行政诉讼原告资格确认研究

冯会波　刘振芳

摘 要：根据我国现行《行政诉讼法》的规定，判断原告资格的依据是原告须与被诉行政行为有法律上的利害关系，在理解和适用上有很大偏差。现行《行政诉讼法》经过二十多年的司法实践，诸多缺陷已经显露出来，不利于推动行政法治建设和保护公民利益，应予进行修改，从这一问题入手，希冀对大家理解原告资格问题有所裨益。

关键词：行政诉讼；原告资格；利害关系；利益关系

中图分类号：D913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）29-0115-02

一、行政诉讼与行政诉讼原告

根据现行《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。据此行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关和被授权组织的行政行为侵犯其合法权益而不服时，依法定程序向人民法院起诉，由人民法院依法受理，并在当事人及其他诉讼参与人的参与下，依法对行政行为的合法性进行审理并就相关争议做出裁决的一系列活动或制度[1]588。行政诉讼法律关系是根据行政诉讼法的设定和调整，人民法院与行政诉讼参与人、当事人、其他参加人、参与人之间以及行政诉讼当事人、其他参加人、参与人之间，未解决行政争议，在行政诉讼活动中所形成的，以诉讼权利和义务为内容的法律关系。行政诉讼当事人，是指原告、被告和第三人，以行政诉讼法主体诉讼权利义务为内容的一种社会关系。行政诉讼法律关系是以诉讼主体的权利和义务为内容的，无论是作为诉讼主导和指挥官的法院，还是诉讼当事人，它们进行起诉、受理、答辩、开庭、审理、裁判这些诉讼行为，以及期间各方的诉讼权利与诉讼义务展开，均为一种诉讼程序上的权利和义务，而诉讼行为与诉讼行政导致的后果是法院裁判中对实体权利的确定。诉讼双方当事人在行政管理过程中的法律地位是不平等的，但是在诉讼过程中，它们的诉讼权利和义务是平等的，双方当事人都有权要求人民法院依法进行审批，以保护自己在行政法上的合法权益。任何法律关系都由主体、客体和内容构成，行政诉讼法律关系的主体是指在行政诉讼活动中，依据行政诉讼法而享有权利和承担诉讼义务的组织或者个人。行政诉讼参加人是行政诉讼法律关系中的主体之一，是依法参加行政诉讼活动，享有诉讼权利，承担诉讼义务，并且与诉讼争议或诉讼结果有利害关系的人[2]503。在行政诉讼法中，当事人的称谓，不仅仅只是一个名称问题，它直接表明了当事人在诉讼中的诉讼地位及其所享有的诉讼权利和所承担的诉讼义务，通常情况下，行政诉讼的当事人是原告和被告，而原告是诉讼结构中十分重要的一极，是整个诉讼程序的启动者，扮演着检察官的角色，发挥着纠举行政违法的行为[3]622。行政诉讼之所以需要起诉资格的原因根源于利益的漫无边际可能导致诉讼需求的无限性与司法资源的有限性之间的矛盾。而行政诉讼法的目的是维护国家法制的统一性和权威性[4]4，提供一系列制度设计来确保公民、法人或者其他组织合法权益受到侵犯而寻求司法救济时，提供全面、系统的保障。

二、我国《行政诉讼法》与行政诉讼原告资格

在我国与行政诉讼原告有关的法律规定、司法解释主要有几个方面：《行政诉讼法》第2条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从理论上来说，合法权益既包括权利，也包括利益，前者称为法定的利益，而后者称为事实上的利益。根据我国《行政诉讼法》第11条关于受案范围的规定可以看出，我国在确定行政诉讼的原告资格上采取的实际上是“法律权利”标准，即只有当相对人的实定法上的权利遭受行政主体的具体行政行为侵害时，才可以提起行政诉讼[5]。“合法权益”就是上述的“法”所赋予或保护的权益。但是根据《行政诉讼法》第11条第1款所规定的受案范围明确表示出的意图，这里“合法”的外延是有限的，换言之，此处所指的“合法权益”仅是公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，而对于其他的权利，如公民的受教育权、公平竞争权、承包企业的人事任用权等在受到行政机关的具体行政行为侵害时是否可以提起行政诉讼也未可知。

《行政诉讼法》第24条：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”由此享有原告主体资格的法定条件有三：一是原告必须是个人或组织，即原告被定位与行政相对人。二是原告必须是认为具体行政行为。侵犯其合法权益的行政相对人。三是原告必须是向人民法院提起行政诉讼的行政相对人。组织包括法人和非法人组织。所谓法人，是指依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织；所谓非法人组织，是指法人以外的团体，主要是指那些没有代表人或管理人但不具备法人条件，没有取得法人资格的社会集合体。不具备法人资格的其他组织向人民法院提起行政诉讼，由该组织的主要负责人作诉讼代表人，没有主要负责人时可以由实际的负责人作诉讼代表人。根据我国《行政诉讼法》第24条第2款的规定和最高人民法院的司法解释，行政诉讼原告可以有条件的进行转移有权提起行政诉讼的公民死亡，或者法人与其他组织终止的，其原告资格可以发生转移。原告资格转移有以下规则：有权提起行政诉讼的公民死亡的，其近亲属可以作为原告提起诉讼。这里所讲的“近亲属”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养赡养关系的亲属。有权提起行政诉讼的法人或者其他组织终止的。承受其权利的法人或者其他组织可以作为原告提起诉讼。

《行政诉讼法》第41条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；”由于《行政诉讼法》的立法比较原则，即采取的是“法律权利”的标准来确认原告的资格，只有当相对人的实体法上的权利遭受到行政主体具体行政行为侵害时，才可以提起行政诉讼。2000年3月，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定了在审判实践中确立原告资格的新的标准，即“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民，法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定使原告资格标准由“法律权利”发展到“法律上的利害关系。”这一司法解释对行政诉讼原告资格的界定做出了新的补救性规定。《若干解释》第1项第6条：对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为（不属于受案范围）。第12条：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。由此，如何理解把握“法律上利害关系”成为原告资格的核心问题所在，起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容。采取“法律上的利害关系”标准作与之前的“相对人标准”从一定程度上扩大了原告资格的范围，在事实上拓宽了行政诉讼的受案范围，但是这一表述并非最佳方案。在国家利益或社会公共利益受到损害、又无行政相对人起诉的情况下，不能有效维护国家利益和社会公共利益。

三、从“法律上的利害关系”到“法律上的利益关系”

法律上的利害关系标准并不清晰，立法中增加法律上的利益的规定，具有提醒法官的不应拘泥于权利字眼，而能较为妥当的考量是否赋予个人维护期法律上利益的权能，将权利标准转变为法律上的利益标准，将原告资格限定须与被诉行政行为有法律上的利益，扩大救济范围，是符合原告适合扩大化趋势的，在中国从行政诉讼制度上实现对原告资格的拓宽，切实保障当事人的诉权，应当是《行政诉讼法》修改的一个重要出发点和目的归宿[1]。

对于新《行政诉讼法》修改，应将原告资格限定为同被诉的行政行为有法律上的利益。由于利益的范围比较宽泛，由此，受保护的法律利益应是有一定范围的，需要限定。法律上的利益关系应是相关法律、法规或者规章要求行政机关保护的利益，并且是相关法律、法规或者规章要求行政机关予以保护的利益即只要法律法规或者规章存在这种规章即可，法律上保护的利益不仅是相关法律、法规或者规章所要求的而且还应当是行政机关做出行政行为时应当考虑的利益，如果行政机关忽略或忽视或缺少了相关法律要求保护的利益而作出行政行为时，就必然造成利益的享有者的利益损害，则利益享有者具有原告资格。①法律上的利益还应是通过诉讼值得保护的利益，这就是说，通过多种因素的衡量与裁量，可以决定某种利益有通过诉讼值得保护的价值根据程序违法的程度，程序严重违法的，法院予以撤销，程序违法轻微并不影响实体公正的法院只指出程序错误，但不撤销，但如果不撤销将严重危害公共利益的，则可以撤销，又如果是在行政相对人欺诈、胁迫、贿赂、提供不正确资料的情况下做出的，不仅要撤销，而且还要相对人饭还因该行为已经获得的利益。最后，法律上的利益应当是实质的利益即强调不属于公权范围内的纯粹经济上的利益、政治上的利益、文化上的利益或精神上、理念上的利益等事实利益的损害或影响，不能以此提起行政诉讼。

行政诉讼的目的不仅在与使人民能因此取得与政府分庭抗礼、据理力争的机会，更在于意图借此实现法治国家的目标。法律上的利害关系最大的缺陷进只对个体利益进行救济，而忽视了公共利益的存在，将公共利益推向了司法救济的深渊[6]。据此应该增加关于公益诉讼原告资格的规定，从理论上来说，任何个人和组织只要认为某具体行政行为侵害了公共利益，他都可以基于对国家和社会的责任感而向法院提起行政公益诉讼，但是，适格原告必须主张其主要权益受到影响，主张应包含权益（法律上的利益）受损害以及行政违法行为两项要素，在《行政诉讼法》修改中应明确公益行政诉讼原告的范围，具体而言，“认为行政行为侵害其权益或对其造成不利影响的公民有权提起行政诉讼。但是，公益诉讼的原告资格不受上述规定的限制。”“人民检察院认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的，可以提起公益行政诉讼。在人民检察院不提起公益行政诉讼的情况下，公益社会组织和公民认为行政行为侵害国家利益或社会公共利益的可以提起公益行政诉讼。”同时，为了规范法人或者其他组织提起公益行政诉讼的行为，限定法人或者其他组织提起公益行政诉讼，应当与其团体章程或业务相关，并以行政行为涉及团体利益为前提，也是必要的[5]。

参考文献：

[1]杨建顺.行政规制与权利保障[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：高等教育出版社，2007.

[3]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005.

[4]高家伟.行政诉讼本质论[C]//樊崇义.部门法学哲理化研究.北京：中国人民公安大学出版社，2007.

[5]马怀德.《行政诉讼法》存在的问题及修改建议[EB/OL].

法治政府网：http：//law.china.cn/features/2011-09/05/cont

ent_4459578.htm.

[6]王周户，李大勇.原告资格、利害关系与裁判方式[C]//应松年，马怀德.当代中国行政法的源流.北京：中国法制出版社，2006.