我国征地补偿政策和补偿标准现状探讨

2022-03-22 12:21□毕
山西农经 2022年5期
关键词:补偿费征地补偿

□毕 然

(湖南省自然资源事务中心,湖南 长沙 410011)

在社会经济发展过程中,土地作为核心要素,其利用方式变化与经济结构调整紧密相关。面对经济新常态,为深化市场经济体制改革,国家陆续出台了新的征地补偿政策。要求推行整地补偿新标准,确保适应市场经济规律要求,在维护民众合法权益的同时,优化资源要素投入结构。

各地经济发展水平不同,制定的补偿标准存在一定差异,研究标准现状、提出有效改进措施,能够落实征地补偿制度的市场化改革要求。

1 我国征地补偿政策

自20 世纪80 年代我国引入市场机制以来,各地建设用地需求不断增加,征地逐步成为影响经济发展的关键性生产要素。1986 年,面向农村集体土地,我国颁布了《土地管理法》,出台了提高土地补偿费、安置补助费等征地补偿费的标准,切实维护农民利益。随着土地一级市场被地方政府垄断,集体土地被大量征收,在引发土地浪费问题的同时,造成被征收土地出让价格与征地补偿差距过大,导致征地矛盾日渐凸显。因此,国家在1998 年出台政策,由省级以上政府收回征地审批权,将征地补偿标准提升至前3 年平均产值30 倍。

但在城乡二元体制背景下,征地依然会造成农民缺乏保障等问题。为此,国家在2004 年出台征地补偿费可以超出年产值30 倍的政策,并于2010 年开展试点工作,探究平衡集体土地征收和流转价差的路径。2019 年,国家再次修订《土地管理法》,将征地补偿标准变更为区片综合地价法,在考虑土地产值、用途、人均耕地数量、经济社会发展、居民生活保障等因素的基础上进行土地总体规划,完成多个区片划分,统一进行地价计算。在此之前,各地积极开展了实践探索工作,制定了各自的征地补偿标准。

2020 年正式推行新政策,由国家自然资源部统一部署和督促各地进行征地补偿标准测算,完成全国区片综合地价数据库建设,实现规范征地工作的目标[1]。但在实践中,部分地区依然根据被征收土地原用途衡量土地价值,未能给予被征地农民足够的土地增值补偿,阻碍了宏观政策落实。

2 基于宏观政策背景下的地方补偿标准现状

2.1 地方征地补偿标准

从广义上来看,地方征地补偿标准不仅包含土地补偿费,还包含安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费。在确定土地补偿费和安置补助费时,需根据区片综合地价法制定标准,其他两项则由省级地方政府制定。以湖南省为例,根据国家新修订的《土地管理法》制定地方征地补偿标准时,结合地方实际情况进行了各项补偿费确认。湖南省在2021 年7 月15 日发布的《湖南省征地补偿标准》规定,针对农用地区片明确提出土地补偿费和安置补助费分别占比40%和60%。在征地补偿区片划分上,维持过去以县(市、区)为单位划分的方式。针对需永久征收的基本农田,按照标准的两倍给予补偿,水田按照1.2 倍补偿,园林地等执行0.8~1 的地类系数,未利用地征收执行60%的标准。

与此同时,标准中提出市(州)政府可以结合实际情况制定具体细则,但不得低于通知确定补偿标准和地类系数。针对集体建设用地和地上附着物、青苗等,由市(州)政府结合地方实际情况分类规定,并报备省级自然资源厅。以长沙市为例,对新旧标准进行比较,如表1 所示。根据相关数据可知,各分区地价增长幅度在2 000~3 000 元/667 m2,增长幅度达到2%~5%,园地和林地的地类系数无变化。

表1 长沙市新旧征地补偿标准比较

2.2 地方补偿标准存在的问题

2.2.1 补偿原则不明

应按照国家提出的征地补偿政策,遵循公平、合理原则制定补偿标准。但在长期实践过程中,要想真正落实这一原则不仅需要优化制度,还需转变民众思想,让农民主动维护自身权益。目前,在地方补偿标准建立方面,公平、合理仅为指导性原则,基本主张对征地损失进行适当补偿。比如,按照农地原本用途进行补偿,将种植生产年产值为基准计算补偿费用,仅能维持被征地者的基本生活,违背了国家政策强调的民生保障原则,不符合地方经济的持续发展趋势。

2.2.2 补偿范围泛化

忽视征地带来的间接损失会造成补偿标准较低的情况。从征地范围上看,地方征地标准提出对建设用地及地上附着物等进行补偿,实际就是对征收引发的直接损失进行补偿。但在实践活动中,征地会引发农田分割、生态破坏等问题。如在线性工程建设期间穿越农田,导致“边角地”等用地产生,因无法连片集中生产引发成本增加问题,甚至因道路受阻等原因出现弃耕情况[2]。此外,除了承受附着物、青苗等损失,集体土地征收还会给经营者带来租金、经营等损失。

2.2.3 增值收益缺位

土地作为建设用地被征收后,出让金和补偿费形成的极差即为土地增值收益。按照国家政策,应修正区片农用地产值,运用案例比较等方法完成综合地价合理测算,体现土地市场价格[3]。但从地方补偿标准来看,其忽视了土地在市场中的流转价值,定价存在增值收益缺位问题。2020 年,长沙市农村居民人均可支配收入达到3.48 万元,由此可见,除市区以外,其他各片区征收补偿标准尚未达到年人均可支配收入,农民获得的补偿仅为收益补贴。

2.2.4 程序透明度低

现阶段,针对征地补偿标准具体实施细则制定地方补偿标准时,仍然由市(州)政府做主,使得相关标准实施存在较大操作空间。在实际执行征收程序和补偿标准时,下属市(州)政府并未向社会公开,仅完成政府内部通知。普通农村居民难以获得相关信息,难以保障农民对地方征地补偿标准制定的知情权和参与权,造成部分群众利益受损时只能选择上访投诉。

2.2.5 补偿方式单一

在征地补偿方面,按照国家要求不仅需要给予农民土地补偿费、安置补偿费等一般补偿,还需给予社会保障费等补偿。通过在短期内给予货币补偿确保征地工作高效、快捷,但易引发后续问题。多数农民缺乏理财能力,一次性给予货币补偿容易造成激增花销,后期会因无法适应失地生活,面临谋生难的困境。随着农村失业群体的增加,将会给农村经济社会发展带来不利影响。

3 基于宏观政策背景下完善地方补偿标准的对策

3.1 基于市场价确立标准

地方补偿标准应与国家土地制度改革政策相适应,最大限度保障农民收益权。征地是为了满足公共利益需要,因此在导致个体利益受到侵害时,应给予充分救济,确保征地行为具有正当性和合法性。从这一角度出发,应遵循征地补偿原则制定标准。个体为满足公共利益需求让渡土地所有权,其在履行特别义务的同时应获得特别权利,所以需由社会成员平等分担被征地者的全部损失[4]。

借鉴美国等发达国家的经验,可以将土地市场价格为基准计算补偿费,突出体现国家立法的公平、合理原则。为此,应改变由地方政府定价的方式,建立市场机制,合理评估土地市场价格,按照平均市场价建立补偿标准。市场化改革能够结合土地市场供需情况,评估土地潜在价值和未来收益,根据土地双重功能制定合理价格,确保农民权益得到有效维护。

3.2 进一步明确补偿范围

按照区片综合地价法进行征地补偿,可以根据各地制定的区片价和年产值确立补偿标准,解决“同地不同价”的问题,同时还应进一步明确补偿范围,最大限度保护失地农民的合法权益。具体来讲,就是在事前进行征地风险评估,结合评估结果确定征收行为给被征收者带来的直接和间接损失,通过构建民主协商制度调整、优化征收范围,通过减少农户利益诉求解决整地矛盾。

在实践工作中,由自然资源部、财政部、农村集体经济组织等联合开展调查、现场勘测等工作,做好征地、青苗和附属物等信息收集、清点工作,委托中立公正机构对调查结果进行公证,并完成直接和间接的损失评估。从保障绝大多数成员角度制定征地补偿标准和安置方案,与2/3 农户签订确认意见后,可判定征地获得农民广泛认可,需按照协议执行补偿标准[5]。赋予被征地人参与权、引入第三方评估,能够适度扩大补偿范围,保护农民的权益,同时确保征地工作顺利开展。

3.3 合理分配增值收益

针对征地过程中土地通过市场流转产生的增值收益,应做到合理化分配,确保被征地者的损失得到对等弥补。增值部分组成包含农地转用部分、环境改变部分和政府投资增值部分。农地转用部分是基于原本土地开发价值产生收益,应由原土地所有权人获得。环境改变部分和政府投资增值部分由征收后行为引发,归属政府。

我国推行土地公有制,因此需将土地所有权费用定位使用权和经营权市场价格的倍数,具体倍数应根据市场竞争价确定,以便充分体现土地原本增值收益。具体来讲,就是在土地使用权和经营权市场环境下,运用类比市价法进行增值核算,结合市场经济发展需求,完成地方征地补偿标准重构。参考国外经验,由政府按市场交易原则征收和购置土地时,双方可聘请权威机构评估价格,在达成一致后形成补偿价格[6-7]。

3.4 建立补偿信息化平台

为维护农民群体在征地方面的知情权,需引入信息技术公开征地范围、补偿标准等相关信息,告知被征地人和农村经济组织等相关权利人申请协调、复议的流程、期限等信息。建立信息化平台,将信息公开范围从市(州)扩大到全省,公开征地补偿安置方案等内容,以保证征地流程的透明性,确保民众行使监督权、参与权等[8]。

通过平台查询征收补偿标准、安置方式等信息后,被征收人可以申请参加听证,在认可补偿标准后签订土地征收协议,明确各自权利义务,最后通过平台发布公告,接受各方监督,防止土地补偿费被地方政府、村委会和投资商等各方瓜分。农民若不认可现有标准可申请复议,如果依然未能解决可进入司法救助程序,以合法合规的方式解决问题,接受社会监督,避免因土地征收引发社会矛盾,阻碍区域经济发展[9]。

3.5 提出多元化补偿方式

在征地补偿方面,从推动农村经济发展角度来看,应确保为农民提供必要的生存和发展保障。采用多元化补偿方式,如以社保、作价入股等多种方式进行被征地农民的补偿安置,可为农村社会建设发展奠定坚实的基础。根据土地流转增值,适当提高社会保障补贴标准,将被征地农民纳入居民基本养老保险体系,按照一人一账户方式落实补贴资金,能够为农民提供基本养老保障。从长期发展角度来看,在合理确定土地市场价格的基础上,可以采取入股项目经营方式为农民带来长期利益。比如,由村集体进行建设用地物业管理等工作,代管和经营被征地者的补偿金,帮助农民实现资产保值、增值目标,为农民提供长远保障。此外,可以围绕农民失地后的就业、住房等问题建立综合保障机制。根据补偿款确定安置标准,使农民享有相应住房权益,改变过去单纯利用货币补偿的现象,为农民提供土地增值收益的方式,壮大集体组织经济力量,助推农村经济发展[10-11]。

4 结束语

国家从保障农民合法权益和推动经济转型等角度出发,不断修订《土地管理法》等政策法规,以规范各地征地行为。基于这一宏观政策背景分析地方征地补偿标准,发现在补偿原则、补偿范围、增值收益等方面仍存在问题。为加快土地制度市场化改革,在征地补偿方面应根据市场价合理确定地方补偿标准,通过明确补偿范围、合理分配增值收益等方式,充分体现土地市场价值,缓解因补偿费低而引发的征地矛盾,为社会经济稳步发展提供保障。

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