整体性治理视角下农村环境治理模式的发展路径探析

郑泽宇,陈德敏

(重庆大学 法学院，重庆 400045)

长期以来，作为城乡二元结构与不平衡发展格局的延伸，农村环境治理一直未与城镇环境治理置于平等发展地位。(1)于法稳：《“十四五”时期农村生态环境治理：困境与对策》，载《中国特色社会主义研究》2021年第1期。在工业化与城市化持续推进的时代背景下，农村社区面临环境基础设施发展滞后、土地等要素污染加剧、城市污染转移、生活垃圾围困等迫切问题，反映了农村环境治理观念落后、技术落后、治理方法与体系落后的现实困局。农村环境治理是涵盖农村人居环境整治与农村污染治理的复合范畴，在内容上涉及多要素、多部门、多主体与多种机制，在治理上具有根本的复杂性。纾解农村环境治理困局，革新农村环境治理模式已然是推进乡村振兴战略与全面建成小康社会的硬任务，(2)杜焱强：《农村环境治理70年:历史演变、转换逻辑与未来走向》，载《中国农业大学学报(社会科学版)》2019年第5期。得到了党和政府的高度重视。解决好发展不平衡不充分的问题，补足制约农村经济社会可持续发展的短板，围绕农村环境治理的痛点难点，探索农村环境治理模式的创新路径，具有重要的实践意义与研究价值。本文从综合治理、系统治理的视角出发，运用整体性治理理论来分析我国农村环境治理碎片化模式的表征及问题，在此基础上阐明整体性治理理论的适用性与农村环境整体性治理的理论逻辑，据此为我国农村环境整体性治理进路提出对策建议。

一、我国农村环境治理模式的类型及其碎片化问题表征

(一)我国农村环境治理模式的实践类型梳理

经过20余年农村环境治理的实践经验积累，我国农村环境治理模式根据治理意愿与主体的不同，可分为行政型治理、市场型治理、社区型治理三种模式。

1.行政型治理模式。行政治理是以政府主导为基础，注重运用法律、规范与行政命令调配环境治理资源。出于对具有环境污染“天赋”的“非理性经济人”的抵制，行政型治理模式天然地排斥农户个人、乡群与社会资本对环境治理的主导作用，而主要是通过权威性资源调配与政府规制来构建环境治理体系。(3)张萍，赵蕾：《迈向环境共治：环保社会动员的转型与创新》，载《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期。在农村环境行政型治理机制下，政策文件指导、财政转移支付、技术下乡、基层监管是主要表征。具体来说：第一，政策要旨构成了农村环境治理的基本内容。如《农村人居环境整治三年行动方案》确立的“厕所革命”、农村生活污水治理、村容村貌整治以及村庄规划管理的重点任务，是目前农村人居环境整治的主要发力点。农村环境行政型治理模式及其内容具有运动式治理的特征。(4)张诚：《韧性治理：农村环境治理的方向与路径》，载《现代经济探讨》2021年第4期。第二，农村环境治理资金来源以财政转移支付为主。城乡二元发展格局下农村环境利益存在非均衡配置、话语权丧失与历史欠账过多的问题，(5)曲延春：《农村环境治理中的政府责任再论析：元治理视域》，载《中国人口·资源与环境》2021年第2期。用于农村环境治理的财政供给明显不足。同时，在行政型治理模式下农村环境治理对市场资本的利用也不充分，农村社会资本发育萎缩，由此导致农村环境治理面临设施欠缺、机制运转不足、成效不佳的困境。第三，通过行政强制力推动技术下乡与农村环境治理能力升级。《农村人居环境整治三年行动方案》指出的“根据典型示范地区整治进展情况，集中推广成熟做法、技术路线和建管模式”，在实务中表现为通过行政命令的方式将城镇污水处理管网、生活垃圾分类设施、废物处置标准等移植到农村环境治理的具体场景中。这未兼顾不同区域农村的地貌特征、经济社会发展形态与集体经济组织特征等差异化要素，先进的技术标准与设施在农村环境治理中难有普适性。(6)于法稳：《“十四五”时期农村生态环境治理：困境与对策》，载《中国特色社会主义研究》2021年第1期。第四，农村环境治理的基层监管主要以政策目标的实现为尺度。在行政型治理模式下，主要运用命令控制型手段来实现农村环境状况改善的政策目标，如完成时限、受益人口、普及率等，而监管措施则包括基层通报、撤职、罚款、多层次问责等，整体来看，缺少激励制度与协同制度的运用。

2.市场型治理模式。市场治理以市场机制为内容，注重运用经济杠杆来调适农村环境治理中的利益成本分配难题，最终指向农村环境污染的外部性。市场型治理模式建立在农村环境治理存在“理性经济人”的假设上，即认为在激励机制的作用下，市场主体可以改变其环境污染意愿与行为。(7)胡中应，胡浩：《社会资本与农村环境治理模式创新研究》，载《江淮论坛》2016年第6期。在我国，农村环境的市场型治理表现在三个方面：第一，农村产业资本的市场化。20世纪末我国农村乡镇企业产权制度改革推进了乡镇企业的蓬勃发展。同时，土地承包经营权的稳定存续、农村合作社组织形式的变更推进了农副产品生产、经营的商品化与市场化。产业资本的市场化一方面为农村环境治理提供了充足的资金技术，为农户环境污染治理提供了产业样板，另一方面推动了高污染农业生产要素，如化肥、农药、不可降解塑料制品的退市淘汰。第二，环境治理机制的市场化。农村污水排放与生活垃圾处置是制约着农村环境状况整体向好的两大难点。通过市场化服务机制的引入，如农村集体经济组织与市场服务企业通过PPP模式合作建立农村污水排放集中处置中心、农村生活垃圾综合处理中心，第三方服务机构通过提供整套环境治理方案进入农村市场，推动了农村环境治理的市场化运作。第三，收费机制的市场化。在农村环境治理中贯彻“污染者付费”的基本原则，建立污水处理与生活垃圾处置收费机制，治理服务的成本利益与市场挂钩，由此拔高污染主体的违法成本与调动市场经营者的治理积极性。市场型治理模式在推进农村绿色生产要素市场配置、提高农户环境治理积极性与提升环境治理效率等方面具有较大优势，但市场化的产业机制仍难以避免资本的趋利性弊端。在政府监管不到位、环境治理回报周期长与成本高的情况下，市场型治理模式存在失灵的可能性,极易引发“公地悲剧”。

3.社区型治理模式。社区治理是指通过社区参与的方法扩大农户社区、乡镇企业、农村集体经济组织等主体的环境治理参与度，避免个体“非理性”，培育社区主体的环境治理积极性，降低环境政策实施的外在阻力。(8)吴萍，栗明：《社区参与生态补偿探析》，载《江西社会科学》2010年第10期。社区型治理模式并不否定行政主导与市场主导环境治理机制的积极意义，而是致力于补足政府单向管理与市场调控失灵的缺陷，增强农村环境政策的公正性。(9)彭小霞：《我国农村生态环境治理的社区参与机制探析》，载《理论月刊》2016年第11期。农村社区形成的原因有二：一是农村社会资本的运作。社会资本以信任、互惠、合作、关系网络为特征，是农村社区成员间通过关系网络互动而形成的资本形式；(10)胡中应，胡浩：《社会资本与农村环境治理模式创新研究》，载《江淮论坛》2016年第6期。二是农村环境自治契约的签订，即以集体为单位签订契约形成环境自治组织，以此激发农村组织的自治性。(11)吴惟予，肖萍：《契约管理：中国农村环境治理的有效模式》，载《农村经济》2015年第4期。农村环境社区型治理模式的作用体现在四个维度：第一，利用社区治理控制农村环境的散点污染。在家族血缘关系、邻里关系组成的社会信任网络中，农户个体对社群具有较高的信任依赖关系，他们愿意在环境治理与清洁化生产上互帮互助，采取措施控制污染的积极性较高。第二，利用社区治理筹措环境治理资金。在互惠与合作的农村社区网络中，以农户社区为单位来筹措环境治理资金、筹备环境治理设施的效率较高，因环境治理而引发农户利益冲突、社会矛盾的可能性较低。第三，形成农村社区环保组织机构。以乡镇政府、村委会、集体经济组织为组织基础，选育新乡贤、专业技术人才、志愿者参与到基层环境治理的社区组织中，在农村环境监测、环境教育、基础设施建设等方面拓展机构功能，形成农村环境问题内部消化与内部治理的良好态势。第四，通过政社联动的环境治理。以农户为代表的农村社区不仅在提高环境治理效率与筹措环境治理资金上具有优势，还体现在社区与政府的沟通合作上。理想的社区治理与农村的社会信任网络应涵盖乡镇政府及组织机构，通过对话沟通确立政府与社区环境治理的共同目标，增进基层环境治理的彼此信任与加强合作，克服政策预期的不确定性，提升基层环境治理绩效。(12)张俊哲，王春荣：《论社会资本与中国农村环境治理模式创新》，载《社会科学战线》2012年第3期。

(二)我国农村环境治理模式的碎片化困境分析

1.政策供给的碎片化。相较于行政型治理模式，市场型与社区型治理模式不具有政策、战略规划扶持的禀赋，在农村复杂的环境治理要素中，缺乏顶层设计的市场调控与社区自治方案是否遵循客观规律与因地制宜原则存在诸多疑问。同时，就行政型治理模式来看，囿于农村环境治理在城乡二元发展格局中长期处于次要地位的现实背景，用于维系行政型治理模式运作的农村环境治理政策供给普遍存在滞后性。虽然近年来《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《农村人居环境整治三年行动方案》《全国农村环境综合整治“十三五”规划》与《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》等政策文件为农村环境的行政治理提供了丰厚的政策土壤，我国农村环境治理的政策体系建构取得了长足发展，但是仍存在碎片化的表征：目前农村环境治理的政策供给仍集中在国家治理大政方针与部委政策文件层面，国家农村治理方略的法律法规阐释存在显著空缺。《环境保护法》《固体废物污染防治法》等环境法律条文仅零星涉及农村环境治理的规制问题，缺少农村环境治理详细规制的一般性法律规范。(13)彭小霞：《我国农村生态环境治理的社区参与机制探析》，载《理论月刊》2016年第11期。而在缺少国家法律的背景下，地方进行农村污染管控与环境保护立法的积极性也不高，农村环境治理规制散见于地方生活垃圾分类、畜禽养殖、工业污染防治的相关条例规章中，在农村环境治理内容上缺少统一的治理战略规划，文件出台部门间协调联动不足，往往是针对同一问题反复规制或对复杂问题模糊处理，在治理流程方面一个文件带动一次治理，缺少治理的持续性，加剧了政策碎片化的现实困境。

2.市场机制的碎片化。我国农村环境治理模式都包括利用公共市场与价格机制的范畴，只不过对公共市场的依赖程度存在差异。在行政主导模式下，政府欲推动环境治理技术下乡，便涉及专业技术市场交易的内容；在社区组织模式下，社区集体拥有环境资源产权，回避了农户个体间进行产权交易的高成本；(14)乐小芳，张颖：《农村环境社区治理模式初探》，载《开放导报》2013年第1期。在市场治理模式下，农村环境资源产权、价格与竞争机制的运作更为全面。然而，当前我国农村公共市场机制培育不充分，农村公共产品供给碎片化，产权界定不清晰，制约了通过市场机制推进农村环境治理的现实成效。虽然农村河流、森林以及耕地等自然资源归农村集体所有，但是农村自然资源承载的水源、空气、区域空间、林木等产品却始终具有公共消费品的特征，是区域农户不能单独占有且无偿享有的公共产品。(15)彭小霞：《我国农村生态环境治理的社区参与机制探析》，载《理论月刊》2016年第11期。这些公共产品很难被市场治理模式中的经济杠杆来调配，原因是农村公共产品零价格的传统由来已久，公共产品无法进入市场环节并通过价格机制来优化环境主体行为，区域农户以及乡镇企业利用公共产品排放污染物的现象则屡见不鲜。虽然在社区型治理模式中公共产品的产权有下放到农村社区的可能，农村社区也可以基于村规民俗来约束农户的公共产品浪费行为，但是考虑到市场化背景下农村社会资本流失、社区互惠规范断层、农村社会信任机制不牢靠的现实情况，(16)王芳，李宁：《新型农村社区环境治理：现实困境与消解策略——基于社会资本理论的分析》，载《湖湘论坛》2018年第4期。农村环境社区型治理也存在失灵的风险。另外，在行政治理模式下农村市场竞争机制发育不良，政府主导阻绝了市场竞争机制对农村公共产品价格的生成作用。(17)王翔宇，王文烂：《农村公共产品价格生成机制的特殊性分析》，载《云南社会科学》2017年第1期。除去零价格的农村资源公共产品，在环境治理服务、治理技术、治理设施材料等方面也难以形成合理的市场价格来吸引城镇先进环境治理要素下沉，现阶段农村垃圾清运、生活污水处置公司等市场化组织的稀缺存在便是集中体现。

3.社会资本的碎片化。从农村环境治理模式演进的视角来看，农村环境治理的成效取决于政府规制逐渐退出农村环境监管领域后，农村社会是否有自我管理、自主治理的替代性治理力量。(18)张国磊，张新文，马丽：《农村环境治理的策略变迁：从政府动员到政社互动》，载《农村经济》2017年第8期。自2015年国家全面推进农村社区建设试点以来，社区介于行政与市场之间，农村社区治理成为基层治理最主要的特征，而环境治理工作则是农村社区公共服务的重要组成。从工作内容来看，社区一方面承担了政府环境治理工作的下沉，另一方面则发挥社区功能——在村民调度、空间改造、垃圾治理、环境教育、环保普法等方面发挥作用。(19)戚晓明：《社区治理类型与乡村振兴下的农村社区环境治理》，载《南京工业大学学报(社会科学版)》2019年第5期。然而，就现实来看，虽然逐步摒弃了行政主导的单一治理格局，以社会资本为基础的社区治理模式仍面临农村经济市场化的冲击，市场化背景下社会资本的碎片化加深了农村环境治理的困境。在私利主义的市场环境中，传统农村社会资本的互惠、信任与关系网络机制逐步瓦解，道德层面的互惠转向市场层面的互利——以往不涉及金钱标准的村民互惠机制多了“理性计算”的内容，村民参与环境治理的动机建立在能否获得利益的基础上，而如果当前环境危机非关涉自身的现实利益则“自扫门前雪”，进而村民遵循社区环境治理规范采取行动的积极性不高。此时，环境治理规范的履行越来越需要激励措施，否则便易引发“公地悲剧”；同时，“公地悲剧”与村民关系网络的松散使得社区信任水平逐步衰退，关系网络由全方位的“熟人关系”衍变为片面的“亲属关系”，“亲属关系”之外的农村公共事务的解决高度依赖村委会及社区治理机构，信任机制与关系网络的碎片化增加了社区环境治理规范的实施阻力。

4.价值目标的碎片化。伴随着我国农村经济发展的不断深入与中央农村治理政策目标的演进，农村环境治理的价值目标也呈现出分化态势。一方面，长期以来农村治理的价值目标不显著。在城乡发展格局失衡的阶段，农村一直处于环保边缘地带，农村环境治理主要服务于乡镇企业等农村生产要素的发展、改善农民生活条件以及防止农村污染面源扩散等分散目标，价值目标体系模糊；另一方面，新时期农村环境治理的价值目标异化。在构建美丽乡村、推进城乡协调发展与增加农民收入的发展阶段，农村环境治理在不同的治理模式下演化出了多元的、碎片化的治理目标。表现为：第一，在行政主导治理体制下，基层政府是承担农村环境治理任务的主要责任部门。对于中央政策文件所提出的农村环境改善的具体目标，基层政府通过动员村民的方式推进上层目标的基层落实；在压力型体制的作用下，基层政府动员进行环境治理的直接目标是规避问责风险与落实上层目标，而怠于提出自身的治理目标。第二，在市场治理体制下，乡镇企业、第三方环境治理企业等市场主体具有趋利性的目标。比如化肥、农药等农业投入品乡镇企业的发展推动了农村生产水平的提升，但其产品也加剧了农村环境状况恶化的风险；(20)闵继胜：《改革开放以来农村环境治理的变迁》，载《改革》2016年第3期。第三，在社区治理的体制下，农村社会资本流失与环境治理基层政府负责制的现实样态使得村民环境治理的参与意识与组织化水平降低。目前很多地区基层政府在农村社区成立了环保工作办公室、志愿者服务队伍等组织，但其运作一般局限于处置农村公共区域的污染上。在村民私人区域及其承包土地上，村民对环境治理仍倾向于应付基层政府的监管。

综上所述，现阶段农村环境治理的碎片化导向大大降低了农村环境治理的绩效并导致了当前环境治理模式的部分无效化，多元主体无法基于现有模式来实现生态友好与建设美丽乡村的发展目标。为推进碎片问题的整合与提升环境治理的成效，农村环境治理模式亟待转型。

二、农村环境治理模式转型：整体性治理理论的运用

(一)理论基础：整体性治理框架的功能解释

长期以来，在复杂社会问题的治理与公共政策的实施上，公共治理结构一直面临着组织机制碎片化、协同机制缺位、科层分散治理以及部门本位观等现实问题，导致了社会治理的绩效困境，整体性治理理论则致力于修正这一现象。整体性治理理论批判传统公共行政范式的权威主义以及新公共行政范式的市场化社会治理格局，(21)胡象明，唐波勇：《整体性治理：公共管理的新范式》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2010年第1期。它以协同机制、整合机制与信任机制的建立为基础，注重运用整体性和非对立性思维来理解社会问题，强调各个行政机构内部部门、科层、专业能力的协同与政治、行政、市场、人力等治理要素的整合，主张政府间合作治理与公私合作治理的重要性，通过跨界合作实现社会治理效益与价值最大化的目标。就其功能来看，整体性治理在政策目标、组织协同、功能整合、公众需求对接(22)丁建彪：《整体性治理视角下中国农村扶贫脱贫实践过程研究》，载《政治学研究》2020年第3期。等方面的功能轮廓构成了其革新社会治理格局的鲜明特色。

第一，整合政策目标。理念是行动的先导，分散殊途的政策指向与社会目标无疑阻碍了社会治理实践并加剧了社会撕裂的现实风险。整体性治理理论致力于和谐的社会目标的形成，并以统合的价值目标作为对公共事务进行干预的整体导向与集体行动指南。不同于传统公共行政范式自上而下贯彻科层政策目标的机制单一性，整体性治理强调政策的协调制定与目标的沟通形成，即在信息、认知和决策方面理解相互介入和参与的必要性，(23)胡象明，唐波勇：《整体性治理：公共管理的新范式》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2010年第1期。在政策目标统合的过程中协调不同主体间的利益关系，注重利用价值协同机制、诱导与动员机制来增强多元主体对政策目标的认同感与执行力。

第二，优化组织机制功能。在传统治理网络中，基于目标异化、利益失衡、部门掣肘等原因，包括政府在内的行动者都难以支配其它主体的行动方式与行动路线，进而凸显了组织协调的必要性。整体性治理并不反对科层制，而是针对科层组织的碎片化问题，运用逆部门化、大部制的思维来推进科层层级间、部门间的整合，缝合碎片化的科层，以促进组织间的行为信任为目标推动机制协同，(24)鄞益奋：《网络治理：公共管理的新框架》，载《公共管理学报》2007第1期。增强组织集体行动与跨部门协作的治理能力。

第三，促进功能整合。在组织协调之外，整体性治理还着眼于组织的功能整合。它以部门间具有的重复职能为梳理起点，在不破坏部门职能分工的基础上，通过功能调整和服务整合的方式推动超越科层边界的大部制的建立，(25)谢微，张锐昕：《整体性治理的理论基础及其实现策略》，载《上海行政学院学报》2017第6期。以此推动组织机构的条理化与履职的专业化，为社会公众提供高效的一站式服务。

第四，促进公众参与。有别于以问题解决为导向的科层制运作方式，整体性治理以公众需求为核心导向，倡导政策制定、实施与组织功能整合等过程中的公众参与，通过建立信息沟通、利益协调的社会听证机制，形成公共利益保护的协调价值观念与提供人性化的公共服务，推动社会治理公私合作议程的形成与多元主体间信任机制的确立，使公共发展目标与个人发展目标相互兼容，(26)肖京林：《从“碎片化”到“整体性”：公立大学内部治理模式的转型》，载《现代教育管理》2018年第4期。以此减少公共治理的社会阻力与促进公共治理效能的发挥。

(二)农村环境整体性治理的理论逻辑

农村环境污染问题复杂且多样，任何单一主体所采取的治理手段都无法有效应对现有治理困境。而“大包大揽”的基层政府、依托价格机制的农村市场与环境自治的农村社区等单一主体所采取的行政型、市场型、社区型治理路径割裂了农村环境污染治理的整体问题，成为当前农村环境问题碎片化的原因或结果，并最终徒耗了治理成本与增加了治理失灵的风险。农村环境的整体性治理至关重要。整体性治理并不是对以往农村环境治理模式的替代，而是基于碎片化问题的表征，对现有治理模式的功能进行梳理并整合其政策目标理念、优化其组织机制与部门职能与促进多领域公众参与，从而降低农村环境治理协商成本、提升科层治理效率与增进社群信任与公私合作，其理论逻辑如图1所示。

图1 农村环境整体性治理的理论逻辑

1.通过整体性治理降低治理协商成本。当前农村环境治理的共有价值目标非常模糊，基层政府基于赶工程进度、为上级指令负责以及权威主义下行为惯性等片面因素，(27)杜焱强，刘诺佳，陈利根：《农村环境治理的农民集体不作为现象分析及其转向逻辑》，载《中国农村观察》2021第2期。普遍取消了环境治理政策公众协商的流程；而劳动力外流与社会资本流失也使得村民参与环境治理公共事务协商的意愿大大降低。在整体性治理视角下，协调是治理过程面向的首要因素，它分为纳入考量、对话与联合规划三个步骤。(28)曾凡军：《论整体性治理的深层内核与碎片化问题的解决之道》，载《学术论坛》2010年第10期。体现在农村环境治理上，通过整体性治理打破部门机构间信息共享与数据互通的障碍并推动数据信息向农村主体流动。基层政府将村民、基层环境治理组织等农村主体的切身利益纳入环境政策制定的考量，利用村务公开栏、村民大会等协商形式将环境政策的精神、要旨内容、激励措施与弹性空间告知农村主体，村民因此与基层政府开展对话并谋求政策详细内容的联合谋划与出台，以此共定政策价值目标，化解“边治理边协商”的风险成本。

2.通过整体性治理精准政策供给与提升科层治理效率。虽然基层政府“大包大揽”式的治理方案提升了农村环境治理的行政效率，但政策的运动式治理风格与长效治理机制的缺失诱发了环境污染反弹的现实风险；同时，上级政策以部门为单位逐层向下供给，忽视了多部门、跨层级联动治理的现实意义。整体性治理所强调的组织机制功能整合是超越科层层级与部门壁垒的互动，国土、环境、财政、农业农村等部门涉农村环境治理职能的条块应由分割迈向整合，各职能部门在保持其科层独立性的同时形成以功能为单位的专业治理组织，政策供给由部门化转向功能化，功能组织也由松散型转向紧密型。另外，政策供给的靶向应致力于制度性、程序性、规范性的非运动式制度体系建设，(29)郎友兴：《走向总体性治理：村政的现状与乡村治理的走向》，载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第2期。新组织在政策精准供给下具有一贯的价值取向与持续专业的治理投入，由此提升科层制在农村环境治理上的行政效率。

3.通过整体性治理增进社群信任与促进公私合作范式发展。当前农村环境合作治理面临社群信任衰退、社区互惠规范断层与公私合作推进环境治理绩效不显著的问题，而农村传统社会资本的流失与农村市场价格、供求与竞争机制发育缓慢是内在原因。对此，整体性治理可从两个维度应对这一问题：一是聚焦根本性的公众需求来增进社群信任。整体性治理排斥错综复杂的农村利益格局，而是以公众需求为导向，围绕村民的整体性、共同性利益诉求(如村民普遍向往较高的生产收入、环境质量、生活质量)对行政系统进行变革，以此提升社会治理的成效与创新能力，促进社区脱贫与增进社会信任。二是引领公众需求的变革方向，培育新型社会资本。在满足公众根本性利益诉求的前提下，政府在功能整合与服务供给上取得新的进展并不断丰富公众需求的内涵，如在传统社会资本流失的背景下，引导村民对新型社区信任关系的需求，通过组织去中介化，建立农村环境“一对一”扎根式治理、契约管理与公私合作治理的框架，塑造农村社区契约型信任关系。

三、我国农村环境治理模式的革新路径选择

从行政型治理、市场型治理与社区型治理“三路并行”的模式转向聚焦公众需求、组织功能变革、利益协调等头部问题的“一架马车”模式，从局部利益维护转向全局利益兼顾，从碎片化治理转向整体性治理是我国农村环境治理模式变革的必经之路。在这个过程中，需要基于整体治理观来调度各种治理模式的有益要素，从目标、组织、市场、社会四个维度来构建系统关联与要素协调的农村环境治理制度支撑体系，促进农村环境治理取得实质成效。

(一)目标维度：凝聚农村环境治理价值目标，降低协商治理成本

基于整体性治理方法来凝聚农村环境治理共同价值目标是破解价值目标碎片化的关键，其表现为价值协同与诱导动员机制两方面：第一，农村环境资源的公共性与要素的复杂性使得农村环境治理仍应以政府主导为基本方向，但这并不意味着行政型治理模式的合理。在价值协同的语境中，政府进行环境治理应秉持理性干预的态势，其核心目标是基于公众参与的理念来培育农村主体的治理自觉性与主体性，而不是导致农村主体价值目标丧失的包揽一切事务、层出不穷的运动治理与无休止的资源投入；价值协同机制下农村主体应具有环境自治的价值目标，尤其是村民发挥主体作用，具有参与环境治理的内生动力(30)杜焱强，刘诺佳，陈利根：《农村环境治理的农民集体不作为现象分析及其转向逻辑》，载《中国农村观察》2021第2期。与形成自觉生态执行力的内在品质，(31)朱俊瑞，赵宬斐：《农村多元主体生态治理研究》，载《浙江学刊》2016年第6期。农村环境治理由“政府主导治理下多元主体参与”转向“政府引导多元主体治理”价值理念。第二，在明确农村主体治理的基本价值目标后，诱导动员机制对激发农村主体的治理积极性至关重要。一方面，类似价格诱导的一般做法，结合地区农村发展的实际情况面向农村主体设立环境治理的合理激励目标，确立绩效评价指标，如生活垃圾家庭减量、化肥农药使用减量等指标，通过社区自评、村落互评以及第三方治理评估等形式向达成指标的主体提供物质激励与表彰奖励；另一方面，诱导动员机制还包括基于信任关系的核心主体的引领与多元主体的行为递进与互动融合。换言之，基层党组织在农村环境治理中的模范引领作用非常显著，在诱导动员的语境中，应进一步巩固村民与基层党组织的社区信任关系，加强农村环境治理社区建设，充分发挥村委在创新治理方式、筹集治理资金、修缮治理设施与发展生态农业等方面的动员作用，形成村委动员、村民广泛参与和紧密关联村落社会文化、地理结构特征的社区自发性环境治理体制，最终凝聚“政府引导——村委动员——主体治理”的价值目标。

(二)组织维度：优化政策供给的靶向，构建跨界联动的共治格局

受限于行政主导治理机制追求行政控制权的目标，基层社会普遍无法建构包容性的公共规则与社会关系结构，(32)张静：《现代公共规则与乡村社会》，上海：上海书店出版社，2006年版，第266～267页。基层主体倾向于沿用传统惯例来应对环境破坏等新兴问题，而包容性规则关系结构的缺失加剧了行政主导治理机制的僵化与失能，反映为农村环境治理中“政府干、村民看”的社会现象。因此，组织维度所面临的问题是，如何在农村主体治理的价值目标的牵引下确立多元主体权责牵制与合作治理的公共规则。这就要求运用整体性治理方法来配置科层分工基础上的功能有序与价值归位的跨界合作机制，面向多元共治来确立农村环境治理政策供给的内容：第一，改变农村环境治理行政单一决策的顶层设计体系，结合基层组织自治规范来制定农村环境治理基层自治的行为规则，明确基层政府引导、村委动员、乡镇企业与村民环境自治的组织目标。第二，以功能整合为农村环境治理政策法规供给与科层部门联动的重要依据，针对农村生活污染、农业面源污染与工业污染的不同表征与类别，梳理完善现有法规政策体系并推动《农村生态环境保护法》等整体性法律规范的出台；针对村落规划、土地规划、污染监测、治理设施搭建、环境教育等农村环境治理的不同阶段，建立综合执法队伍，充实专业技术人员的数量，突出行政履职的专业性。第三，搭建农村环境治理的公众参与机制，建立农村环境合作治理的信息平台，通过公告、听证、走访等形式公示村庄重大环境治理项目，协调乡镇企业、村民等主体的信息供给作用，聚集基层环境治理的信息资源，为行政决策提供全方位的信息支撑。第四，细化基层环境合作治理机制。顶层政策为农村环境治理提供一般导向，考虑到我国农村社会形势的复杂性与区域发展的差异性，农村环境合作治理机制须结合农村区域情势设置差异化的实施方案，紧扣区域农村主体间的联系纽带(如宗族宗祠、血亲、社区利益等)，体现该区域农村主体的普遍利益诉求并与地方政府的经济发展目标相融洽，明确主体合作治理的内容程序、激励方案与救济机制，使基层合作治理机制具有持续的运作能力，最终走向制度性与发展性。

(三)市场维度：健全环境治理市场体系，促进环境治理公私合作

习近平总书记在2018年9月21日十九届中央政治局第八次集体学习时指出，“推进农村产权明晰化、农村要素市场化、农业支持高效化、乡村治理现代化，提高组织化程度，激活乡村振兴内生动力”(33)习近平：《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》，载《求是》2019年第11期。，为农村环境要素的市场配置指明了方向。为此，建立与完善农村环境治理市场体系，应充分发挥政府管控与市场调控的双重作用，促进农村环境要素的产权配置与资源的市场定价，针对城镇环境市场需求旺盛、农村环境市场调控失灵的问题，形成城镇环境治理与农村环境治理市场挂钩、要素衔接的治理格局，激发城镇社会资本技术下乡、服务下乡与广泛参与农村环境治理的积极性，这也符合整体性治理以解决问题为导向的方法论基础。(34)谢微，张锐昕：《整体性治理的理论基础及其实现策略》，载《上海行政学院学报》2017第6期。具体来说，第一，优化农村环境要素产权规则，建立公私合作配置产权基础上的污染者付费机制。土地、水源等公共产品产权的公有化引发“公地悲剧”，未来应推动公共产品产权的公有化转向以公私合作为基础的产权二次配置。对于农民门前地、自留地、小规模池塘等较易界定产权且不存在分割障碍的自然资源通过市场交易机制进行出售，明确市场主体的资源收益权以及污染付费的义务。(35)汪蕾，冯晓菲：《我国农村生态环境治理存在问题及优化——基于产权配置视角》，载《理论探讨》2018年第4期。对于治理难度高、面源更大、公共性更强的自然资源，如农村大气、林地、农地等确立农村集体经济组织、基层政府为主体的治理机制，培育农民、企业等主体公地污染付费的责任意识。同时，通过税收优惠、特许经营与融资担保等形式完善市场激励措施，克服公共资源的产权障碍，引导社会资本在污染监测、乡村环保工程建设、污染治理项目经营上发挥积极作用。第二，完善农村环境要素的定价机制。农村环境要素，如水源、秸秆林木、表土、公共空间的免费使用与低价利用催生了农村主体资源浪费与环境污染的行为。为此，在整体性治理视角下应参照城镇市场价格生成策略，发挥市场决定价格的作用，结合投资成本、农民经济能力、人力成本与回报率等因素确立农村自然资源与服务供给的价格体系，形成结合城镇环境治理市场经验、农民收入水平与农村环境污染情况的综合价格机制。由此，一方面通过价格杠杆可有效规制农民、企业等主体的排污行为；另一方面通过价格收益机制来有效提升社会资本深度参与农村环境治理的积极性，为社会资本创新环境服务供给方式、革新环境治理商业模式与改造治理技术提供收益保障。

(四)社会维度：聚焦公众需求，培育农村环境治理新型社会资本

在市场化、城镇化浪潮的冲击下，传统农村社会资本逐步瓦解、呈现碎片化格局进而动摇了农村社区治理模式实施的价值基础。作为非正式的行为规范，农村社会资本通过其独特的信任、声誉与道德约束机制来有效提升农村主体的行动能力，降低正式行为规范的实施阻力与提升经济效率。(36)胡中应：《社会资本视角下的乡村振兴战略研究》，载《经济问题》2018年第5期。因此，市场化背景下须基于整体性治理视角进一步整合农村主体的根本需求，培育新型社会资本，提升农村主体治理积极性，筑牢农村主体治理的价值目标。第一，弘扬农村社区环境教育文化。农村社区文化承载了农村文化最精髓的部分，如墙体文化、体育文化、广场文化等传统乡俗文化，培育新型社会资本须通过社区组织与社区评比的方式，以传统乡俗文化为媒介宣传农村节约资源、保护环境的绿色风俗与开展环境教育，塑造农村主体的环保品格，提升农村主体参与环境治理的社区动员能力。第二，建立契约型信任机制。一方面应完善农村环境公私合作治理的市场基础，基层政府与村委通过公开招标、公开签订协议与公示环境治理协议内容等流程，明确市场主体的收益权利与治理责任，以此增强农村主体的组织信任感，促进公私合作推进农村环境治理的社会认同；另一方面应加强基层政府及村委的环境治理机制建设，梳理与公示基层政府环境治理责任清单，发扬基层民主，建立基层环境治理重大事务的协商平台，通过基层政府网站、社区宣示栏与社区走访等形式对涉及农村主体核心需求利益的事项进行信息公开，提升农村主体的治理参与水平。第三，完善环境治理的奖惩机制。正如传统社会资本将互惠规范作为利益机制，新型社会资本的培育也必须确立一种利益分配机制。为此应推动城镇环境治理制度经验下沉，确立污染者付费的农村环境治理制度基础。具体来说，一方面要定期公示村落乡镇企业的环境信用状况，对积极改善生产工艺与降低排放水平的乡镇企业进行表彰奖励，同时建立乡镇企业违法排污的预警制度与黑名单制度，明确违法排污行为的惩戒措施；另一方面须完善村民等农村主体环境行为的奖惩机制。应确立村民参与环境治理的正负面典型通报的机制，针对环境治理成效的差异，以社区、农户为单位进行荣誉表彰、物质奖励、社区推介抑或罚款通报，发展农户间协作治理的互惠规范，通过奖惩资源的社区流动与声誉、道德约束机制来规范村民的环境行为，提升新型社会资本的聚合水平与农村环境社区治理模式的成效。