定者偏好变化又呈现怎样的逻辑特征？回答这些问题，实质上要求对我国学校安全政策注意力的配置与转移特征进行深入考察。有鉴于此，本文聚焦于政策注意力的理论视角，运用内容分析与频数统计法，系统梳理1987—2021年教育部连续发布的32份《教育部工作要点》①，结合政策环境与实践因素，探究我国学校安全政策注意力变化，以厘清政策变迁历程和政策演变的逻辑特征及其发展不足。

二、文献综述与研究设计

(一)文献综述

长期以来，学校安全既是社会关注的热点议题，也是学界持续研究的重点领域，但学校安全政策的研究方兴未艾。通过检索“中国期刊全文数据库”，截止到2021年11月中旬，篇名含“校园安全”或“学校安全”的期刊论文达10 571篇，其中涉及“校园安全政策”或“学校安全政策”的论文仅49篇。梳理文献发现，当前国内学界围绕“学校安全管理”的主题研究大致聚焦于“何不安全”“缘何发生”和“如何保障”三个切入视角。

“何不安全”即学校安全的内容与范畴界定问题，其前提是厘清学校安全这一基本概念。何谓学校安全？对其内涵可以从狭义和广义的视角进行解读。从狭义上看，学校安全指学校师生的人身财产安全，或者直接等同于“学生安全”。[3]从广义上看，学校安全则是包括在校人员人身、财产、思想意识以及学校环境在内的综合性安全。[4]从物理边界和管理范围看，学校安全又是一个系统性的概念，包括校园安全与学校外部安全。[5]学校安全外延则是对学校安全类型的分类。根据2006年我国颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》来看，学校安全事件可以划分为自然灾害、公共卫生事件、事故灾难以及公共安全事件。[6]2007年教育部制定的《中小学公共安全教育指导纲要》中，将公共安全教育内容分为社会安全、公共卫生、意外伤害、网络信息安全、自然灾害以及影响学生安全的其他事故或事件等六种。因此，从教育政策视角看，学校安全政策的主体是面向在校学生、教职工以及学校和周边环境，客体是威胁师生人身、财产安全和人格保全的风险因素，目标是保持学校环境稳定和谐的状态。

“缘何发生”是对我国校园安全事件成因进行分析，解构当前校园安全管理在体制机制、思想意识等建设中的不足。现有研究从不同学科、理论视角解读了学校安全事故频发的原因。具体来看，林鸿潮从学校资源约束视角认为，资源不足导致了学校安全管理中权、责、能之间的严重错配，并造成学校对突发事件的应对长期处于事后被动回应的水平。[7]杨颖秀针对频发的学校安全问题分析认为，政策低效原因之一在于将结构性教育问题认定为过失性教育问题，从而导致教育政策的问题构建错误。[8]另外，作为推动我国学校安全制度化的关键，《校园安全法》仍处于空缺状态，也受到学者的广泛关注。[9]

“如何保障”即学校安全管理体系构建策略问题，学者主要从借鉴国外经验和总结本土实践两条路径展开。一方面，针对不同类型的学校安全风险，介绍国外学校安全管理有益启示成为国内学者的重要研究路径。如在校园欺凌防治上，不同学者介绍了美国、澳大利亚、法国等国家关于中小学反校园欺凌的经验做法；[10-12]在校舍安全上，日本和美国的校舍安全管理经验与风险防范做法得到广泛介绍；[13]在教育政策制定上，刘杰等认为我国校园安全管理需要增加制定“反歧视”“反性骚扰和性侵害”的政策内容[14]。另一方面，本土案例的探讨与思考也成为学者研究的可行路径，“校园安全立法”必要性、完善体制机制、风险识别与预警、综合治理等方面受到广泛关注，如易招娣从多元治理视角出发，谈论了政府、社区、学校和家庭等社会群体组织有效纳入校园安全主体体系的路径[15]。

总体上看，学界对学校安全管理问题给予了大量关注和深入探讨，但既有研究多是基于宏观角度进行的定性分析，对策建议阐述较多，实证素材支撑较少。从政策科学视角看，现有研究一般聚焦于单一的校园安全类型分析，如校园欺凌政策。[16]对学校安全政策演进研究以经验分析、价值判断为主，缺乏实证素材支撑，[17]对现实问题的回应亦乏善可陈，仍缺乏政策语境下学校安全管理体系的系统梳理与呈现。因此，为回应当前社会对于学校安全政策的现实需求和顺应学校安全在公共政策主流研究的趋势，本文试图基于政策科学范式对以上研究不足予以回应。

(二)研究设计

1.理论基础与分析框架

注意力(attention)最初是来自于心理学领域的重要概念，被广泛用于解释管理者的决策行为及变化。1947年，决策学派的代表人物西蒙在《行政行为》中将注意力引入到管理学研究中，并定义为“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”[18]。他将注意力理论建立在有限理性的基础上，认为由于管理者认知的局限性与信息成本约束，决策的关键在于如何有效地配置其有限的注意力。[19]对于政策制定者而言，在复杂的任务环境下，信息超载导致政策制定者的信息处理能力有限，加剧了政策注意力的稀缺性，只能将有限的公共资源投入到所关注到的议题之中。

政策注意力可以从注意力配置和注意力转移两个角度来研究。注意力配置也称注意力分配，是从静态的政策结构上来考察决策者将有限注意力分配在哪些现有问题。公共政策结构包括政策主体、政策客体、政策环境和政策工具等要素。[20]其中，公共政策客体是指公共政策所发生作用的对象，包括所要解决的社会问题和所要影响的社会群体。政策工具是指政策主体为达成一定政策目标而采用的具体方式和手段。[21]注意力配置问题实质上要求回答决策者将政策注意力分配到哪些环节或领域，解开政策注意力结构的黑箱。注意力转移则是从过程上跟踪注意力的动态变化。个人决策者和政治系统都倾向于在不同的时间关注不同的问题。[22]从时间维度上对学校安全政策注意力的逻辑分析有助于系统展现政策演变的整体图景。可见，公共政策就是特定时期内决策者注意力配置状况的直观呈现。[21]总的来说，政策体系是一个纵横交错的网络模式，具有明显的主题变迁性和时序性。通过对政策文本的内容量化研究，即政策对象、政策目标、政策工具等分析维度在时序上的变化，有助于对政策发展进行比较分析和趋势判断。[23]鉴于此，本研究提出了“结构—时序”维度下的学校安全政策注意力分析框架，即从政策结构维度去考察注意力配置问题以及从政策演进维度去厘清注意力转移问题。

2.数据来源与样本选取

当前，学界对公共政策的分析样本主要来源于政府官方网站、第三方提供的政策文本库(如北大法宝)等，这种数据搜集方式至少存在两点不足。一是搜集样本差异大。不同研究者基于概念操作化差异以及遴选政策样本原则不同，加之政策样本与研究主题的关联度差异，对于政策文本的考察存在较大的主观选择空间。二是搜集样本不全面。理想的政策变迁研究需要基于相关政策的连续全样本，便于全面清晰展现政策脉络。由于电子政府建设起步较晚，早期政策文本的缺失问题容易造成政策数量演进中难以解释的异常波动或间断现象。而政策文献的遗漏对研究结论会产生很大影响。[23]以上两点可能有失政策变迁阶段划分的科学性和合理性。而且，内容分析选取样本标准需要具备符合研究目的，信息量大，具有连续性，内容体例基本一致等特点。[24]因此，本文选择《教育部工作要点》为样本来源，以弥补以上两点不足。

《教育部工作要点》(以下简称《工作要点》)是教育部每年年初颁布的指导性文件，涉及教育领域的方方面面，对于教育政策的制定具有基础性和先导性作用。虽然它并不是正式颁行、具有行政效力的规定性文件，但属于“教育行政部门在一定时期内为实现一定教育目的而制定的关于教育事务的行动准则”的范畴，属于广义上的教育政策。[25]《工作要点》具有两点优势：一是政策颁布的连续性，便于观察政策注意力的演进脉络；二是政策主题的全面性与规范性，便于从政策情景系统反映学校安全的政策结构体系。由于它并非仅限于学校安全的政策话语，所以本文严格遵循学校安全的政策内涵，逐年将与学校安全相关的政策话语提取出来，形成校园安全政策话语库。

3.研究方法

内容分析法是目前测量注意力最常用的方法。[26]它将非定量的文本材料转化为定量数据，并根据数据特征进行相关判断和推论，其最大特点即定量与定性相结合。[27]从本质上看，内容分析法是一种编码，而编码是将原始材料转化成标准化材料的一种形式。[28]总的来说，本文研究方法分为两步：一是定性分析。利用Nvivo12.0对政策文本进行编码，形成分析维度，即通过厘清学校安全的政策结构来回应注意力配置问题。二是定量分析。利用集搜客(GooSeeker)软件对政策文本的不同维度构建关键词词库，以及根据关键词定位进行句频与词频统计，从而测量政策话语的绝对注意力或相对注意力，即通过学校安全的政策变迁来回应注意力的转移问题。为了减轻政策话语的波动性，更为合理地衡量政策注意力的变化趋势，本文主要以相对注意力来测量不同维度、不同阶段下政策注意力的演进过程。

三、我国学校安全政策注意力的配置分析

(一)构建学校安全政策文本库

由于《工作要点》涉及我国教育事业的各个领域，对学校安全政策注意力进行分析需要构建学校安全的政策文本库。因此，本研究基于安全话语相关性原则，逐句抽取出与学校安全相关的话语表达，进而构建了学校安全政策文本库。同时，以句为单位逐年统计每年《工作要点》中学校安全政策话语频数，经计算得到学校安全政策话语的绝对注意力变化趋势，如图1所示。可以看出，学校安全政策话语在《工作要点》中年均百分比主要在20%～30%之间，说明学校安全话语在每年《工作要点》中一直占据着重要位置，且35年以来我国政府对学校安全的政策注意力分配较稳定。

图1 学校安全政策话语的绝对注意力变化趋势

(二)文本编码

本研究对32份政策文本采取等距取样方法，对其中6份政策文本进行采样编码，并随机选取1份进行体系饱和度检验。

在研究过程中，由两名熟悉政策分析和扎根理论的同学，确立编码规则后，独立进行编码，对存在歧义的地方多次讨论确定分析维度；运用Nvivo12.0对政策文本进行解构、比较与归类，根据政策对象、政策目标与政策工具提取出对应的要素，构建了我国学校安全政策文本结构化编码和分类体系，包含3个一级要素和17个二级要素；通过对1987、1993、1999、2005、2011、2017年学校安全政策文本进行编码，提取学校安全的内容体系，并随机抽取2009年作为编码饱和度检验，从而确立了我国学校安全政策注意力配置的基本维度,学校安全政策文本的编码与分析维度如表1所示。

(三)学校安全政策注意力配置的基本维度

我国学校安全政策注意力配置体系大致由政策对象、政策工具与政策目标三个基本维度构成，如图2所示。

表1 学校安全政策文本的编码与分析维度构建(以政策工具为例)

图2 我国学校安全政策注意力的配置体系②

其中，政策对象是指学校安全政策执行所作用或影响的群体，不仅包括教师与学生群体，还涉及学校管理人员、学生家庭、学校后勤服务人员等其他主体。政策工具是指为了实现学校安全政策目标而采取的手段和方式，包含学校安全教育、学校安全管理和学校安全制度三种。具体来看，学校安全教育包括5个三级维度，分别涉及德、智、体、法以及思想五个层面；学校安全管理包括4个三级维度，分别涉及人、财、物以及周边环境四个层面；学校安全制度包括3个三级维度，分别为国家层的法律法规建设、学校层的管理政策制定以及自上而下的督导检查三个层面。政策目标是指学校安全政策执行预期达到的目标和效果，表现为不同的学校安全风险类型，具体分为10个一级维度，涉及到从自然到社会、从校内到校外、从幼儿园到高校、从身体到心理等各类风险。

四、我国学校安全政策注意力的演进脉络

以“安全”为核心关键词对政策样本进行词频统计，同时考虑到不同时期，关于“安全”话语体系的丰富性，将“稳定”“平安”“治安”“风险”等近义词进行逐年加总构成关键词总数，作为衡量政策绝对注意力的综合指标。可以看出，35年以来《工作要点》对于“安全”与关键词总数的使用频率呈现明显的加强趋势，如图3所示。在此基础上，本文结合政策环境与政策实践，将我国学校安全政策发展大致划分为三个阶段。

图3 学校安全政策的绝对注意力演进与重要时间节点

(一)政治稳定主导下的政策起步期(1987—1999年)

1986年，第六届全国人民代表大会通过并颁布的《中华人民共和国义务教育法》可以作为我国学校安全政策发展的起点。这一阶段，《中华人民共和国未成年人保护法》(1991)、《中华人民共和国教师法》(1993)、《中华人民共和国教育法》(1995)、《中华人民共和国职业教育法》(1996)、《中华人民共和国高等教育法》(1998)和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》(1999)等根本性法律相继颁布并实施。这一系列教育领域重要的法律出台初步形成了我国学校安全政策法规的基本体系，并为以后专项学校安全政策的制定与实施提供了法律依据。

受政治、经济环境以及教育政策刚刚起步的影响，决策者的政策注意力还未真正从安全管理意义上关注学校安全问题，更多是以政治安全为目的去保障学校场域内的秩序稳定，而且分散立法模式下的师生合法权益保护缺乏针对性，对于事件责任定性、职责主体范围的规定模糊。因此，1987年1月，中共中央下发了《关于当前反对资产阶级自由化若干问题的通知》，以揭露资产阶级自由化的实质与危害。同年5月，印发了《中共中央关于改进和加强高等学校思想政治工作的决定》以保证高校环境内的思想政治安全。1990年9月发布的《高等学校校园秩序管理若干规定》中，对高校举行集会、讲演等公共活动作了规定。在此后的一段时间里，以政治稳定为基本导向的学校秩序管理一直影响着决策者的政策注意力以及政策实践，我国学校安全政策也处于缓慢发展的状态。从《工作要点》也可以发现，2000年之前仅1991年和1995年的报告中使用过“安全”一词，更多是选择使用“稳定”“安定”等强调教育环境秩序的话语表达。

(二)应急管理驱动下的政策转型期(2000—2005年)

作为新世纪的开局之年，2000年我国教育事业改革与发展进入了一个新的阶段。经济社会环境的冲击与风险管理意识的提升推动了学校安全专项法律法规的出台，尤其是2003年“非典”事件发生之后，我国真正开启了应急管理体系建设的新时代。此时，学校安全作为社会公共安全的重要组成部分，受到政界与学界的广泛关注，学校安全政策也迎来了新的发展机遇。校园安全主题明确地进入到决策者的政策视野，如《关于对严防中小学生安全事故发生进行专项督导检查的紧急通知》(2000)、《教育部办公厅关于2001年开展中小学“学校安全”主题教育活动的通知》(2001)、《学生伤害事故处理办法》(2002)等。这一阶段与学校安全相关的关键词数量呈现明显递增趋势。2000—2005年的年均关键词达到7.1个，明显高于第一阶段年均2.8个。自此，在国家应急管理理论、政策与实践的多重推动下，学校安全应急管理机制逐渐建立，相关专项政策得以颁布，这很大程度上摆脱了以运动式和应急式为主要特征的传统学校安全管理模式，使得学校安全工作开始走向规范化与科学化。

(三)依法治国统领下的政策发展期(2006年至今)

随着依法治国成为治国理政的基本方略，我国法治化进程逐渐加快，教育政策法规体系全面发展起来。2006年距离《中华人民共和国义务教育法》最初颁布已有20年，新修订的法规首次把“中小学安全”写进了法律，成为我国教育法制建设的一个重要标志。相比之前版本，新的法律明确了我国义务教育的公益性、统一性和义务性，这有效解决了农村地区学杂费负担，统一了教学、经费、基础建设等标准，并以法律的强制性规定适龄儿童必须接受义务教育，使得义务教育阶段的学校安全发展由政策层面上升为法制层面。随后，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》，我国逐步建立了以“一案三制”为核心架构的初步应急管理体系，进而指导与推动了学校环境内应急管理体系的形成与完善。2007年8月，第十届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，2012年教育部发布了《全面推进依法治校实施纲要》，2016年继而发布了《依法治教实施纲要(2016—2020年)》，运用法治思维和法治方式推进教育综合改革的思路在学校安全领域应运而生。

近几年来，一系列专项文件的颁布以政策法规的形式回应了学校欺凌、校园网贷等受到社会广泛关注的新型学校安全问题，进一步推动了我国学校安全政策体系的建立健全。如《关于开展学校欺凌专项治理的通知》(2016)、《教育部等十一部门关于印发<加强中小学生欺凌综合治理方案>的通知》(2017)和《中国银监会 教育部 人力资源社会保障部关于进一步加强学校贷规范管理工作的通知》(2017)等。党的十九大之后，在全面深化机构改革背景下，我国顺应组建并成立了应急管理部，从机构设置上明确了应急管理的重要地位。而且，总体国家安全观的形成强化了学校安全在国家安全中的重要地位。可见，在依法治国的时代背景下，我国学校安全政策快速走上了制度化、法治化轨道。

五、学校安全政策注意力演进的逻辑特征

运用集搜客(GooSeeker)软件对政策文本关键词进行筛选与提取，有利于量化学校安全政策注意力的不同结构维度。首先，将学校安全政策文本库的文本导入到集搜客软件进行自动分词和词频统计，进而构建关键词高频词库；其次，回归到政策文本中，结合政策语境对所有关键词进行词意分析，去除掉无实质意义和有歧义的关键词；最后，根据注意力配置的基本维度，将归属于三个维度或与其含义接近的词语作为内容分析的关键词。在此基础上，按照时序分别统计不同维度上的学校安全政策节点频数，如表2所示。分析发现，学校安全政策注意力研究存在以下逻辑特征。

表2 学校安全政策工具的编码节点频数(以第一阶段为例)

(一)学校安全内涵不断丰富与发展

随着传统风险和新兴风险的叠加与复杂化，传统校园管理中的安全边界越来越模糊，政策语境下的学校安全被赋予更多新的内涵，这主要体现为三个特征。一是物理边界的扩大，从早期的“校园安全”逐渐转变为“学校安全”。当前，学校安全不仅指校园内环境的安全状态，也涉及学校周边环境的治安稳定。自2001年《工作要点》第一次在“加强校外活动场所建设和学校周边环境的治理”中提到学校安全环境的扩大，之后近二十年的政策注意力对周边安全给予了持续关注。二是空间环境的延伸，不仅涵盖学生在校期间所处的秩序环境稳定，也延伸到网络空间的整治。2000年之前将网络作为实现安全管理的工具，如“改进和完善对计算机网络的管理，完善信息、动态报送渠道”(1997)、“建立经常性学生体质监测与信息网络”(1998)④，而2000年及之后网络信息也成为学校安全监管的对象。三是强调身心安全并重，不仅注重以身体伤害为特征的外在安全，而且高度重视学生的心理健康和道德发展。1999年报告第一次提出“重视中小学心理健康教育”，此后心理健康成为学生身心发展的重要标准之一，这也意味着学校安全管理注意力的重心从宏观环境转向微观个体。四是学校场域的“大安全观”逐步形成。“总体国家安全观”赋予了高校平安校园建设新内涵，[29]这要求学校安全不仅要关注学校内部及其周边环境，而且要与时代需求、国家安全紧密相连，构成内外部联动的整体性安全。例如，受2020年新冠疫情影响，教育系统掀起了一场一体化推进新冠肺炎疫情防控和学校传染病防控的攻坚任务；2021年，教育部门把铸牢中华民族共同体意识作为教育系统中民族工作的主线，强化了国家通用语言文字教育的话语表达。

(二)政策对象从高风险关联性群体向多元化转变

政策语境下的学校安全对象的注意力转移主要体现为以下三个特征。一是政策对象涵盖范围的不断扩大。从图4可以看出，不同时期，政策注意力的关注对象存在明显差异。整体来看，师生安全一直是我国学校安全政策关注的主要对象。其中，政策对象的重心为基础教育学生、高等教育学生以及教师群体。二是政策对象与风险类型的高度关联性与依赖性。由于教育阶段与教育角色的差异，我国学校安全政策注意力对不同对象所关注的学校安全风险呈现显著差异：基础教育学生关注学费监管、作业减负、校舍安全、身心健康等基本安全问题，高等教育学生更加关注思想意识安全、招生考试安全等。另外，品德素养教育成为各教育阶段、教育角色都十分关注的安全类型。三是从学校安全管理主体上看，从单一责任主体转向多元共治模式。我国早期颁布的根本性法律并未对学校安全事故的责任、处置标准作出具体规定，而是一直实行校长负责制，并导致了学校的无限责任。随着治理理念深入和制度创新，家庭、社会等力量逐步纳入到学校风险管理体系之中，安全管理责任不断下沉与延伸。如“学校教育与家庭教育、社会教育紧密配合”(1999)、“启动学前教育、家庭教育立法项目”(2011)、“完善学校、家庭、社区相结合的青少年体育网络”(2014)等④在政策中逐步体现。另外，2017年国务院办公厅颁发的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》中，提出“探索建立学校安全风险防控专业服务机制。积极培育可以为学校提供安全风险防控服务的专业化社会组织”。这种多元化的事故风险分担机制不仅可以为学校作为安全主体责任的制度压力进行“松绑”，而且延伸并形成社会范围内更为广泛的学校安全保障网。

图4 不同阶段的学校安全政策对象的注意力对比

(三)政策重心从安全教育到安全管理再转向安全制度

当前，安全教育、安全管理和安全制度构成了我国学校安全政策注意力的基本维度和治理路径。从图5可以看出，我国学校安全政策注意力在不同阶段大体经历了从安全教育到安全管理再到安全制度的政策重心的转移。

一是安全教育经历了由思想政治教育主导向全面安全教育转变。20世纪90年代左右，强调政治认同下的学校安全政策具有浓厚的意识形态色彩。为了维持学校秩序，强化内在认同的安全教育成为这一时期的重要政策工具。为推动中小学安全教育工作，1996年国家教委同其他六部门联合发出通知，决定建立全国中小学生“安全教育日”制度。后期，在应急管理和依法治教背景下，法制教育和安全知识教育明显得到加强。

二是学校安全管理经历了管理单一化向多样化的转变。随着应急管理体系的建立，学校安全管理逐渐融入到学校的日常管理工作之中，甚至成为学校管理的重中之重。这不仅体现在学校安全管理理念的转变，还凸显在治理工具的高效化与专业化上，强调运用大数据、网络检测平台进行学校安全网络建设，如“建立健全大数据辅助科学决策和教育治理机制”(2018)④。同时，保险、技术防控以及多元化的风险分担机制逐渐形成，如“新型安全保险制度”(2015)④,2017年教育部建成并“全面启用教师管理信息系统”(2017)④，严重违背师德的情况将被录入该系统。

三是学校安全制度大致经历了根本性法律到专项安全政策再到综合性安全政策的转变。亦如上文所言，20世纪90年代初期，我国虽然颁布了一系列重要法律法规，但缺乏针对于学校安全的专门性法律法规。20世纪90年代后期，开始出现了加强学生“品德素养”“财政监管”等专项政策，但这些政策相互分散、独立，且法律效力不强。21世纪以来，我国学校安全政策得到了快速发展，不但专项政策关注的类型更为丰富，而且一系列强调综合性安全的法律法规颁布，使得学校安全从政策层面上升到法律高度。

图5 不同阶段的学校安全政策工具的注意力对比

(四)学校安全风险从政治经济风险转向综合性风险

从图6学校安全风险类型的政策注意力对比中可以看出以下演进特征。一是政治经济环境影响下的思想意识安全、基础设施安全以及教学秩序安全总体呈现递减的趋势。如上文分析，“政治稳定”是20世纪90年代初期我国学校安全政策注意力的核心主题。在稳定教育战线形势的需求下，教育层面的当务之急，即“反对资产阶级自由化，把握教育工作正确的政治方向”(1987)④、“加强和改进思想政治工作，进一步稳定高等学校的局势”(1987)④。同时，由于20世纪90年代初期我国教育事业发展仍十分缓慢，农村地区特别是西北偏远地区的学校基础办学条件十分落后，因此，以“实施九年义务教育”和“扫除青壮年文盲”为核心的“两基”攻坚计划自然成为这一阶段的另一主题。“辍学率”“招生乱象”“文凭造假”等破坏教学秩序的行为进入到决策者的政策视野之中。二是党风党建安全、招生考试安全以及体育卫生安全的政策注意力呈现增长趋势。随着国家教育战线形势的稳定，高校思想政治教育工作也取得了积极成效。由政治意识形态导致的突发性风险逐渐向现实中反复出现的校园安全实质性风险转变，学校安全管理也随之由应急管理走向常态化管理。而且，党十八大召开之后，随着中共中央反腐力度与决心的加大，学校党风廉政教育建设也逐渐加强。三是品德素养安全是学校安全政策关注的永恒问题，这与教育活动的本质与目标密不可分。

总的来看，学校安全风险类型的政策注意力大致经历了从关注国家层面的学校稳定到强调个体层面的师生安全的转变。而且，学校安全的概念在政策注意力中的形成是一个渐进发展的过程。在教育政策发展初期，学校安全并非是强调个体的综合安全状态，而是在维护政治稳定下对学校秩序安定和经济基础保障的现实要求。虽然这一阶段也颁布了不少针对学生个体的政策文件，但这些政策多是以服务于国家政治稳定为根本目的。随着政治稳定与经济发展，强调个体全面发展与综合安全的观念逐渐进入决策者注意力范围，进而形成了当前强调个体身体、财产、心理健康等合法权益不受侵犯为核心的学校安全新内涵。

图6 不同阶段的学校安全风险类型的政策注意力对比

六、结论与讨论

在我国学校安全风险依然严峻与新时期治理理念的时代背景下，学校安全政策研究的现实意义和理论价值不言而喻。本研究立足于我国政策语境，主要阐述了我国学校安全政策注意力的发展脉络与演进逻辑，对把握当前我国学校安全政策实践提供了历史窗口。而且在理论层面来讲，从政策语境下解读与提炼我国学校安全的内容体系，有助于丰富当前学界对学校安全内涵的认识，进而完善学校安全风险管理体系。

本文基于《工作要点》对学校安全的政策注意力进行内容分析，从“结构-时序”维度对我国学校安全政策注意力配置和转移进行分析。从政策结构看，政策驱动下的我国学校安全管理体系已经基本完善，初步形成了兼顾多元主体不同风险关联特征，以“安全教育-安全管理-安全制度”为核心的内容体系。从时序演进看，我国学校安全政策发展经历了政治稳定主导的政策起步期、应急管理驱动的政策转型期和依法治教统领的政策发展期三个阶段。结果表明，35年以来，我国学校安全的政策内涵不断丰富、学校安全类型由强调政治经济风险向综合风险转变、政策重心经历了“安全教育-安全管理-安全制度”的变迁过程、政策对象由关注高风险关联性群体向多元主体转变。而且，从我国学校安全政策的历史发展脉络来看，其演进所呈现出的阶段性特征也与我国公共安全应急管理的发展基本一致，体现出与时俱进的时代特征。

从我国学校安全政策注意力的转移变化看，还需要关注以下问题。

一是法律层面上的政策供给的滞后与缺位。制度变迁的研究表明，一项新制度安排一般具有滞后性。[30]同样对于学校安全制度体系而言，政策变迁中的政策供给往往是滞后的。在我国，学校安全政策遵循政府部门主导的自上而下的供给路径。十多年来，学者一直呼吁加快教育立法进程，推动《学校安全法》的颁布与实施。但到目前为止，我国尚无一部专门的、系统的、完备的校园安全法律。[31]早在2011年报告中提出的“开展《校园安全条例》起草调研”，此后却一直未能落地。而且，我国学校安全信息的收集、研究以及公开等工作还严重缺位[32]，并且缺乏相关驱动政策。

二是价值选择中的政策关注对象和风险类型存在偏差。教育政策的实质是一种价值选择，并反过来影响教育政策实践。[33]30余年来，纵观我国学校安全政策注意力的演进轨迹与特征，决策者在不同的时代背景下对学校安全的关注重心不同，但都是国家安全意志在学校场域内的不断深化与延伸。换言之，不同时期决策者对学校安全政策需求与供给的阶段性调整，其依据受到公共资源的稀缺性、政府注意力偏好与政策环境等因素的综合影响，体现了明显的政治价值取向。这也决定了政策对高校思想政治教育的高度注意力，但同时弱化了学校安全的管理属性，也缺乏对学前教育群体和自然灾害风险类型的关注。

三是事件驱动下的政策回应存在被动性。公共政策是政治系统对社会环境与舆情压力所做出的反应，来自突发事件中自下而上的推动力使得政策反应时常存在明显的被动性。2012年之前，我国一直没有专门的校车管理政策。[34]随着2011年发生的8起重大交通安全事故以及社会媒体的跟踪与舆论，很快推动了次年《校车安全管理条例》的出台，此后校车安全成为之后报告关注的内容之一。同时，决策者对现实社会问题的回应存在滞后性。如2018年发生的长春生物“疫苗”事件引起了社会的极大关注，“疫苗安全”方进入到政策注意力范围之中，并推动了我国首部疫苗法案的颁布。这也反映出决策者对于社会问题转化为教育政策问题的能力不足以及政策注意力的有限。

四是象征性决策带来的政策短期性和低效性。我国学校安全事件的响应机制具有象征性决策的特征，即政策执行不会在教育系统中发生实质性的利益冲突而具有较高的社会认同性。[35]这直接导致了政策落实不到位与执行低效。中学生因负担过重引发的自杀事件时有发生，就此问题社会各界早已讨论多年。在《工作要点》中决策者也给予了足够的政策注意力，并强调了学生减负的重要性。但自1988年之后颁布的专项减负政策，与当前的减负政策没有本质差别，内容表述基本不变。[36]

需要指出的是，《工作要点》所呈现的政策注意力仅仅反映了议程设置过程，是教育政策制定的开始。而政策变迁的分析需要结合具体的政策网络，但本文由于缺乏对我国学校安全政策实践的系统梳理，仅能从其制定依据即《工作重点》进行分析，这实质上仅是对政策议程设置阶段的政策话语注意力演进分析，无法反映政策执行的效果，这也是下一步将进行验证与完善之处。诚然，学校安全政策研究任重道远，如何进一步厘清学校安全政策的实施主体、边界以及职责范围，如何提高学校安全政策效能与政策供给，如何依靠多主体联动防护形成学生安全的闭环体系以及融合到当前应急管理的新方法与体系之中，这些都是未来学校安全政策研究中的重要命题。

【注释】

① 教育部1987年开始公开发布《工作要点》，由于1998年、2008年、2020年教育部未公开发布《工作要点》，因此本研究使用1987—2021年共32份政策文本进行分析。

② 本研究涉及的学校安全政策话语的教育层次主要是指幼儿园、中小学、职业教育和高等教育，不包括成人教育、远程教育、特殊教育和民办教育等其他教育形式。

③ 由于教育职能部门设置变化，《工作要点》在1987—1997年称为《国家教委工作要点》，1999年开始改名为《教育部工作要点》。

④ 此处来自《工作要点》，且括号中数字为《工作要点》发布年份。