我国国库集中支付制度改革的问题及对策

赵海荣

随着社会主义市场经济迅速发展，政府财务政策与公共财政的管理问题日益突显。财政国库集中支付改革，从传统支付模式到规范化国库集中收付到实现全部“无纸化”经历了很长的时间，运行到目前全部电子化时代，优点明显是不可忽视的。不断适应目前国家所推行的国库集中支付体制管理模式对各预算单位财务来说十分重要。所以通过积极有效的举措做好财务工作，变成重中之重。国库集中支付制度改革，不仅促进了财务管理水平的提高，同时也促进了我国财政公开。加之金库管理制度的确立也对国家财务管理产生积极的促进作用。本文论述当前国库集中支付制度改革所带来的问题以及对策。

一、国库集中支付制度改革的重要性

要想有效推动政府工作效能的提升，就必须完善政府财务管理能力，这样做有利于地方政府经济与社会建设的健康发展。同时政府各种利国利民的优惠政策实施，人民生活水平的不断提高，社会经济文化的不断发展，也需要有与之相适应的政府管理能力。随着政府在财务结构优化和规模经济扩大方面需求不断增加的前提下，当前政府财务管理面临着更大的机遇和挑战。所以，要想确保政府国库集中收付体制的成功推行，就必须要通过高效的举措实现政府财政单位的现代化建设，要想从根源上提高国家财政资金的使用效益，需要各级各单位的积极参与，要通过从上到下积极配合，不断推动国家财政单位资金使用效益的提高。在实际工作流程中，创新国家财政资金支付模式，减少单位“沉淀资金”，充分发挥财政资金使用效益，进而实现国家财政资源合理配置，资金有效分配，单位效益不断提升。

二、国库集中支付制度的结果

（一）建立财政拨款渠道，加强预算执行。在传统的现金支付管理中，国库拨付的财政资金通过基层预算单位的账户“转移”，分配到各级下级单位，分配环节多，资金流动过程长。在拨款过程中，高预算单位可以利用拨款权截留或挪用部分资金。

现代国库支付管理将财政资源从传统的多层次配置转变为单一国库账户的公共财政管理体制，对预算分配、预算拨款和受益人账户产生的所有流程和资金实施直接财务监督和控制，规范拨款渠道，加强预算执行，提高资金使用效率。

（二）财务监督环节向支付环节推进，提高了预算的约束力。在传统的现金支付管理中，一旦资金转入预算单位的账户，就相当于将资金的使用权和分配权完全转移给预算单位。金融服务部门无法及时准确了解资金的实际运行情况，资金使用没有反馈渠道，资金的处置只能从预算单位提交的财政年度决算中得知，容易逃避财务检查和监督，削弱预算约束。此外，一些单位还存在会计信息不准确的现象，预算不能准确反映单一预算的实际执行情况，使得对预算执行情况的财务检查和监督职能形同虚设。

在现代现金支付管理中，各单位根据预算审批情况，按照预算级别上报资金使用计划，然后由财务部门发布基本预算单位的预算指标。然后，各单位需要根据相关规则和商业要求购买商品或支付劳务费用，并经中央国库支付机构审查后，提交申请，资金直接从中央支付账户支付给受益人;每项支出均受相关预算指标的控制，融资可随时包括每项预算的实际支出绩效。现代国库支付管理制度推进了财务监督环节，提高了预算的约束力，为形成更加合理的部门预算提供了准确的信息。

（三）减轻了财政负担，提高了财政支付能力。在传统的现金支付管理中，财政部应立即将资金转移到单一银行账户。一方面，提取财政资金余额，并分别存入多个账户。各项支出的实际情况有所延迟。一般预算中显示的支出没有反映财政资金的实际支出，兩者之间存在很大差距，金融服务部门和中央银行无法充分了解所有财政资金的运作情况，造成财政预算编制困难，甚至浪费资金;另一方面，也造成了国库资金短缺和调度困难。为了支付巨额财政成本，国家必须发行国债，以弥补财政资源的不足，增加财政债务负担。

国库付款的现代管理实现了单一资金使用计划和资金分配的分离，因此单位A的余额反映在资金使用计划指标中，而基金的实际余额在国库或国库集中支付专用账户中。预算总支出与单位支出实际同时构成;预算支出总额实际上可能反映财政资源的实际支出，使财务能够对财政状况做出早期和准确的评估。

三、国库集中支付制度存在的问题

（一）国库集中支付系统未引起足够的重视

国库集中收付的体系，主要功能就是为了让财政预算单位实现统一的集中化管理，使得各种有关的收入以及费用在执行时都会更加明确，那么其中也会触及预算单位的个人代表和财务人员的个体权益，所以，这些人可能对国库集中收付体系的执行会有很强的抵触情绪，并不支持、配合此项工作。第二，国库集中收付机制在实际过程中，也不能准确地去推广和指导。从而导致了国家在实施国库集中支付系统的过程中，个人和财政体系并未对国库集中制度进行充分的了解，也并未意识到其必要性，这也是造成了国库集中支付制度不能有效实施的主要因素。

（二）国库集中收付申请的处理程序有待健全

由于目前的国库集中收付，一般都是按照季度信息进行的，而对具体的贷款额度，也会有一定的影响，所以也产生了不少与事业单位发展要求并不相符的情况。同时，正常的费用和投资支付申报也是国库集中支出的两个最基本的流程，但是也有很多事业单位财务在实际操作中，缺乏积极的反应，没有严格执行相应的管理规定，从而导致信息弄虚作假，而且财务浪费和投资申报超额已成常规，这都是行政事业单位财务核算混乱，国库集中支付难以进行的原因。

四、国库集中支付制度国内外研究现状综述

（一）国内相关研究

20世纪90年代中期以后，中国的经济改革逐步转为以政府管理制度改革为主，首先是在政府税收制度方面作出了很大的变革，不过在改革后所执行的实际情况却并不令人满意，主要因为政府财政支出并没有改变，而新型的收入管理制度也和传统的政府开支管理制度之间的关系出现了矛盾冲突。根据这个现状，国家财政人员与有关专家共同成立了研究工作组，在参考国外国库模式的基础上，提出了国家预算制度的变革，其中以国库资金集中收付体制为主要核心内容。

（二）国外相关研究

国库集中式体系已经有着近几十年的发展史，不少发达国家的经济研究者早在20世纪40年代，就以社会主义政治制度架构为基础，研制了国库集中式体系。从一九七七年在中国台湾地区设立国库集中式付款体系开始，在巴西、意大利、挪威、古希腊等也先后设立，目前包含美国政府、日本政府、加拿大、俄罗斯等发达国家组成的OECD（全球经合组织）发达国家，已经广泛地采用了国库集中式付款体系，而部分发达国家也正在深入研究与尝试。国库体制正处在以供给关系为各国财政补贴收入和费用的融合点，不仅仅是一个各国收入支出表的均衡工具，同时更是一个新制度形态。所以对国库体制变革的探讨，就离不开财务学与国有市场经济。

五、国库集中支付优势

规范化的国库集中支付模式，将资金的支付分为直接支付和授权支付两种形式。从目前的运行情况看，体现出以下几个方面的优点：一是优化了业务流程，预算单位提出的资金申请一旦批准，立即就可以进入支付系统，减少了资金拨付时间，加快了资金运行速度，提高了工作效率。这是和以前相比最大的一个变化。二是通过信息网络系统，可以全面监控财政资金预算执行情况，实现信息共享，预算执行更加公开透明，从制度上防范了暗箱操作。三是增强了财政资金调度和宏观调控的能力，提高了财政存量资金效益。四是规范了财政管理，有效控制了无预算、超预算拨款，从源头上防止财政专项资金被挤占挪用。五是加强了预算单位自身的财务管理职能。对预算单位部分资金实行授权支付后，预算单位的支出责任进一步加大，从一定程度上加强了财务管理职能。

六、我国国库集中支付制度具体措施

（一）建立国库单一账户制度，实行财政资金集中管理

在我国国库体系建设中，我们必须注重改革。要把预算完整视为基本准则，进而去推进预算以外的资产管理体系的变革。由国家财政部门统一标准，做好国家各部门预算的制定，并搞好总预、决算的审查程序，以决策法制性来约束。去实现国家预算的统一完整性，使之与国库集中性有效地整合，从而建立起更加完善的社会主义市场经济要求，进一步健全国家公共财政管理体系。

（二）建立财政管理信息系统

国库集中收付制度的基本是网络信息技术，它也是计算机技术发展趋势的最终体现，当前财政体系的计算机硬件配备是相当好的，不过仍然需要加强，特别是要加大应用软件的研发工作，从而建设有效的优化的财政管理信息系统。国库资金集中收收付管理制度改革，是政府预算工作的一个基础性工作，内容涵盖了财政财务管理工作的各个方面。为了贯彻中央“放管服”改革要求，应该支持我国各地率先实行新一轮国库集中支付深化改革，扩展财政部门支付范围，重塑财政部门监管方式等业务流程，做到财税与各部门间“零失误”。地区政府实施的国库资金集中收付管理制度改革重视以下几个方面，第一点，必须改变支出方式，在改革方法上，政府必须重新界定地方财政，主要包括了支出和支付两大方面，把国家财政购买预算中的基金全部纳入授权范畴，这就是说，除国家财政统一发工资以外，地方单位全部的基础开支和各项费用，都必须全面实行授权支出的管理模式。要达到占投资总额的百分之七十左右。第二点，就是为了实现有效改革，必须用款计划管理模式，以前用款计划都必须审批，这一次可以取消，而是针对全区域库款实行，统一管理制度和对库款流量进行规律的分析，在这种基础上去建设。从而形成以实际用款日为基本的“大额支付报备制度”。三是建立政府共商共建制度。省级财政厅要建立动态监测负面清单、规则清单和责任清单，并分类建立事前、事中、事后的监测规范，并确定动态监测预警、核查、处置、回复的职责和规程。四是建设分类报表制度。各机关单位有关人员可以从国库支出管理系统上即时查看本机关所屬单位的预算收、支、余和各项费用明细项目的进展状况。

七、实施过程中具体问题具体分析

（一）建立健全集中支付体系

支付管理工作，是中国国库集中支付体制中至关重要的工作。要想真正做到国库集中支付制度的全面推行，就需要建立并健全相应的管理制度和规范体系。在国库集中支付管理制度中就已经清楚的规定：政府应该把全部的财政支付信息直接提供给相应的收款人，同时还要以财政支付信息和银行之间实行的清算制度为基准，切实的实现了国库集中支付业务在政府经办的时候，有法可依有章可循。

（二）不断完善监督控制体系

国库资金集中收付管理制度在执行的过程中，一定要同步的形成相应的监管制度，才能保证其执行的全面性。同时强化对国家财政预算的监管与检查工作，为国库资金的有效运用打下扎实的基础。首先，财政需要进一步健全相应的机制，对政府预算的监管以及立法工作进行了足够的关注，才能够推动政府预算监管体系科学化以及有效率的进一步提高。其次，政府需要进一步把财政、审计机关、纪检监察部门和监察机关的职责更加充分地发挥起来，并通过积极有效的举措对其实施监管，才能够保证国库资金集中收付体制的有效实施，而这就从根本上避免了贪污腐败现象的发生，使国家财政资金的运用效率获得更进一步的提升。

八、关于完善国库集中支付制度的建议

（一）提高预算编制水平，继续加强对预算执行情况的监督。编制预算对于适当执行公共财政战略和财政一体化以及提高财政资源使用效率至关重要。通过执行全面预算、零基预算和早期详细预算，加强了预算管理，以履行资源分配、收入分配、经济稳定和经济发展的职能。

（二）加快实施金融一体化战略，充分发挥中央国库支付体系的协同效应。加强国库管理信息系统建设规划，加快信息系统建设。各级金融服务补充了国库集中支付、非税收入征收管理、公共采购管理、财政决算等系统，实现了国库、税务和中国人民银行的横向网络，建立联网的计算机系统，共享税务信息。实现各级非税收入共享信息实时交换，收入支出信息及时合成，决算信息及时生成。各级财务部门与当地技术管理处密切合作，建立和改进财务管理系统的日常实施和维护，以确保财务改革和管理活动的顺利进行。

结 语

综上所述，在中国市场发展下，推动着国家国库管理制度的进一步改革，建立并健全了国家财政资金管理体系，同时也对政府财务管理相应的法律框架作出了明确的规定。所以，唯有认真地从财务改革中入手，才能最大限度地实现国库资金集中收付管理制度改革的效果，并且推动当前国库资金管理工作服务质量的持续改善。

（作者单位：张家口市冬季运动管理中心）

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