关于破解“三农”问题的理论探讨——关于落实中央鼓励依法自愿有偿转让承包地和宅基地的建议

□贺有利

（甘肃省高校区域循环经济重点实验室，甘肃 兰州 730101）

土地是财富之母，是最重要、最主要的生产要素。土地要素市场化分为城镇土地市场化和农村土地市场化。城镇土地及房地产通过城镇土地出让已经实现市场化。农村土地市场化就是农村土地出让，就是“农地出让”，就是农地转让。其中，已经落实的是农村集体土地流转（实质是出租）、农村集体经营性建设用地入市（实质是出让及转让、出租、抵押）；需要加快推进落实的是进城落户农民宅基地依法自愿有偿转让，可简称进城落户农民宅基地自愿转让、宅基地转让，进城落户农民承包地依法自愿有偿转让，可简称进城落户农民承包地自愿转让、承包地转让[1]。

1 承包地和宅基地自愿转让的紧迫性

我国在农业、农村、农民方面取得了辉煌的成绩，这是不容置疑的，特别是“包产到户”后的20 世纪八九十年代，解决了中国人民的吃饭问题，农产品出口换汇，大力推动了我国工业技术的引进和发展。从生产力与生产关系的角度来分析，“包产到户”适合当时主要的生产力——“二牛抬杠”。城镇化和工业化、服务化的发展以及农业现代化和机械化的发展，要求农业规模化和农村农场化。随着我国农村、农业、农民问题越来越多，越来越严重，越来越紧迫，逐步形成“三农”问题。

农民真苦，农村真穷，农业真危险。中国最大的危机是农业、农村、农民。我国“三农”问题的现状是农村“空心化”、农业及耕地“撂荒化”、农民“留守化”。在农村，“70 后”不愿种地，“80 后”不会种地，“90 后”不提种地，留守老人成为农村农业生产的主力。再过20 年，留守老人相继离去，我国将面临农业技艺失传的巨大风险。需要尽快传承农业生产的技艺，培养新一代拥有农场的农民，尽早把农业的“根”留住、把农业的“本”保住。

2 承包地和宅基地自愿转让的政策依据

2021 年7 月1 日，中国共产党和中国人民以英勇顽强的奋斗向世界庄严宣告，改革开放是决定当代中国前途命运的关键一招[2]。2020 年5 月发布的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调：“以完善产权制度和要素市场化配置为重点，全面深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制，建设高标准市场体系”[3]。2020 年4 月发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》强调：“充分发挥市场配置资源的决定性作用，推进土地、劳动力、资本、技术、数据要素市场化”[4]。

中国共产党十九届五中全会在2020 年10 月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）明确：“保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”[5]。全国人民代表大会在2021 年3 月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）强调：“依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户‘三权’市场化退出机制和配套政策”[6]。可以看出，党中央和国家政策鼓励进城落户农民自愿有偿转让（出让）承包地和宅基地。

3 承包地和宅基地自愿转让的法律依据

1988 年4 月12 日以前，我国城镇土地和农村土地都不能买卖（转让）、出租、抵押[7]。全国人民代表大会1982 年通过的《宪法》规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”[8]。1987 年11 月，深圳市在全国率先进行了城镇国有土地出让的成功示范，全国各城市纷纷推进城镇国有土地出让的试点工作。全国人民代表大会在1988 年4 月修改的《宪法》明确：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”[9]。全国人大常委会在1988 年12 月修改的《土地管理法》明确：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，转让的具体办法由国务院另行规定”[10]。

国务院在1990 年5 月颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》一次性建立了系统完整的城镇国有土地出让及转让制度，逐步实现了城镇土地市场化和城镇房地产市场化。进城落户农民承包地和宅基地自愿有偿转让符合《宪法》的规定——土地的使用权可以依照法律的规定转让，也符合《土地管理法》的规定——国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。农村承包地和宅基地主要是集体所有的土地，部分是国有土地。

4 承包地和宅基地自愿买卖的现实情况

农民（主要是进城落户农民）自愿有偿买卖（转让）宅基地一直长期半公开半隐蔽进行。农民通过房屋所有权的买卖（转让），同时完成了宅基地使用权的买卖（转让）。特别是21 世纪以来，随着我国城镇化及工业化、服务化、机械化进程加快，进城落户农民家庭明显增多，农民常常把房屋及宅基地卖（转让）给了相邻村民，获取了在城镇购房、创业的部分资金，满足了无房屋及宅基地农民的需求，避免了占用耕地建设农房，节约了大量的耕地，实现了卖者拿钱、买者有房、节约耕地的“三赢”，各方受益，皆大欢喜。例如景泰县中泉镇脑泉村农民陈大科进城落户到景泰县城条山镇，把在脑泉村的房屋及宅基地以12 000 元卖（转让）给了本村农民。

以前我国城镇户口含金量比较高，城镇户口居民的子女也是城镇户口，一般能够安排工作，进城落户农民常常把农业承包地无偿交回村集体，取得城镇户口。随着市场经济深入发展，城镇户口不再安排工作，许多农民进城落户，甚至全家部分落户，但保留了农业承包地。农民（主要是一些进城落户农民）把承包地自愿有偿卖（转让）给农业大户，农业大户通过新的农业土地承包取得承包权、使用权，但不符合规定且往往买卖（转让）价格低，常常引起法律纠纷。进城落户农民自愿有偿买卖（转让）承包地，实现了卖者拿钱发展、买者有地耕种、耕地利用提高的“三赢”，各方受益。例如景泰县中泉镇脑泉村农民陈其德2004 年把自己的0.4 hm2旱砂承包地，以4 000 元卖（转让）给了本村农民魏烈祥。农民魏烈祥投入资金改造成为黄河水浇灌地，扩大农业生产，成为本村的种植大户[11]。

5 土地市场化的历史

1988 年4 月12 日以前，我国城镇土地和农村土地都不能买卖（转让）、出租、抵押。1987 年11 月，深圳市在全国率先进行了城镇国有土地出让试点，首先探索城镇土地市场化。

1988 年我国分别修改《宪法》《土地管理法》，使土地的使用权可以依法转让。1990 年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》一次性地建立了系统完整的出让制度——城镇土地出让及转让、出租、抵押，实现了城镇及房地产市场化。需要明确的是，大概念转让包括出让及转让（小概念）、出租、抵押。

农村土地通过“土地流转——集体经营性建设用地入市——承包地、宅基地转让”逐步走向出让及转让、出租、抵押。2004 年以来，国家支持和鼓励农村宅基地、承包地流转（实质是出租），解决了部分农民承包地撂荒、宅基地闲置，推动了农业的规模化经营。农业土地不同于建设用地及房屋，农业土地特别是耕地往往被承租者掠夺经营，导致地力下降。有恒产者有恒心，承租者对租来的地往往不像自己的地那样珍惜、那样育肥。2019 年8 月修改《土地管理法》，集体经营性建设用地入市（实质是出让及转让、出租、抵押）。党的十九届五中全会强调，鼓励进城落户农民依法自愿有偿转让农村承包地、宅基地。

6 承包地自愿转让的概念和程序及机制

根据党的十九届五中全会通过的《建议》精神和全国人大会议通过的《纲要》，构建和制定进城落户农民承包地自愿转让的机制和配套政策。进城落户农民承包地自愿转让就是进城落户农民承包地出让及转让、出租、抵押，进城落户农民自愿有偿退出承包地，村集体收回承包地的土地使用权（包括承包权、经营权）并给予退地农民补偿。县（市、区）级政府亦可按购地者（受让者）要求征收村集体收回的承包地，村集体或县（市、区）级政府再将退出的农业用地（承包地）进行土地使用权出让，受让者缴纳土地出让金，出让金用于退地农民补偿。农业用地使用权出让期限100 年，期限届满，自动续期。出让农业用地的土地所有权归国家或集体所有。土地使用权谁投资（受让）谁所有，属于受让的农民或城镇居民、城乡企业，出让的农业用地使用权能够转让、出租、抵押。进城落户农民承包地自愿转让=农民自愿有偿退出承包地使用权/村集体或县政府收回退地使用权并补偿+村集体或县政府出让农业用地使用权/购地者缴纳土地出让金=有偿退地+退地出让=退地+出让（见图1）。

图1 农村承包地转让机制简图

要坚决尊重市场经济规律。各县（市、区）级政府成立农地转让服务中心（兼农地流转等），出台本县（市、区）承包地转让参考价，鼓励承包地转让。一是进城落户农民进行承包地自愿有偿退地登记；二是需要购买农业用地的相邻农民等进行登记；三是农地转让服务中心牵头，退地者、购地者进行价格协商；四是协商一致后，退地者、购地者签订承诺书；五是村集体以协商价格收回承包地的土地使用权（包括承包权、经营权）；六是村集体以协商价格向购地者出让农业用地使用权，办理集体土地不动产证。

如果进城落户农民已经与购地者达成协议，则直接办理收回承包地的土地使用权与出让农业用地使用权的手续。如果购地者想购买（受让）国有农业用地，则由县（市、区）级政府同时办理承包地征收手续，县（市、区）级政府以协商价格向购地者出让农业用地使用权，办理国有土地不动产证。

7 宅基地自愿转让的概念和程序及机制

根据《建议》《纲要》，构建和制定进城落户农民宅基地自愿转让的机制和配套政策。进城落户农民宅基地自愿转让就是进城落户农民宅基地出让及转让、出租、抵押。进城落户农民自愿有偿退出宅基地，村集体收回宅基地的土地使用权（包括资格权），给予退地农民补偿。县（市、区）级政府亦可按购地者（受让者）要求征收村集体收回的宅基地，村集体或县（市、区）级政府再将退出的宅基地进行土地使用权出让，受让者缴纳土地出让金，出让金用于退地农民补偿。宅基地使用权出让期限100 年，期限届满，自动续期。出让宅基地的土地所有权归国家或集体所有。土地使用权谁投资（受让）谁所有，属于受让的农民或城镇居民，出让的宅基地使用权能够转让、出租、抵押。进城落户农民宅基地自愿转让=农民自愿有偿退出宅基地使用权/村集体或县政府收回退地使用权并补偿+村集体或县政府出让宅基地使用权/购地者缴纳土地出让金=有偿退地+退地出让=退地+出让（见图2）。

图2 农村宅基地转让机制简图

各县（市、区）级政府出台本县（市、区）宅基地及房屋转让参考价，鼓励宅基地转让。一是进城落户农民进行宅基地及房屋自愿有偿退地登记；二是需要购买宅基地及房屋的相邻农民等进行登记；三是农地转让服务中心牵头，退地者、购地者进行价格协商；四是协商一致后，退地者、购地者签订承诺书；五是村集体以协商价格收回宅基地的土地使用权（包括资格权）和房屋所有权；六是村集体以协商价格向购地者出让宅基地使用权和房屋所有权，办理集体土地不动产证。

如果进城落户农民与购地者达成协议，则直接办理收回宅基地的使用权和房屋所有权，出让宅基地使用权和房屋所有权。如果购地者想购买（受让）国有宅基地，则由县（市、区）级政府同时办理宅基地征收手续，县（市、区）级政府以协商价格向购地者出让宅基地使用权和房屋所有权，办理国有土地不动产证。

8 承包地和宅基地自愿转让应持的原则

进城落户农民承包地转让和宅基地转让改革相当于“城镇土地出让”，出让农村承包地、宅基地可以建成众多的现代化农场（农业大户），促进农业规模化、集约化、机械化，提高农业竞争力，因此既要坚持原则，又要实事求是，既要坚守底线，又要善于创新。

坚持土地公有的原则。农村承包地转让和宅基地转让必须坚持土地公有，严守党中央划定的“三农”改革底线第一条：土地公有制不改变。出让农业用地（承包地）、宅基地所有权仍然是国有或集体，出让的仅仅是土地使用权。通过征收，从集体土地的“小公有制”变为国有土地的“大公有制”，加强了土地公有制。

坚持用途管制的原则。农村承包地转让和宅基地转让必须坚持土地用途管制，严守党中央划定的“三农”改革底线第二条：耕地红线不突破。出让农业用地必须用于农业用途，出让耕地必须用于种植业，耕地可以种植经济作物，但必须保留耕地用途；出让宅基地必须用于农村居住，要加强建筑审批管理，防止建设大棚房、别墅大院、私人会所、公寓大楼，防止进行房地产开发。

坚持农民自愿的原则。农村承包地转让和宅基地转让必须充分尊重农民的意愿，严守党中央划定的“三农”改革底线第三条：农民利益不受损。农民要自愿退出承包地、宅基地，购地者要自愿购买，不能强迫转让，承包地、宅基地及房屋的价格由转让双方自愿确定，政府采取鼓励、支持、保障、服务的积极政策。

坚持不取不予的原则。农村承包地转让和宅基地转让必须原价回收，原价出让，防止农民的利益受到损害。村集体和各级政府要切实坚持“不取”原则，一分钱不取不赚，承包地和宅基地出让（转让）的土地出让金全部用于补偿自愿有偿退地农民，防止承包地、宅基地价格暴涨。各级政府和村集体要坚持“不予”原则，一分钱不补，也无力承担，防止破产。

坚持有偿转让的原则。农村承包地转让和宅基地转让必须坚持有偿转让，农民退出承包地、宅基地要获得合法、合理、公平的补偿，退出的承包地、宅基地要进行有偿出让，收取出让金作为补偿资金。进城落户农民是退地拿钱，购地者是拿钱买地，拿钱买权利——承包地、宅基地的转让权（包括继承权）、出租权、抵押权。

坚持稳妥渐进的原则。农村承包地转让和宅基地转让必须确保进城落户农民自愿退出多少承包地、宅基地，就出让多少承包地、宅基地，坚决不能强迫农民退出承包地、宅基地。首先要进行进城落户农民承包地转让、宅基地转让试点，积累经验，然后在全国农村推进承包地转让和宅基地转让。

坚持鼓励投资的原则。土地公有与投资自有（主体不同的公有、私有）是尖锐的矛盾。我国农村土地主要属于集体，农村承包地转让和宅基地转让解决了这个尖锐矛盾，使投资者购买农业用地、宅基地，建设产权清晰、有恒产者有恒心的绿色有机农场，促进国有资本、集体资本、民营资本对农业和农村的投资，保障退地农民拿到价格合理的补偿。

坚持自主经营的原则。农民、居民、城乡企业通过农村承包地转让和宅基地转让，受让农业用地、宅基地，建成农场（农业大户），与城镇受让用地建成的工厂、商场等一样，可以转让（包括继承），也可以出租、联营、承包，转让、出租的价格由双方共同自行商定，联营、承包的条件由双方共同自行确定，受法律和法规的保护。

坚持依法依规的原则。农村承包地转让和宅基地转让必须依法依规，郑重建议国务院及农业农村部、司法部加快出台《中华人民共和国农业用地使用权出让和转让条例》，完善承包地转让的法律体系；加快出台《中华人民共和国农村宅基地使用权出让和转让暂行条例》，完善宅基地转让的法律体系。

坚持农要管农的原则。农村承包地转让和宅基地转让主要涉及农业管理部门、自然资源部门。自然资源部门既要管理土地，还要管理矿产资源、管理规划和建筑审批、负责不动产登记，工作量较大，工作的重心在城镇。农业管理部门主要负责农业和农村工作，建议加大力度重点做好承包地转让和宅基地转让改革工作。

9 破解“空心化”“撂荒化”“留守化”

农民为了高收入就业、子女上学、高质量城镇生活条件等，逐步离开农村走进城镇，导致农村“空心化”、农业及耕地“撂荒化”、农民“留守化”。针对以上“三农”现状，提出以市场化的安置措施即宅基地自愿有偿转让应对农村“空心化”，应对村庄减少；以承包地自愿有偿转让应对农业及耕地“撂荒化”，应对耕地“碎片化”，实现农业规模化；以县域中心城镇化应对农民“留守化”，应对农民城镇化。

进城后，农民无法亲自耕种其承包地，其宅基地自然闲置，还需要通过承包地、宅基地转让获得资金，在城镇购房就业或创业。承包地、宅基地转让必将促进进城落户农民用补偿资金在城镇购房就业或创业，从而加快农地市场化，加快农村农场化、农业规模化、农民城镇化特别是县域中心城镇化[12]。城镇的服务业、工业、建筑业提供了越来越多比农村农业收入更高的就业机会，而且城镇能够提供比农村更好的生活、教育、医疗、文化等条件。同时，农业农村现代化及机械化提高了农业效率，农业需要规模化，现有面积的耕地需要的农村劳动力越来越少。

农村农场化、农业规模化、农民城镇化是城镇化、服务化、工业化及机械化的必然结果。从城镇化来看，1978 年我国城镇化率17.92%，2021 年提高到64.72%，提高了261.2%。从工业化来看，1978—2021 年我国工业和建筑业占GDP 的比例从48.2%降到39.4%，1978—2020 年工业和建筑业就业占总就业的比例从17.3%提高到28.7%。从服务化来看，1978—2021 年我国服务业占GDP 的比例从23.7%提高到53.3%，1978—2020 年我国服务业就业占总就业的比例从12.2%提高到47.7%。1978—2021 年我国农业占GDP的比例从28.1%降到7.3%，1978—2020 年我国农业就业占总就业的比例从70.5%降到23.6%。

9.1 宅基地自愿有偿转让应对农村“空心化”

农村“空心化”就是农村人口越来越少，农村劳动力越来越少，农村中小学生越来越少，农村越来越没活力、越来越衰败。农村“空心化”实质就是村庄在逐步消失，大村在逐步变成小村，小村在逐步消失。村庄逐步由农民长期的居住地变成农业生产的季节性居住地，由农民的劳动、生活、教育、医疗、文化等功能居住地变成农业劳动居住地，村庄的生活、教育、医疗、文化等功能逐步减弱。总体来看，现在我国农村宅基地及房屋过剩，不宜再大规模建设。要提高现有宅基地及房屋的利用率，通过进城农民宅基地及房屋的自愿有偿转让，满足农村宅基地及房屋的新需求。

景泰县黄河石林旁的中泉镇人民政府驻地设在脑泉村，调查显示，1978 年脑泉村小学1～5 年级有322 名小学生，2021 年脑泉村小学已撤，脑泉村小学生到中泉中学就学，1～6 年级只有21 名小学生，两者相差18.4 倍，脑泉村在继续向小村转变。景泰县黄河石林旁的周家村消失了，《最后一个村庄》的麦村消失了。据湖南大学中国村落文化研究中心的田野调查显示，在长江、黄河流域，传统村落的总数2004 年为9 707 个，2010 年锐减至5 709 个，平均每年递减7.3%，每天消亡1.6 个[13]。

当前个别地方政府看到农民离开农村进城、农村出现“空心化”、一些大村变成小村、一些小村逐步消失的情况，急于求成进行合村并居。实际上，行政命令式的强迫合村并居完全没有必要，是揠苗助长。从小村并到合村（合并村庄），合村仍然没有城镇的生活、教育、医疗、文化、市政、环保等设施，仍然没有大量的服务业、工业、建筑业等就业岗位。农民仍然要离开合村进入城镇，合村必将又“空心化”，延误了农民城镇化，造成合村建设的浪费。合村并居不符合城镇化及工业化、服务化规律，多此一举，劳民伤财，得不偿失。在农民城镇化或居住地选择的过程中，可以鼓励、支持、引导，但一定要尊重农民的意愿，靠农民自愿进行，政府坚决不能强迫农民。

小村逐步消失是必然的，且消失速度越来越快。要通过宅基地、承包地转让，鼓励农民自愿迁徙，实现小村的消失。政府在规划撤销小村（自然村）的搬迁安置中，在移民扶贫的搬迁安置中，在地震、水灾等自然灾害的搬迁安置中，在城镇、企业、基础设施等建设的征地拆迁安置中，可以采取市场化的安置措施，即宅基地自愿有偿转让，应对农村“空心化”和村庄减少。通过宅基地、承包地转让，在农民自愿的情况下，政府对农民的搬迁或拆迁安置给予资金补偿，由农民自己选择新的居住地，可以选择满意的村庄购买（受让）农业用地、宅基地及房屋，可以进城特别是到县域中心购房就业或创业，减轻政府集中安置的压力。

9.2 承包地自愿有偿转让应对农业及耕地“撂荒化”

农业“撂荒化”主要就是耕地“撂荒化”，主要有多年撂荒、全年撂荒、季节撂荒、粗放经营的隐形撂荒。农业及耕地撂荒越来越严重，撂荒面积呈增长趋势，撂荒由隐形到直接，由零星到成片，甚至有的地方出现大面积成片耕地撂荒。据了解，我国西北某市耕地撂荒达35%左右。撂荒主要原因包括：一是农业比较经济效益低下，种地不赚钱、难赚钱；二是农地“碎片化”，导致农业无法规模化、集约化经营；三是农民进城导致耕地撂荒。

“撂荒”化的主要特点：一是离家偏远、交通不便、土壤肥力低、自然条件差、灌溉不便、田块面积小、机械化操作不便的耕地撂荒多；二是耕地撂荒逐渐由季节撂荒向长年撂荒转变；三是长年撂荒多于季节撂荒，举家外出撂荒多于留守户撂荒；四是长年撂荒集中在旱地，季节撂荒集中在水田。

我国未来城镇化将达到95%以上，绝大多数农民进城落户，其土地特别是承包地需要集中在农村农民的手中。在当前改革开放的和平时期，只能通过自愿有偿转让承包地、宅基地。承包地、宅基地转让促进农村土地特别是承包地向农民农场（农业大户）、投资农场集中。

国外农业强国农村都是农场化。我国改革开放44 年以来，由于承包地、宅基地转让的滞后，无法尽快在农村建成产权清晰、有恒产者有恒心的绿色有机农场，这是我国与发达国家目前最大的差距。为此需要通过鼓励承包地、宅基地自愿有偿转让特别是承包地自愿有偿转让，应对农业及耕地“撂荒化”，应对耕地“碎片化”，实现农业规模化，加快我国农村农场化，加快农业集约化、优质化、有机化、机械化、品牌化，提高我国农业竞争力，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

9.3 县域中心城镇化应对农民“留守化”

改革开放44 年以来，我国进城农民一部分到了超大城市、特大城市、大城市，绝大部分到了县域中心，出现了农民城镇化特别是县域中心城镇化。我国有近3 亿农村户口的城镇居民，还有超过5 亿的农村人口，还有许多农民要进城，那么我国进城的农民将到哪里去？我国超大城市、特大城市、大城市未来只能承担极少部分的农民城镇化。农民继续留在村庄，实行就地的村村城镇化，也不可行。村庄人口规模小，没有规模效益，村村都建设市政设施（道路、供电、上水、下水等）、文教设施（学校、医院、文化、科技等）、环保设施（污水处理厂、垃圾处理场等），违背科学规律，必将劳民伤财，得不偿失。没有较好市政、文教、环保设施的小城镇实质仍然是村庄，例如景泰县中泉镇仍然是村庄，还是越来越“空心化”的村庄，大村正在逐步变成小村。

绝大部分农民只能到县域中心，只能以县域中心城镇化应对农民“留守化”，应对农民城镇化。我国农民的城镇化主要是县域中心城镇化，即农民全家一起到县域中心，实现城镇化。县域中心是指中小城市及县城，包括县域内有较好市政、文教、环保设施的小城镇。每个县域中心最好一个，最多几个，不宜过多，否则将严重影响规模效益。相比村庄，县域中心具有规模效益、就业机会大、教育质量好、文化氛围浓、医疗水平高、生活条件好（有自来水、暖气、冲水马桶等）等特点，有利于环境保护（有垃圾处理场、污水处理厂等）。县域中心与农村地理和气候条件基本相同，农民在县域中心乡里乡亲容易融合，也容易安居乐业，适宜农民城镇化。在“二牛抬杠”时期，农民的主要交通运输工具是牛车、马车等，甚至是人背肩扛的步行，农民只能居住在耕地附近的村庄。现在得益于村村通等工程建设，县域中心到农村道路畅通；同时，农民有农用车、电动车等交通运输工具，可以长期居住在县域中心，农忙季节暂时居住在村庄。

县域中心是我国吸引农村人口集聚的最佳环节，是解决我国城镇化过程中特大城市急剧膨胀的战略措施。县域中心相对村庄投资具有规模大、效益高等优势，是解决我国“三农”问题和落实乡村振兴战略的关键。建议国家适当集中资金，加快对县域中心基础设施、公用设施的投资，加快对县域中心教育、卫生、科技、文化、广电、体育等社会事业的投资，推动县域中心城镇化及工业化、服务化的进程，增强县域中心的吸引力，从而增强县域中心对农业、农村、农民的服务，促进我国县域中心及其所属农村地区的经济和社会健康发展[14]。

建议政府在县域中心设立乡村振兴产业园区，鼓励兴建乡村振兴企业，将过去的扶贫企业（工厂、车间）变成乡村振兴企业。乡村振兴企业尽量设在县域中心，可以在村庄设立乡村振兴分厂（车间）。县域中心的生活、教育、医疗、文化、市政、环保等设施好，集聚效益好，规模效益高，劳动力多，许多农民跟随上学子女在县域中心居住。这些条件有利于农民就地就业，有利于解决农民“留守化”，有利于降低企业的工资成本，提高企业效益。鼓励和支持劳动密集型企业在县域中心发展是加强中国制造的良好措施，是防止企业外迁的好办法。要科学规划乡村振兴产业园区，有项目落地才能征地拆迁，防止土地闲置。

建议政府在县域中心建设农民经济适用房即农民安居工程。要鼓励和支持农民自愿进城走向县域中心，例如每户农民可以在县域中心购买一套农民安居工程的楼房等。县域中心的生活、教育、医疗、文化、市政、环保等设施将极大地提高农民的生活质量，以便农民安居乐业、农民子弟求学、农村老人养老。多数进城农民在服务业、工业、建筑业的企业就业，其就业收入不仅远远高于农业生产收入而且稳定，这是农民大量进入城镇就业形成大量农民工的根本原因。少数进城农民成为农业工人，农忙时在农场就业，收入远远高于农业生产收入而且稳定。

相对大城市来说，县域中心的乡里乡亲比较多。一定要切实加强县域中心的法治建设，切实加强县域中心的反腐倡廉。一些县域领导没有成为人民的公仆，却以父母官自居，甚至贪污受贿，一定要严肃查处，以儆效尤。要切实加强县（市、区）领导的干部交流，县委书记、县长、组织部部长、纪委书记、政法委书记等应该异地交流，县委常委、副县长等应该尽量交流。要选择优秀的干部担任县委书记、县长。只有抓住这个关键的少数，才能做好县域工作，才能加快县域中心城镇化。

10 承包地和宅基地自愿转让的理论依据

完善我国社会主义市场经济体制，必须加快推进生产要素市场化。现在劳动力、资本、技术、数据、城镇土地等生产要素已经市场化，唯有农村土地没有市场化。土地是财富之母，是农业及农村、农民最主要、最重要的生产要素。要充分发挥市场配置农村土地资源的决定性作用，加快推进农村土地市场化——农村土地出让及转让，加快完善我国农村社会主义市场经济体制。这从正反两方面证明了市场经济及机制、市场化的决定性作用。

“农地出让”理论破解了“三农”问题，破解结果如下。我国“三农”问题的根本是土地，是农村土地没有市场化，是农村土地不能市场交易，是农村土地不能出让及转让，是社会主义市场机制无法有效配置农村土地，是进城农民土地无法集中到农业大户手中，导致我国农村无法建立中国特色农地产权清晰的有恒产者有恒心的现代化有机农场。农业及农村、农民最主要最重要的生产要素——农村土地，是市场唯一无法有效配置的生产要素。市场（经济、机制、体制、体系等）无法在农村土地资源配置中发挥决定性作用，严重制约了农业、农村及农民的发展，形成了“三农”问题，解决办法就是“农地出让”[15]——实行农村土地市场化，进行农村土地使用权转让，以承包地自愿有偿转让应对农业及耕地“撂荒化”，应对耕地“碎片化”，实现农业规模化；以市场化的安置措施即宅基地自愿有偿转让应对农村“空心化”，应对村庄减少；以县域中心城镇化应对农民“留守化”，应对农民城镇化。

1978 年开始，我国实施了最简单、最有效、不花钱的办法——“包产到户”。“包产到户”适合当时农村主要的生产力水平——“二牛抬杠”，迅速解决了我国的吃饭问题，还大量出口创汇，用于引进技术装备。1987 年深圳率先开始城镇国有土地出让试点，全国实行城镇国有土地出让制度，不仅不花钱，还为城镇筹集了巨额的建设资金。目前，我国“三农”问题突出，着力稳定经济大盘最简单、最有效、不花钱的解决办法就是在农村实行“农地出让”。

2016 年1 月提出的农地转让（出让）理论，主要包括以下方面的内容。

第一，农地转让（出让）严守党中央划定的“三农”改革底线——土地公有制不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

第二，农地转让（出让）是“农民自愿有偿退地/政府或村有偿回收+农地有偿出让/投资者有偿受让”，投资者在农村可建成农地产权清晰的有恒产者有恒心的现代化有机农场，自愿退地农民获得退地补偿，可购得城镇住房，鼓励农民自愿进入县域中心，加快县域中心城镇化，逐步实现“居住生活在城镇、农业生产在农场”的愿景。农地转让（出让）结果是“现代化绿色农场+县域中心城镇化”[16]。

第三，农地转让（出让）坚持“不取不予”的原则，不需财政一分钱，通过自愿退地的出让金补偿退地农民，吸引和保护农业农村投资，推动和保护民间投资，带来巨额的投资和消费，是扩内需稳经济事半功倍的好措施。据估算，农地转让（出让）可激活100 万亿元以上农村土地资产，每年可以带动经济增长1 个百分点。农地转让（出让）有利于防止“大棚房”，保护农村耕地，加快农场建设，解决食品安全，提高农业规模效益，提高农业竞争力，把中国人的饭碗端在自己手里。

第四，农地转让（出让）理论相对复杂，实行简单易行。城镇国有土地出让的最大难度是征地难、拆迁难，还要确保土地纯收益增值，为城镇建设筹集资金。农地转让（出让）是对农民自愿有偿退出的农村土地进行出让，没有征地难、拆迁难的问题，是原价退地原价出让，没有筹集资金的任务，实质是按照农民意愿为农民办理农地转让（出让）的手续。

第五，城镇土地能够出让，农村土地也就能够出让。农地转让（出让）制度与城镇土地出让制度相同，支持农村土地承包制度，有助于解决土地公有与投资自有（私有、主体不同的公有）的矛盾。高价巨额巨量的城镇土地出让进行了35 年，实践证明非常成功，筹集了巨额的城镇建设资金，推动了城镇健康发展，使我国城市发展水平越来越像欧洲。

第六，农地转让（出让）绝对不是土地私有化，仍然是国有土地或集体土地，是国有土地或集体土地的使用权出让。国有土地是大公有制，集体土地是小公有制，实行农村集体土地的农地转让（出让），还是实行农村国有土地的农地转让（出让），应该由实践决定。国有土地的农地转让（出让）更有利于保障投资者的权益，更有利于投资者加快发展。

第七，城镇国有土地的受让投资如是国有资本则是国有企业，如是集体资本则是集体企业，如是民营资本则是民营企业。农地转让（出让）与城镇国有土地出让一致，受让投资如是国有资本则是国有农场，如是集体资本则是集体农场，如是民营资本则是民营农场。

第八，农地转让（出让）是循序渐进的长期过程，取决于农民自愿有偿退出承包地、宅基地的过程，取决于服务化、工业化逐步解决农民就业的过程。农地转让（出让）伴随着城镇化及服务化、工业化的推进，需要20～30 年甚至更长时间。农地转让（出让）在试点取得成功后要有序推进。

第九，农地转让（出让）理论总结了我国“三农”的症状“有三化”——农村“空心化”、农业及耕地“撂荒化”、农民“留守化”，指出了我国“三农”的症结“没三化”——农村土地没有转让市场化、农村土地没有碎片集中化、农业经营没有农场规模化，提出了农地转让（出让）的“解三化”——农地转让市场化、农地碎片集中化、农业农场规模化，展望了振兴乡村的“新三化”——农村农场化、农业规模化、农民城镇化。

第十，耕地不能转让严重影响农场建设。改革开放44 年来，我国有发达国家所有的企业组织形式，并且竞争力越来越强，但我国农村没有产生众多真正的、农地产权清晰的现代化民营农场。农业发达国家农村主要是现代化的农地能够买卖的私有农场。我国农村农业主要是民营小农的家庭（农户），与农业发达国家的农场农业经济竞争处于明显的劣势地位。农业发达国家的许多农产品运达中国港口的价格比我国农产品价格（甚至成本）还低。

第十一，耕地不能转让严重影响农业竞争力。农地不能转让导致耕地无法集中，耕地无法集中就无法实现耕地的集中化，无法实现农业的机械化、规模化、集约化，严重影响农业竞争力。农地转让（出让）能够真正实现农村土地转让市场化，实现农业土地集中化。只有建设规模化农场，我国农业才能真正提高竞争力，逐渐立于不败之地。

第十二，我国山地多平地少，地块面积较小，“包产到户”中为了好地、劣地承包公平，使耕地“碎片化”更加严重，而现代农业需要机械化、规模化。通过农地转让（出让）实现耕地集中化、规模化是漫长的过程，从民营家庭（农户）经济到民营农场是漫长的过程。由于耕地“碎片化”极其严重，我国必将主要是中国特色的微型农场、小型农场，仅在新疆、黑龙江等地广人稀的地区可能出现中大型农场。

第十三，土地集中一般有剥夺、买卖两种方式。现在处于和平的改革时期，只能采取买卖的方式，只能采取农地转让（出让）的方式，通过进城农民自愿有偿退地逐步有序地将进城农民的土地集中到种植大户的手中，逐步有序建成中国特色的绿色有机的现代化农场。否则，农民宁可撂荒、闲置，也不会无偿退出承包地、宅基地。承包地不能有偿退出拖了农民进城的“后腿”，影响了城镇化进程，影响了“三农”发展，影响了经济健康发展。

第十四，在农业社会的“二牛抬杠”时期，要耕者有其田，耕地不能过度集中，影响社会安定，这是“此一时”。随着城镇化及工业化、服务化，农业进入机械化阶段，必须进行农地集中，实现规模化，争取更高的规模效益，这是“彼一时”，是农业生产力发展的要求。2021 年我国城镇化率达到64.72%，在城镇化及工业化、服务化、机械化阶段，我国耕地碎片化仍极其严重，已经到了耕地必须集中实现规模化的“彼一时”。

第十五，世界农业强国的农地都能够买卖、出租，在城镇化及工业化、服务化、机械化阶段都因势利导进行了不同形式的耕地集中。例如，美国耕地越来越集中，农场规模越来越大。在农业社会时期，法国在1789 年大革命时期强制进行了耕地分散，是法国的“耕者有其田”；日本在1945—1950 年强硬进行了耕地分散，是日本的“耕者有其田”。到了城镇化、工业化、服务化及机械化阶段，1960 年法国颁布《农业指导法》进行耕地集中，1961 年日本出台《农业基本法》进行耕地集中。

第十六，农地出让（转让）能够预防土地过度集中。在现阶段需要通过农地出让（转让）适当集中农业土地，加快中国特色、农地产权清晰、有恒产者有恒心的现代化有机农场建设。我国实行城镇土地出让已经35 年，目前没有发现城镇土地过度集中的问题。需要明确指出的是，在农地出让（转让）中必须防止农地过度集中，可以通过限制出让的规模、受让的主体、用途等办法限制农地过度集中。由于出让农村土地的所有权属于国家或集体所有，农村土地的出让权、管理权等均在政府手中，可以很好地做好农地过度集中的预防和管理工作。

第十七，农民希望农地转让（出让）。一些农民放弃农业及耕地，形成农业及耕地“撂荒化”；一些农民要求“洗脚离田”；一些农民已经自主转让了承包地和宅基地，获得资金在城镇就业发展；一些农民获得土地在农村扩大农业生产。由于不允许转让，转让的价格较低，转让的农地无法办理手续，无法做大做强、进一步扩大农业生产。

第十八，农地转让（出让）真正使农民的承包地、宅基地成为农民能够变现的最大资产和最大财富，能够实现农地的资产化、资本化、交换价值，这对所有的农民而言都是一笔巨大的财富，有利于彻底解决农村和农民的贫困问题，实现对农民权益的保护。实行农地转让（出让）所有的农民都能够增加财富，迈向共同富裕，不会扩大社会的贫富差距[17]。

第十九，实行农地转让（出让），可以使部分农民受让土地成为农场所有者，家庭资产得到巨大增加。绝大部分农民自愿有偿退地进入城镇，但获得了土地的收购补偿，取得了城镇户口及标准较高的城镇社会保障，购得了城镇住房，家庭资产得到巨大增加；多数退地进城农民在服务业、工业、建筑业的企业就业，其就业收入不仅远远高于农村农业生产的收入而且稳定，这是农民大量进入城镇就业形成大量农民工的根本原因；少数退地进城农民成为农业工人，农忙在农场就业，收入远高于农业生产收入而且稳定。

第二十，城镇化及工业化、服务化、机械化是人类社会发展的历史趋势，农民需要在农场所有者、城镇就业人员、农村就业人员之间进行自愿选择。要求进城退地农民用退地补偿金在本县县域中心购买首套商品房或农民安居工程给予税费减半的优惠，像城镇居民一样有能够依靠的“根据地”——城镇住房。农民子女在城镇就学，老人在城镇养老，夫妻一起在城镇及农村就业，这样可以防止退地农民成为“游民”。退地农民将逐步成为城镇就业人员、农村就业人员，还能够在当地就业，不会形成留守问题。

第二十一，不能因为个别自愿退地农民可能返贫而因噎废食、不实行农地转让（出让）。自愿有偿退地的农民一般都获得了城镇户口，要求用退地补偿购买城镇特别是县域中心住房。这些农民一般已经在城镇落脚，返贫的可能性较小，资金被挥霍或用于赌博的可能性较小，而且退地农民有标准较高的城镇社保兜底。不实行“农地出让”，农村也会出现农民返贫的问题。由于城镇化、工业化、服务化及机械化的深入，城镇蓝领工资已经超过一般白领工资，并且工作岗位非常容易找到，只要是能够吃苦耐劳的农民都能够就业并幸福生活。需要加强对个别游手好闲农民的教育、管理，引导其就业或创业，坚决防止“懒汉”出现。

11 承包地和宅基地自愿转让的郑重建议

党和政府鼓励农民承包地、宅基地转让，必将推动承包地适度科学集中，加快农村农场建设，促进农民进城特别是到县域中心安居就业，农村将农场化，农业将规模化，农民将城镇化特别是县域中心城镇化。需要特别明确指出的是，现在已经不是进城落户农民承包地和宅基地是否转让的问题，而是怎么落实中央鼓励进城落户农民转让承包地和宅基地的问题。办理进城落户农民承包地和宅基地转让手续的具体办法就是“有偿退地+退地出让”，就是“退地+出让”。根据党的十九届五中全会通过的《建议》精神，根据《宪法》《土地管理法》，依据全国人大通过的《纲要》，结合县域中心城镇化，郑重建议如下。

第一，尽快进行进城落户农民依法自愿有偿转让承包地的试点，落实党中央鼓励承包地转让的政策，为转让承包地的农民服务，在全国稳妥有序推行进城落户农民依法自愿有偿转让承包地。

第二，尽快进行进城落户农民依法自愿有偿转让宅基地的试点，落实党中央鼓励宅基地转让的政策，为转让宅基地的农民服务，在全国稳妥有序推行进城落户农民依法自愿有偿转让宅基地。

第三，农业农村部、司法部等加快出台《中华人民共和国农业用地使用权出让和转让暂行条例》，包括草原、林地等，鼓励依法自愿有偿转让承包地。

第四，农业农村部、司法部等加快出台《中华人民共和国农村宅基地使用权出让和转让暂行条例》，涵盖农区、牧区、林区等，鼓励依法自愿有偿转让宅基地。

第五，要适当集中资金加快县域中心基础设施和公用设施建设，在县域中心建设农民经济适用房即农民安居工程，科学规划设立产业发展园区，支持吸引企业落地，防止企业外迁，加强中国制造，加快推进县域中心城镇化。

第六，尊重农民意愿，不能揠苗助长，用承包地自愿有偿转让应对农业及耕地“撂荒化”；用市场化的安置措施（宅基地自愿有偿转让）应对农村“空心化”，应对村庄减少；用县域中心城镇化应对农民“留守化”，应对农民城镇化。