立案登记制下行政诉讼原告资格的审查研究——兼论保护规范理论的适用

张语童

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

一、问题的提出

2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应当受理的案件做到有案必立、有诉必理，以此解决实践中长期存在的立案难问题，更好地保障当事人诉权。同年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)对此作出了回应，在第51条对行政诉讼立案登记制进行了规定。之后《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)(以下简称《最高法解释》)又进一步对行政诉讼立案登记制作出了细化规定。然而细究《行政诉讼法》这一略显仓促的回应，深感其与立案登记制的初衷有所偏离，似乎表现出一种在立案登记与立案审查之间摇摆的状态，使得当前的行政诉讼立案登记制并没有发挥其理应具备的价值。

保护规范理论是德国公法上关于主观公权利判定的一项重要理论，近来有诸多学者呼吁引入该理论，来为我国行政诉讼中原告资格的判定提供借鉴，实践中也出现了直接借用该理论进行说理的司法裁判。原本立案登记制与保护规范理论之间并无关联、亦无冲突，二者分别解决的是立案难问题和原告资格问题。然而，走向异化的行政诉讼立案登记制却与保护规范理论之间出现了连接点，那便是原告与行政行为之间的利害关系。本文意在阐明行政诉讼立案登记制在何种层面发生了异化，异化了的行政诉讼立案登记制与保护规范理论之间究竟产生了何种关联，这种关联又会对保护规范理论的引入产生何种影响；并试图提出弥合行政诉讼立案登记制异化与保护规范理论引入之间缝隙的构想，以此为保护规范理论的引入清扫障碍。

二、立案登记制下行政诉讼原告资格审查之异化

(一)立案登记制的价值定位

要对行政诉讼立案登记制的现实状况作出评价，首先需要明确其原本样貌应当如何，之后再考察现实状况与原本样貌之间是一致的还是偏离的。

1.诉的评价位阶理论之引入

诉的评价位阶理论最先出现在民事诉讼中，依据该理论，当事人提起的诉讼按照诉讼机制存在着从成立、合法到有理的三阶段递进状态，与此相对应，法院在不同阶段适用不同的要件审查标准，分别为起诉要件、诉讼要件与本案要件[1]。

在此理论下，法院对当事人提起的诉讼要按照一定的位阶秩序依次审查，只有经过了前一位阶才能进入下一位阶。当事人向法院提起诉讼后，法院首先需要按照起诉要件审查当事人的起诉是否成立，若成立则依法裁定立案，在诉讼法上，起诉要件一般包括提交合乎规定的诉状、交纳诉讼费用等要素[2]，而诉状中必须记载的事项仅需有形式上的当事人、特定的诉讼请求以及能使其特定化的最低程度保障的事实理由，法院在起诉受理阶段也只进行形式上的审查[3]。立案后，法院遵循先程序后实体的位阶秩序进行审理，首先依据诉讼要件在程序上审查当事人的起诉是否合法，即诉讼是否具备值得进行司法裁判的必要性和有效性，主要包括法院管辖权、当事人适格等要素。最后按照本案要件对当事人的起诉作实体审理，即根据实体法的规定是否支持原告胜诉[4]。

在行政诉讼中可以且应当遵循诉的评价位阶理论。尽管行政诉讼与民事诉讼在诉讼构造、诉讼类型等方面均有差异，但从诉讼法整体来说，任何诉都应当存在从成立、合法到有理的三阶段位阶构造，行政诉讼亦存在评价位阶理论的适用前提。而诉的评价位阶理论本身又承载着良好的权利救济功能，有助于对当事人权利提供完整且恰当的保护，因而在行政诉讼中参照该理论亦是应当的。

2.立案登记制的核心价值

立案登记制在我国得到重视和强调始于2014年，其主要的现实背景在于司法实践中广泛存在的立案难问题，而这一问题在行政诉讼领域尤其突出，因为“民告官”的诉状经常连法院的大门都难以进入，更遑论获得公正的判决。立案难问题其实存有两方面的现实原因：一是立案审查制的模式的确使得立案门槛过高；二是实践中部分法院和法官对当事人的起诉既不立案也不作出不予受理裁定，这种“不立不裁”的行为使得立案更加困难[5]。立案登记制自被强调之初就直指这两方面的问题。

针对立案审查制带来的立案门槛过高问题，立案登记制意在简化立案环节的审查、降低立案审查的标准。从诉的评价位阶理论考量，传统的立案审查制不仅要审查起诉要件，更要深入诉讼要件的层面进行实质审查，使得当事人的起诉在立案阶段便接受了一定程度上的审理。立案审查制还天然蕴含着进行案件管控的立场，这种立场极易导致法院基于对某些法外因素的考量，将其作为不值得审理或者不愿意审理的案件排除在法院大门之外。而在立案登记制下，法院在立案环节应当仅就起诉要件进行审查，不涉及诉讼要件问题，以此简化立案环节的审查，并降低立案审查的标准。这体现出的是一种立案阶段“轻审查”的理念，法院审查的目的仅是获取案件的必要信息以推动诉讼进程而已，这使得立案的门槛获得了实质性的降低。

针对实践中出现的“不立不裁”问题，立案登记制则通过对书面凭证的要求加以化解。既往面对法院“不立不裁”的违法行为时，当事人一方面由于难以证明这其中存在不予立案的行为而无法寻求上一级法院的救济，另一方面在起诉期限过后亦难以证明曾经存在过行使诉权的事实，使得自身权利在事实上难以获得救济。针对此问题，立案登记制要求法院或当场作出决定，或接收起诉状并出具注明收到日期的书面凭证，这为当事人的起诉行为留下了可以证明的“痕迹”，也客观上促使了法院对依法应当立案的起诉尽快作出立案处理。

因此，立案登记制的核心价值即在实质上简化立案环节的审查、降低立案门槛。此外，立案登记制还可以在形式上为当事人提起诉讼“留痕”，最终解决立案难问题。诚然，立案登记制的重中之重还是在于其实质层面的价值，毕竟立案登记制的制度重心不在于“登记”，而在于“立案”，而这恰恰又是立案登记制在实际建构中出现异化的部分。

(二)行政诉讼原告资格审查的异化

1.行政诉讼立案登记制的规范定位

《行政诉讼法》对立案登记制的直接规定体现在第51条，即“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。《最高法解释》第53条对此作了进一步细化，规定了“当场登记立案”“七日内决定是否立案”和“先予立案”三种情形。尽管学界对其确定的是否为实质的立案登记制存在不同意见，但应当说，它至少确立了名义上的行政诉讼立案登记制是无疑的。两条款对登记立案亦规定了一定的要求，即需要符合《行政诉讼法》规定的起诉条件。

行政诉讼起诉条件的规定在《行政诉讼法》第49条，概括起来包括原告适格、有明确被告、有具体的诉讼请求和事实根据、符合受案范围和管辖规定。《最高法解释》第54条又对当事人起诉时应当提交的起诉材料作了进一步规定。易言之，当事人提起的诉讼必须同时符合这些要求，才能得以登记立案。

2.行政诉讼原告资格审查的异化表现

从《行政诉讼法》关于立案登记制的相关规范出发进行分析，可以得出的基本结论是，当前的行政诉讼立案登记制带有较强“立案审查”的倾向和色彩，并没有实现实质性简化立案环节的审查、降低立案门槛的核心价值。

因为立案登记尚需符合法定起诉条件，而立案登记的审查对象其实就是起诉条件，所以对立案登记制的分析不妨从这些条件出发。如前所述，在立案登记制的模式下，法院在立案环节应当仅就起诉要件进行审查，然而对《行政诉讼法》第49条规定的起诉条件逐一分析，似乎只有第二项“有明确的被告”是纯粹的起诉要件，其他三项都或多或少夹杂着诉讼要件的成分。但由于本文着重阐释立案登记制异化与保护规范理论的关联，因此后文仅就原告适格一项进行异化分析，对另两项起诉条件异化的分析作略过处理。

行政诉讼起诉条件规定的原告适格，具体来说原告是“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”，这实际上属于典型的诉讼要件。在立案登记制下，以起诉要件考量之，立案阶段对原告的要求应当仅停留在“形式上的原告”的层面，法院在立案阶段不需要查明原告与所争议的实体法律之间的联系。但当前关于原告适格的规定实际上使得法院在立案阶段就需要对原告与行政行为之间的利害关系作出判断，这不可避免地涉及案件的实质审理[6]，法院的审查已经提前深入到了诉讼要件层面，从这个意义上讲，此种利害关系的判断与立案审查制并无实质意义的差别。

此外，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号)明确指出：“要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘利害关系’的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。”从最高人民法院的态度来看，其非常重视此种利害关系的实质审查，这无疑加剧了立案登记制下行政诉讼原告资格审查的异化。

关于这一问题也可以从《行政诉讼法》关于起诉条件的修改中加以理解。2014年《行政诉讼法》修改时，在起诉条件一条仅对第一项原告资格作了修改，修改前的表述为“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。这一修改在推动原告范围逐渐拓宽的同时，也使得原告资格从起诉要件变为诉讼要件。修改前的规定仅要求原告具备合法权益受到侵犯的主观认识即可；修改后则要求原告必须在客观上与行政行为存在利害关系，而这种客观的利害关系则需要法院的实质审理才能查明。

综上，当前行政诉讼立案登记制对原告适格的要求，使得法院在立案阶段就需要深入诉讼要件层面对利害关系进行判断，表现出强烈的“立案审查”色彩，立案环节的审查并没有得到实质简化，立案门槛也没有获得实质降低，这已经偏离了立案登记制本应具备的核心价值。

三、行政诉讼立案登记制的异化对保护规范理论适用之挑战

主观公权利是德国公法上一个颇具特色的概念，是指“公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或不为特定行为的权能”[7]。其体现出公民相对于国家而存在的一种权利主体地位，是公民在公法上的请求权的基础。保护规范理论是一个与主观公权利紧密连接的理论概念，其主张的是公法规范必须具有“私人利益保护指向”，才能确认该规范会生成主观公权利。简言之，主观公权利是指公民相对于国家而存在的请求权，而保护规范理论则是判断主观公权利的理论方法。在2017年“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”(1)参见(2017)最高法行申169号行政裁定书。(以下简称“刘广明案”)中，最高人民法院首次在裁判理由中引入并阐释主观公权利和保护规范理论，用以判断原告与行政行为之间的利害关系之存否。此后这一概念和理论在我国司法实践中获得了更加广泛的运用，这种引入和运用无疑是有益的，“不仅使我国行政诉讼原告资格的判定有了清晰的思考步骤，也使对原告权益的保障摆脱了诉讼法明确列举的桎梏”[8]。主观公权利和保护规范理论本与立案登记制并无关系，但立案登记制下走向异化的行政诉讼原告资格审查却在事实上与保护规范理论的引入和适用产生了某种奇妙的关联。

(一)主观公权利、诉权与立案

主观公权利和诉权产生于不同的规范“土壤”，前者产生于实体法规范，后者则存在于诉讼法之中。但主观公权利与诉权的关联亦是明确的，“如果说主观权利是对公民在实体法上的法地位的归纳的话，那么诉权就是其诉讼法上的投射”[9]。从这句话中也可以看出，主观公权利与诉权的关系并非完全平等，它们不是两个独立个体，而是一方依赖于另一方而存在。申言之，主观公权利作为实体法上的请求权，经由实体法规范便可独立存在，其不需要诉讼法的重新认可；而诉权并非基于诉讼法便可独立存在，它尚需实体请求权作为基础。即实体请求权是核心，而诉权只是次生的、程序法上的设置。

当公民基于主观公权利而拥有诉权，并到法院提起诉讼时，其首先面临的便是立案问题。其中的核心在于，立案阶段究竟应当对原告的主观公权利和诉权进行何种程度的判断，会因立案审查制和立案登记制的模式选择而有所不同。如果法院需要对原告的诉权作出实质化的判断，那么显然法院需要经由保护规范理论的运用回溯到主观公权利的判断上。以诉的评价位阶理论审视之，这已经属于合法阶段的诉讼要件，此应为立案审查制触及的领域。前文已经论述，立案登记制的重要作用之一在于将审查限定在起诉要件之下，以此简化立案阶段的审查。因此在典型的立案登记制模式中，立案阶段并不需要对原告的诉权以至主观公权利存在与否作出判断，亦不需要保护规范理论的引入适用；退一步而言，即便在立案阶段要涉及诉权和主观公权利，此时的判断也不应该是彻底的，而应当仅是形式层面的。

(二)异化状态下保护规范理论的适用会加剧原告资格审查的复杂性

立案登记制下行政诉讼原告资格审查的异化却使得上述的通常情况发生了变化。当前的规范设计要求法院在登记立案前审查原告适格与否，这进一步转换为判断原告与行政行为之间是否存在利害关系。传统的司法实践中一般以“不利影响”或是“实际影响”为标准判断利害关系，如果一个被诉行政行为存在与否可以影响到某一个人或者组织的权利义务的增减得失，则可以说存在利害关系，意即判断当事人是否增加了权利、增加了义务、减少了权利、减少了义务，如果存在此种情况且行政行为与此有关，则该权利义务增减得失的当事人就是利害关系人[10]。

而若引入主观公权利和保护规范理论，则这一利害关系的判断便要借由保护规范理论进行。正如刘广明案裁定书中所言，“以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”(2)参见(2017)最高法行申169号行政裁定书。，这基本揭示了保护规范理论在判断利害关系时的适用方式。申言之，法官需要首先定位行政行为所依据的行政实体法及行政实体法律规范体系，这里其实还强调了不宜孤立、割裂地仅考察某一法条或数个法条，而应当坚持从法律规范体系的整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”；在此基础上再运用法律解释的方法，判断行政实体法规范是否要求行政机关在作出行政行为时考虑原告诉请保护的权益，若有要求则存在利害关系。

如果将上述两种对利害关系进行判断的方法加以对比，可以发现保护规范理论在提供一种更为清晰、明确的判断思路的同时，也使得这种判断较以往更显复杂和繁琐了一些。因为在传统的“不利影响”或“实际影响”的标准下，法官需要作的判断其实就是权利义务是否增减得失，基于对行政法律关系及相关事实的审查，这种权利义务的增减得失对法官而言并不难判断，甚至在很多情况下是一目了然的。而在保护规范理论的框架下，法官需要寻找法条、解释法条、进行权益对比、考量行政实体法的立法宗旨和被诉行政行为的内容性质等，整个过程已经彰显出保护规范理论适用的复杂性与繁琐化；尤其是其中涉及对法条、立法宗旨等解释的环节，法官往往需要综合运用目的解释、体系解释等各种法律解释方法，来解释和证成法条本身所意欲表达的意思和保护的法益，且这些还有可能需要扩展到整个行政实体法律规范体系，其判断的复杂程度可窥见一斑。显然，这样一种复杂和繁琐的情况恰恰是与立案登记制的核心价值相背离的。

虽然为了追求更好的判断思路和更高的原告权益保障程度，我们可以而且应当接受这种相对的复杂和繁琐，但是前提是应该在审理阶段而非立案阶段。笔者并非认为保护规范理论的引入是错误的，而是意在强调保护规范理论在适用上的相对复杂性与立案登记制所强调的简化标准、降低门槛之间存在着一定的张力，即保护规范理论不宜在立案阶段加以完整运用。但倘若在行政诉讼立案登记制存在异化的情况下，径直引入保护规范理论，恰恰会导致在立案阶段便运用其判断利害关系；而我国行政诉讼对原告适格的判断又往往只停留在立案阶段，这又必然导致保护规范理论被彻底、完整地运用，此种情况将使得已经异化的行政诉讼立案登记制在审查上更加复杂和繁琐，在进一步偏离立案登记制核心价值的同时，亦无益于当事人的诉权保障。

(三)异化状态下保护规范理论的适用会对立案法官提出过高要求

如前文所述，在《行政诉讼法》的规定下，对原告资格和利害关系的判断都是在立案阶段进行的。如果在立案阶段适用保护规范理论，于法官而言亦是一个不小的挑战。从事立案的立案庭法官毕竟不是从事行政审判的行政庭法官，其在专业程度上的差异是客观存在的，不可能所有法官都足够熟稔保护规范理论和解释行政法规范的技巧及方法，因此由立案庭法官运用该理论判断利害关系显然也是不够合理的。

此外有必要说明的一点是，《行政诉讼法》和《最高法解释》还明确了对于是否立案确有疑问或者需要经过审查判断才能得出结论的事项，可以先行登记立案，再由审判部门进行审查。在此种情况下，适用保护规范理论的阶段发生了后移，运用其判断利害关系的已经不再是立案法官，而是行政庭法官，此时对立案法官的挑战已不存在。但是这毕竟属于案件较为复杂需要先行立案的特殊情况，不可能所有的行政案件都先行登记立案再由审判部门审查，在更普遍的情况下还是需要由立案法官进行判断，异化状态下保护规范理论的适用对立案法官的挑战是客观存在的。

总之，保护规范理论并不排斥立案登记制，但与当前异化了的立案登记制确属难以兼容。在行政诉讼立案登记制已经异化的情况下，不宜径直引入保护规范理论，有必要预备一定的调整方案，为保护规范理论的引入清扫障碍。

四、异化的行政诉讼登记制与保护规范理论适用之缝隙弥合

立案登记制下异化的行政诉讼原告资格审查与保护规范理论适用之间出现的张力，其实是由两方面的因素导致的。一方面，行政诉讼立案登记制在原告资格问题上发生了向立案审查制的偏移；另一方面，当前对保护规范理论的引入和适用其实采取了一种相对笼统的方式，尚欠缺对保护规范理论原貌的细节考察。这就使得本应重叠在一起的立案登记制和保护规范理论各自向后退了一步，导致二者之间产生了缝隙。因此，可以分别从两方主体的角度入手来寻求弥合对策，最终的目标是使两方主体再各自前进一步，以实现二者的融合。

(一)缝隙弥合的可能路径：两条道路的选择

1.实现行政诉讼立案登记制核心价值的回归

面对当前已经异化的行政诉讼立案登记制，其调整和完善的方向其实是非常明确的，即回归到前述的立案登记制的核心价值即可。

行政诉讼立案登记制发生异化的根源，其实在于《行政诉讼法》第49条对起诉条件的规定，这一规定混杂了起诉要件与诉讼要件，从而导致了登记立案时对诉讼要件的不当审查。因而应当将该条中的起诉要件和诉讼要件相分离，仅以其中的起诉要件作为起诉条件，将立案登记制的审查限定于此。具体到原告资格问题上，起诉条件对原告的要求应当为“原告明确并认为自身与行政行为有利害关系”，即原告在立案阶段满足“明确”和“主观上认为自身与行政行为有利害关系”两个要件即可，不必在客观上完全证明该种利害关系之存在，如此便可以避免或简化保护规范理论在立案阶段的适用。

2.借鉴保护规范理论的分阶处理

其实在德国法中，基于其诉讼的二阶构造，保护规范理论在适用上也存在分阶处理。德国行政诉讼在审查时分为诉的适法性和诉的理由具备性两个阶段。在诉的适法性阶段采取“可能性理论”，只要满足“客观法规范不是明显不具备保护特征”即可，不需要判断是否确实具备保护意旨[11]；在诉的理由具备性阶段法院才会严格检验系争规范是否切实具备“私益保护性”，“也才会动用所有解释原则、方法、规则和推定的集合来最终综合判定”[12]。

尽管我国行政诉讼尚没有分阶构造的基础，无法直接引入德国法中的这种分阶处理，但是该处理方法依旧可以提供一定的借鉴。在立案阶段，遵循现行法规范需要对原告资格作出判断，涉及利害关系时便需要保护规范理论的适用，但完全可以将此种适用在立案阶段作简化处理，仅从行政实体法律规范体系的最宏观层面判断是否要求行政机关作出行政行为时考虑原告诉请保护的权益；等到了审理阶段再严格适用保护规范理论，全面审查原告与被诉行政行为之间的利害关系。通过这样一种变种的分阶处理，可以为保护规范理论的引入排除障碍。

(二)缝隙弥合的最终目标：两种选择的融合

上述两种道路都可以在一定程度上弥合行政诉讼立案登记制与保护规范理论适用之间的缝隙，但无论单独选择哪条道路都只是弥合缝隙的权宜之计。细究之，其实二者存在一定的关联性，可以通过“分步走”的策略，最终实现两条道路的融合。

1.以变种的分阶处理为过渡

如果直接在诉讼的构造上作出改变，其难度是可想而知的，这对法官、法院乃至整个法治秩序都将造成巨大的挑战。因此更为妥善的策略是逐步改革，上述借鉴德国法而来的变种的保护规范理论分阶处理是最容易实现的，可以以此作为过渡，大胆引入和适用保护规范理论，通过分阶处理来弱化其与异化的行政诉讼立案登记制之间的冲突，既不至于导致立案难题的恶化，又有益于公民的诉权保障。

2.以立案登记制核心价值回归基础上的分阶处理为归宿

如果把上述两条道路统合起来看，可以发现二者其实互相关联，立案登记制核心价值的回归和保护规范理论的分阶处理是相得益彰的。

一方面，立案登记制核心价值的回归可以在一定程度上奠定行政诉讼分阶构造的基础，这便为保护规范理论真正意义上的分阶处理提供了前提。在此暂且不论诉讼的构造应当是二阶还是三阶，因其在分阶构造的本质上是一致的。当立案登记制实现了对不同审查标准要件的分离，在立案和审理的不同阶段分别遵循不同的审查标准，即立案阶段仅审查起诉要件，具体审理时才涉及诉讼要件和本案要件，那么基于不同审查标准的诉讼分阶构造便具雏形了，这种情况下保护规范理论便可以实现从“可能性”到“确定性”的分阶处理。

另一方面，保护规范理论的分阶处理为立案登记制下行政诉讼原告资格的审查提供了有效、合理、可行的分析手段，最终有助于立案登记制核心价值的实现。在保护规范理论分阶处理的模式下，原告资格在立案阶段只需要满足“客观法规范有可能具备私益保护指向”即可，对此只需要进行简单的法律理解和大概的判断，不需要通过复杂繁琐的法律解释等方法完全证明该指向的客观存在，如此便可以保障立案登记制所追求的简化立案环节的审查、降低立案门槛的核心价值。

具体而言，两条道路融合后的理想状态应当为如下所述。在立案阶段，对原告资格的要求应当是“原告明确并认为自身与行政行为有利害关系”，无需在客观上完全证明该利害关系之存在；在原告将相关材料递交到法院后，法院只需在“可能性”的层面适用保护规范理论，确认客观法规范可能要求行政机关作出行政行为时考虑原告所诉请保护的利益即可。

需要明确的一点在于，经由上述这种改造，从结果上乍观之，或许同当前行政诉讼立案的实际操作并无二致：符合立案条件的依法立案；判定不清的先行立案，而后交由审判部门进行实质审查。但是，在将立案阶段的原告资格审查定位于起诉要件并运用保护规范理论进行“可能性”审查之后，在实质上发生了三个方面的转变。一是“可能性”审查这一模式的审查要求相对较低，而且对“可能性”的判断本身是相对容易的，因为从1%至99%都属于存在“可能性”，这就降低了立案阶段判定不清楚的可能，使得需要交由审判部门实质再审的概率降低甚至消除，这一模式的优势在于既能够有效保障原告诉权，又能防止大量尚未判定清楚的案件提前进入审判庭。二是这种改造实质上降低了立案阶段对原告资格的要求，既有利于保护原告诉权，又有效防止实践中个别法院依旧运用当前的原告资格条件不当限制原告诉权的情况，更有利于实现立案登记制的核心价值。三是诚如前述，较之传统主要采取的“实际影响”或者“不利影响”标准，保护规范理论的适用使得对原告资格审查的思路和步骤更加清晰，其适用本身对于行政诉讼原告资格判定是有益的。但是保护规范理论与当前异化的行政诉讼立案登记制存在一定冲突，因此有必要改革其中关于原告资格的规定，并引入保护规范理论，以此推动行政诉讼整体制度的完善。

诚然，上述关于行政诉讼原告资格审查的考量主要是理论层面的，从诉的评价位阶理论出发，将立案登记制下原告资格的审查限定在起诉要件的层面。但是制度的实际运作从来都不是纯粹理论性质的，还需要考虑包括司法实际承载力等在内的现实状况，尤其是“保护诉权”与“依法行使诉权”“节约司法资源”等要素之间的平衡。在“保护诉权”方面，此种审查要件的变化代表了对原告资格从实质审查向形式审查的转变，对保护当事人诉权无疑是更加有益的，但随之可能带来当事人滥用诉权和浪费司法资源等问题，而保护规范理论恰好可以在此发挥“平衡器”的作用。在将立案阶段的原告资格审查定位为起诉要件——“原告明确并认为自身与行政行为有利害关系”——之后，此利害关系的判断并非完全依赖于原告自身的主观状态，放任原告随意起诉，而是要求法院运用保护规范理论对此进行判断，当然这种判断并非完全意义上的利害关系审查，而只是进行一种“可能性”审查。通过保护规范理论的这一适用，可以有效识别实践中当事人滥用诉权的情况，对不具备“可能性”的起诉依法不予立案，如此便可在更好地“保护诉权”的基础上，实现“保护诉权”与“依法行使诉权”“节约司法资源”之间的平衡。这种模式应当成为立案登记制和保护规范理论协调发展的长远目标。

五、结语

立案登记制在我国已经过了数年的发展，在取得显著成绩的同时，亦存在着不可忽视的问题。应当看到立案登记制尤其是行政诉讼的立案登记制还是带有比较强烈的“立案审查”色彩，这背后诚然有诸多因素的作用，但是亦不能忽视问题本身，其所带来的影响可能不仅仅在于审判实务的立案问题上。当我们试图把一项新的理论或新的制度引入现行制度中时，最困难的往往不是对新事物的认知和理解，而是如何让新事物与本土资源有效衔接，或许这时候会意外地发现，原来现行制度中的既有问题会对新事物的引入构成实质障碍。主观公权利和保护规范理论的引入便是如此，当然，异化的立案登记制只是引入道路上的一块小小“绊脚石”。面对引入道路上的种种障碍，重要的是寻求坚实的理论支点、实现合理的制度完善，为新事物开辟一方良好发展的沃土。