监察赔偿的路径选择及制度展开

冉启云

(中国政法大学 法学院，北京 100088)

一、问题的提出

国家监察体制改革是一项重大的宪制变革，重构了我国的政权架构模式和权力监督体系，势必对我国社会主义民主政治和法治发展产生深远影响。2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，为监察制度构建供应了基本法律规范、搭建了基础法律框架。《监察法》颁行以来，反腐败法治化治理水平日益提升，反腐败压倒性胜利得到进一步巩固和发展，集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制不断彰显出巨大魄力。立足于国家治理体系和治理能力现代化的高度，须在宏观设计监察体制之时，细致考察监察规范，完善其与党规国法的同步对接。权利救济机制与国家赔偿制度的衔接与协调是“法法”实施衔接的重要组成部分[1]，作为末端治理的监察赔偿制度应在监察体系中存有安身之处，亦应在国家赔偿体系中拥有容身之所。在《监察法》与《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)的对接中，《监察法》第67条无疑是最重要的对接规范：既明确了公民、法人和其他组织在合法权益受到损害时享有获得赔偿的权利，体现出《国家赔偿法》保障其合法权益的价值追求；又将监察机关及其工作人员设定为赔偿主体，体现出《监察法》督促监察主体依法监察的责任规制。就目前的实践来看，监察赔偿案件似乎并未发生，相关监察赔偿的新闻亦未见诸报端，该规定近乎处于“休眠”的状态[2]，但不能以此否定构建监察赔偿制度的重要性和迫切性。监察赔偿制度不但是细化落实《宪法》和《监察法》的规范产物，更是保障受害人权益、防范监察权滥用的坚实屏障。然而，《监察法》第67条仅为概括性的规定，不能为监察赔偿制度提供操作性指引，2021年9月颁行实施的《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《条例》)虽对国家赔偿的适用情形和相关程序加以延展，但仍力有不逮，在归责原则、赔偿标准、司法介入等诸方面付之阙如。因此，有必要从监察机关和监察权本身出发，选定监察赔偿制度的最佳构建进路，并在现有规范基础上详细设计赔偿细节，进而实现权力行使与权利保障的平衡运转。

二、监察赔偿的价值意涵和规范证成

监察赔偿制度的构建具备学理支撑和上位法依据。为了保障人权不受公权力的恣意侵犯，并规范监察权依法行使，监察主体应当为受害人合法权益损害负担国家赔偿责任。为了落实根本法的相关要求，并实现监察规范与国家赔偿规范的流畅衔接，须细致比照《监察法》第67条和《国家赔偿法》第2条的规范要素，探寻国家赔偿制度在监察体制内的实施疆域。

(一)价值意涵——监察赔偿制度中保障人权和限制公权的理念追求

“国家赔偿制度的建立是从人治走向法治的重要标志之一。”[3]1放眼世界，19世纪中叶前，建立在“绝对主权”观念上的“主权豁免理论”大行其道，国家赔偿案例的数量微乎其微。19世纪末至20世纪初，伴随着保障人权的呼声日渐高涨，国家赔偿开始受到相对认可。二战以后，人权的重要价值一再彰显，国家赔偿制度逐渐健全完善。在这个漫长的进程中，人治的因素渐次消弭，而法治的因素取代人治占据上风。这也意味着公权力的行使受到愈来愈多的限制，公民个体的权利得到愈来愈多的实现，公权和私权向着趋于平衡的态势发展，最终落脚于每个案件的公平正义之中。在我国的监察领域，按照权责一致的理念，对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖意味着对监察权行使的监督和救济也应当实现全覆盖。这包括监督和救济两个层面的法理意蕴：一方面，监察机关依法监察是常态，但是这并不意味着监察权不会被滥用或者乱用[4]，构建监察赔偿制度有利于制约权力、防止监察委员会演变为不受控制的超级机构[5]，使监察主体在法治框架内依法行使监察权；另一方面，监察对象权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性[6]，构建监察赔偿制度有利于发挥救济功能。2004年“国家尊重和保障人权”入宪，《监察法》亦强调保障受害人的合法权益，《国家赔偿法》更是以保障受害人的国家赔偿请求权为首要立法目的。面对强大的监察权，有必要建立起保障受害人合法权益的坚实屏障，从而实现平等、公正等法治价值。国家赔偿就是通过赔偿来实现平等[7]，借由经济手段促就受损权益最大限度地回复到圆满状态。在出现监察侵权情形时，受害人可发动国家赔偿请求权获得损害赔偿。

(二)规范证成——《宪法》统帅下监察规范和国家赔偿规范的互动衔接

《宪法》是国家的根本法，具有最高的法律效力。《监察法》是监察领域的基本法，《国家赔偿法》是国家赔偿领域的基本法，二者均须以《宪法》为统帅展开铺陈，以《宪法》依据为核心实现监察赔偿制度的交汇对接。《宪法》第41条明确规定“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。这一规定可涵摄至所有国家机关及其工作人员侵犯受害人合法权益的情形，为受害人享有国家赔偿请求权奠定了根本法基础。除此之外，实现《监察法》与《国家赔偿法》的紧密衔接还须从要素上进行解构，从而检视二者是否具备紧密衔接的规范基础。《国家赔偿法》第2条规定了国家赔偿发生的必备要素，包括主体、职权、对象、行为、结果和因果关系等要素。将该条与《监察法》第67条细致体察比对便能发现二者实为包含关系，缘由如下：其一，在主体上，经由监察体制改革，原有的“一府两院”模式已为“一府一委两院”模式所替代，《宪法》在第三章“国家机构”之中设置专节规定监察委员会相关规范，而又因国家机构是“组成严密体系的国家机关的总和”[8]，所以监察机关属于国家机关，于监察机关内工作的人员也就属于国家机关工作人员。其二，在职权上，监察权是与立法权、行政权、司法权相并列的“第四权”[9]。《监察法》第11条明确赋予了监察机关监督、调查、处置三大职责，第18条至21条规定了监察机关收集证据、谈话、要求被调查人陈述、讯问被调查人和询问证人等调查权限，第22条至第30条为监察机关配备了留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境十二项监察措施，上述监察权限均属于国家赔偿的职权范畴。其三，在对象、行为、结果和因果关系上，监察赔偿和国家赔偿并无显著差异。由此观之，《监察法》第67条的规范要素完全符合国家赔偿的制度界定，在法法衔接上不存在规范障碍。

三、监察赔偿的性质认定和进路选择

伴随着监察体制改革向纵深发展，学界对监察委员会和监察权的认知愈发明晰，对二者性质的合理定位不仅有助于探寻监察委员会的本质内核，更能以此为根基向外延展，进而在监察赔偿这一末端治理机制上发挥决定性作用。

(一)厘清监察委员会及其监察权的性质定位

监察委员会及其监察权的性质定位是构建监察赔偿制度的基础和先导，监察赔偿制度的设计和展开端赖于监察委员会和监察权本身为何种性质。有观点认为监察委员会是介于民意机关和司法机关之间的“政法机关”，既体现政治属性，又具备法律色彩[10]。但有观点认为“政法机关”的属性是从政治方面予以剖析界定的，在法律范畴上将监察委员会定义为专门的监督机关更为妥当[11]。还有观点认为监察委员会是集党纪监督、行政监督与法律监督于一体的综合性、混合性与独立性的机关[12]。上述观点均存在一定的合理性，但均未能直截了当地揭示出监察委员会的本质属性。相比之下，将监察委员会的性质直接定位为监察机关无疑更为妥当[13]。第一，《宪法》第123条已经明确了监察委员会的性质为监察机关，给予了监察委员会根本法上的依据。第二，《监察法》第3条将监察机关定义为专责机关，但专责机关的表述并不与监察机关的本质相抵触。监察委员会作为专责机关，专于行使国家监察职能，专门的监察职能即反映出该专责机关恰为监察机关。第三，监察机关的性质定位既能精炼概括监察的本质，又能使其与其他行使行政权、司法权等权力的国家机关相区分。行政权主要是行政机关处理公共事务的权力，司法权主要是司法机关进行居中裁判和法律监督的权力，而监察权则归属于监察机关。第四，从法律的视角观之，应当注重监察委员会的法律性质，即不将监察委员会认定为纯粹的政治机关。第五，行政机关原有的行政监察权和行政违法预防权、检察机关原有的职务犯罪侦查权和职务犯罪预防权均统合至监察机关，其享有的权力是一种重新整合分配而非简单抽取相加的复合性权力[14]，这种复合性权力集党权(党的纪律检查权)与国权(行政监察权、刑事侦查权)于一身[15]，因此准确定义监察委员会还应当探求合署办公的问题。党的纪律检查委员会和监察委员会合署办公，在诸多场域下会一同作出决定，这可能会衍生出与在政府信息公开领域党政联合发文时信息公开与否相类似的境况，行政机关可能会以申请公开的信息系党内文件为由作出不予公开的决定，同样，监察机关亦可能会以侵权行为系合署办公所致为由作出不予赔偿的决定。但从某种意义上而言，国家监察体制改革的方向是“党政合署”而不是“党政合设”[16]，虽然国家监察权与党纪检查权在权力行使人员上高度重合，但二者所属的权力机构却并非完全相同，监察委员会和党的纪律检查委员会也存在独立作出决定的情形。综上所陈，监察委员会即监察机关，监察权即监察机关所单独享有的新型国家权力。

(二)明晰监察赔偿与行政赔偿、刑事赔偿的交汇界分

在明确了监察委员会及其监察权的性质定位后，我们将新兴的监察赔偿与行政赔偿、刑事赔偿进行比对，进而探求具体的监察赔偿制度的构建之道。

首先，在主体层面，除却监察机关与行政机关、司法机关不同之外，监察赔偿与行政赔偿、刑事赔偿的差异在于前者的赔偿申请主体一般为监察对象，亦即《监察法》第15条所规定的“公职人员和有关人员”，而后两者的赔偿申请主体则为国家机关之外的公民、法人和其他组织。然而仅以申请主体差异审视监察赔偿制度，就会窒息其移植和再造赔偿机制的潜能，甚至衍生出个别论调否定监察赔偿制度构建必要性的依据。事实上，监察赔偿与行政赔偿、刑事赔偿在申请主体上并无实质性差异，原因在于特别权力关系理论的式微和“同体监督”向“异体监督”的转型。第一，特别权力关系理论起源于德国的国家法和行政法学说，拉班德创设出该理论的基本框架，奥托·迈耶则将其型塑为系统的理论体系。但伴随着德国基本法对所有国家领域的法治约束以及联邦宪法法院对“重要性理论”的确立，“被归入内部行政因而不受法律调整”[17]的特别权力关系日益衰落，内部工作人员亦能在合法权益受损时寻求组织系统之外的救济。第二，经由监察体制改革，原有的行政监察已为国家监察所置换，从而由“同体监督”转向“异体监督”[18]。监察机关作出的监察行为与国家机关作出的内部监督、管理行为大相径庭，监察机关与监察对象已无法再适用一体性原则。在上述两个因素作用下，不仅监察对象能够像公民、法人和其他组织一般，在合法权益遭受侵害时提起国家赔偿，而且监察赔偿亦能寻求行政赔偿和刑事赔偿的镜鉴，在二者基础之上塑造自身的制度样态。

其次，在客体层面，监察赔偿与行政赔偿、刑事赔偿的共性在于保障受害主体享有获取损害赔偿的权利，并监督国家公权力依法行使，间接阻却国家机关恣意侵入私域、损害私权。而监察体制的特性则在于借由国家权力制约国家权力，具备全面覆盖性和强大威慑力的监察权业已成为国家宪制体系中极为重要的一部分，监察赔偿亦因监察权与行政权及司法权内在的差异而具备不同于行政赔偿、刑事赔偿的特殊性。

最后，在内容层面，行政赔偿主要是行政机关及其工作人员违法行使行政处罚、行政强制、行政征收征用等职权而造成损害时的赔偿责任；刑事赔偿主要是司法机关及其工作人员履行侦查、检察、审判等职能而造成损害时的赔偿责任；监察赔偿则主要是监察机关及其工作人员行使监察权时损害了公民、法人和其他组织合法权益时的赔偿责任。就共性而言，在监察机关监督、调查、处置三大职责中，调查职责无疑是上承监督、下启处置的核心部分，监察权的有效行使也有赖于调查职责的充分履行。不宁唯是，若将目光投向刑事诉讼领域，便能发现刑事调查权与之存在高度相似之处，因此监察赔偿内容可在一定程度上借鉴刑事赔偿的既有规定。

总之，监察赔偿与行政赔偿、刑事赔偿在赔偿主体、赔偿客体与主要内容上不尽相同，且三者之间存在固有权力的本质差异，因而不容混淆。但同时三者之间也显现出诸多交汇之处，从而在国家赔偿场域中互契互济。

(三)修改《国家赔偿法》并单独设置监察赔偿章节

在明确了监察委员会、监察权的性质定位以及监察赔偿与行政赔偿、刑事赔偿的交汇界分后，便能审慎选择监察赔偿的优势进路。为弥合《监察法》与《国家赔偿法》之间的规范空隙，大致存在四种选择路径。第一，鉴于国家赔偿制度的现实运行状况不尽人意，呈现出案件数量整体偏少且波动较大、案件赔偿率和部分赔偿标准偏低、制度运转受政策影响较大等样态[19]，甚至出现《国家赔偿法》一度被称为“国家不赔法”的情况，可以考虑在《国家赔偿法》之外设立单独的监察赔偿制度。第二，鉴于《国家赔偿法》的修改事宜并未列于近期规划之中，相关监察赔偿规范的置入和施行必然存在较大的滞后性，致使《监察法》实施后、《国家赔偿法》修改前权利保护存在空白期；且《监察法》第七章、《中华人民共和国监察官法》第七章以及《条例》均供应了规范依据，可以将监察赔偿规范融入《监察法》等监察制度体系内部[20]。第三，修改《国家赔偿法》，采用区分并入模式，即按照权力来源进行适用规范的区分。一方面，监察机关行使原行政机关享有的行政监察权、行政违法预防权造成的赔偿适用行政赔偿规范；另一方面，监察机关行使原检察机关享有的职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权造成的赔偿则适用刑事赔偿规范。第四，修改《国家赔偿法》，采用单独建立模式，即在《国家赔偿法》已有的行政赔偿、刑事赔偿类型之外另行设置监察赔偿类型。上述四种路径的优缺点如表1所示。

表1 细化完善监察赔偿制度四种路径的优缺点

综合上述分析，直接修改《国家赔偿法》、单独设置监察赔偿类型更为可取。首先，在《国家赔偿法》之外设立单独的监察赔偿制度存在立法成本高或与现有国家赔偿制度衔接不畅等问题；其次，利用监察体制内部制度规定监察赔偿既面临规范不足、针对性不强的困局，还可能遭受公正性诘难；再次，采取区分并入模式不仅不符合监察机关和监察权的本质，还忽略了监察赔偿自身的特殊性，亦会带来操作上的不便；最后，《〈中华人民共和国监察法〉释义》明确指出《国家赔偿法》将作相应修改，监察赔偿的相关具体程序依照《国家赔偿法》有关规定执行[21]。由此观之，直接修改《国家赔偿法》不失为最佳选择，既能充实监察赔偿规范，又能免去《国家赔偿法》的修法成本，还可以避免国家监察委员会按照自身意志制定赔偿规范，也即避免自己做自己的规则制定者。而对于近期的规范供应问题，既可以借助监察法内部规范先行助益，还可以借鉴《国家赔偿法》中与监察体制相近的条款加以准用。

四、监察赔偿规则的体系设计

囿于《监察法》第67条较为概括，《条例》也只通过第280条和第281条简略规定了适用情形和赔偿程序，总体而言监察赔偿制度尚未呈现出充盈状态。在监察赔偿规则的体系设计上，可在《国家赔偿法》第三章“刑事赔偿”后增设第四章“监察赔偿”，对赔偿范围、赔偿主体、赔偿程序等加以规定。此外，归责原则关乎监察赔偿制度的价值追求和基本架构，因而亦有必要予以重点探究。

(一)确立以违法归责为主、结果归责为辅的归责原则

归责原则是法律规定的损失负担归属原则[22]，既是确定行为者因何负担赔偿责任的依据，又是调节受害人在多大范围内获取赔偿的基准。1994年颁布的《国家赔偿法》突出了“违法”标准，当且仅当国家机关及其工作人员违法行使职权并造成损害时才负担赔偿责任，从而在价值取向上以规范国家权力行使为目标，同“依法治国”“依法行政”相一致[3]70，有助于在国家权力和公民权利之间获取最佳平衡点[23]。然而，违法归责一元论在全面保护受害人的国家赔偿请求权上力有不逮，“违法行使职权”要件的确立事实上剥夺了受害人对于非违法行为的损害赔偿请求权，并且难以解决共同侵权和混合过错的问题，作为解释基础的“违法”概念亦张弛无度、不易认定，故而受到学界的广泛批评。

现行《国家赔偿法》虽然在“违法行使职权”的表述上删去了“违法”二字，但是结合行政赔偿和刑事赔偿的范围来看，行政赔偿依旧采取的是违法归责原则，而刑事赔偿则采取的是“违法归责为主、结果归责为辅”的二元架构。结果归责原则不以国家机关及其工作人员的行为是否违法或者具备过错为前提，同时也排斥过错推定的适用，仅立足于损害后果的发生这一事实描述及行为和损害间的因果关系便可成立，是对“不幸损害”实施的合理分配，以实现社会性的“利益均衡”[24]。但鉴于结果归责对造成损害的原因不加区分，也忽视行为人的主观状态，强调“有加害事实即有责任”[25]，因此必须交由法律特别规定，以防止结果责任的恣意扩张。

从监察赔偿的性质和特点观之，首先，在宏观的体制规划方面，既须使监察权依法行使，对违法监察的行为予以纠正，又要对因监察活动而导致的事实损害加以填补，从而修复受害人的利益损失，因此违法归责原则和结果归责原则均有适用空间；其次，在中观的职责构成方面，如上所述，监察调查权与刑事调查权存有较高共性，因而在归责原则的设计上，亦可将监察赔偿的归责原则设定为“以违法归责为主，以结果归责为辅”，以确保国家赔偿的融贯性；最后，在微观的规范考察方面，《条例》已经明确了监察赔偿的归责配置，且在《国家赔偿法》第280条适用情形的规定中，“采取留置措施后，决定撤销案件的”即是结果归责原则的直接体现，而“非法剥夺他人人身自由的”“违法没收、追缴或者违法查封、扣押、冻结财物造成损害的”等表述则将大多数状况下侵害受害人人身权益、财产权益的监察赔偿设定为违法归责原则。

(二)明晰涵盖人身权、财产权、精神损害的赔偿范围

首先，在人身权方面，人身权囊括人身自由权和生命健康权两大领域。第一，以留置为例，其限制公民人身自由之程度极为严厉[26]，并且“行政化的留置程序难以遏制监察机关调查权的滥用”[27]，因此构建监察赔偿制度首先应当着眼于留置措施的运用，包括留置对象错误、未开展留置审批、超期留置和撤销案件等情形。第二，保护自然人的生命权也是建立法治国家的重要目标。监察机关以暴力逼供等非法方式收集证据或者侮辱、打骂、虐待、体罚或变相体罚受害人的，均属于对生命健康权的侵犯，应当负担国家赔偿责任。此外，在监察机关未保障留置人员的饮食、休息和安全，未提供医疗服务，未合理安排讯问时间和时长，致使受害人生命健康权益受到损害时，也应当给予赔偿。

其次，在财产权方面，《监察法》既赋予了监察机关在调查阶段的查封、扣押、冻结等权力，也赋予了其在处置阶段没收、追缴、责令退赔违法财物的权力。在调查阶段，若监察机关查封、扣押、冻结了无关的财物、文件，或超过法定期限不予解除查封、扣押措施，或未尽妥善保管义务致使财物、文件受到损毁造成合法权益损害的，应当承担国家赔偿责任。在处置阶段，若监察机关违法采取了没收、追缴、责令退赔措施，监察机关不仅须返还原物，还应当填补受害人因没收、追缴措施而发生的财产损害。此外，若监察机关违法采取限制出境等措施造成受害人财产权直接损失的，也应当承担国家赔偿责任。

再次，在精神损害赔偿方面，鉴于其具备附随性，故而仅当监察机关及其工作人员行使职权对受害人人身权造成损害时，受害人才能请求精神损害赔偿。在具体内容上：第一，受害人可要求义务机关消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。在国家权力和政治场域，伴随着近年来网络化和信息化的发展变迁，监察机关对受害人采取监察措施势必会影响其政治声誉和政治前途，虽然政治权利的损耗不在国家赔偿的救济空间之内，但是监察机关为受害人重新构建良好的政治声誉却是纠正违法监察行为、弥补受害人精神损失的应有之义。第二，受害人在遭受严重损害时可要求义务机关给付相应的损害抚慰金。人身损害附随的精神损害具有难以恢复的性质，即便事后澄明受害人并未触犯党纪国法而是监察措施违法，亦会给受害人造成恶劣影响，因而需要更高程度的救济。虽然人身权同财产权存在价值位阶上的差异，但量化的金钱赔偿能够起到一定的填补作用。

(三)结合实质要素和形式要素妥当确定赔偿关系主体

首先，在申请人方面：第一，受害人享有国家赔偿请求权。监察赔偿的受害人主要为监察对象，包括公务员、参公人员、被授权或受委托组织中从事公务的人员、国企管理人员、公办事业单位从事管理的人员以及基层群众性自治组织中从事管理的人员。在具体认定监察对象时，不能仅依循形式公职要素，更为重要的是结合公权、公职、公务、公财等要件加以综合判断[28]。第二，受害人死亡或终止的，其继承人、其他有扶养关系的亲属或者权利继受人可享有国家赔偿请求权。

其次，在赔偿义务机关方面，除了监察赔偿的一般情形外，还包括如下四类特殊情形。第一，纪委、监委合署办公。如前所述，“党政合署”而非“党政合设”，此区分有助于精准把握监察机关的性质。而在赔偿义务机关的确定上，由于党的纪律检查委员会并非赔偿主体，在国家赔偿领域内受到限制的权力应为国家监察权而非党的纪律检查权，故而对外可由监察委员会承担赔偿责任，对内则根据实际情况划分责任。因此，由纪委、监委合署办公作出决定而损害公民、法人和其他组织的合法权益的，监察机关为赔偿义务机关。第二，上一级(上级)监察机关批准、备案或者决定。其一，《监察法》第43条规定了留置措施的批准和备案程序，但这种形式意义上的批准和备案并不具有实质性影响，且将实施机关作为赔偿义务机关既有利于查清案情，又便于申请人提起监察赔偿；其二，《监察法》第29条规定了监察机关报请具有相关权限的上级监察机关决定通缉的程序，此时上级监察机关享有是否通缉的决定权，亦即上级机关发挥着决定性作用，应当由其就扩大范围内的损失承担国家赔偿责任。第三，派驻或派出监察机构、监察专员。《监察法》第12条第2款规定派驻或派出的监察机构、监察专员“对派驻或者派出它的监察委员会负责”，这意味着监察机构、监察专员具备相当的独立性，但同时第13条又规定其“根据授权，按照管理权限”依法进行监督、调查、处置。因此，派驻或派出的监察机构、监察专员虽能独立行使监察权，然其权限亦受到一定约束，必须以“授权”为履职前提。具言之，派出监察机构可以对公职人员涉嫌职务违法、职务犯罪行为进行调查、处置，并且在报监察机关批准后，配合监察机关相应内设机构采取其他措施。派出监察专员办公室可以调查本级管辖公职人员的职务违法案件，并将涉嫌严重职务违法、职务犯罪问题线索报监察机关处置。而派驻监察机构的权限确定则更加依赖监察机关的授权，针对何种级别公职人员就何种案件采取何种调查措施以及作出何种处置均需要监察机关的授权。在责任承担上，虽然派驻或派出监察机构、监察专员在职责权限上存在差异，但是均为授权所得，这种授权属于具体临时授权和“同派异权”，派驻或派出的监察机构、监察专员在监察机关“所转移的”权限范围内以自己名义实施监察行为，并独立承担法律责任[29]，而在超出授权范围或者无力承担责任时应当由监察机关承担兜底责任。第四，侵害行为经过其他国家机关继续延伸。以没收违法所得为例，《监察法》第48条规定监察机关、检察机关、审判机关依照法定程序没收被调查人的违法所得，在此过程中，若审判机关作出没收违法所得认定，则应当由最终作出生效裁定的审判机关作为国家赔偿义务机关。相似的情形还体现在对监察对象采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的，以及监察机关违法将案件移送至行政机关，行政机关继续侵害其合法权益的。在上述情形中，监察机关的监察行为虽与司法机关、行政机关的行为先后存在，但均由最终作出生效决定的司法机关或行政机关承担国家赔偿责任。

在对监察赔偿义务机关的组织外观和职权行使大致描述一番后，便能从监察机关繁多的表现样态中祛除干扰，寻觅出监察赔偿义务机关的判断标准(见表2)。在监察系统内部，监察机关的形式外观表现多样，而发挥决定性作用的权力行使却较为清晰，以监察权对侵害行为作出实质约束力的大小为界分准据既有助于准确确定赔偿义务机关，又符合权责一致的基本理念。在监察系统外部，监察权、司法权或行政权造成的侵害往往先后存在，但如若要求申请人单独对每项侵害提起赔偿，则不仅有违便宜申请人的赔偿旨趣，又与国家权力前后衔接的运作机理不相符合，故而采纳吸收标准，以最终作出决定的国家机关为赔偿义务机关，能够避免陷入效能低下、程序烦琐的窘境。综上所陈，监察赔偿义务机关的确定具有内外之别，对内可采纳权力标准，对外可采纳吸收标准。

表2 监察赔偿义务机关的判断标准

(四)构建“先同体赔偿、后异体赔偿”的程序机制

《条例》第281条通过寥寥数语大致勾勒出了监察赔偿的程序规范，但简短和模糊的语句不能反映出其采取的是何种模式，唯一能够确认的是监察机关作为赔偿义务机关应当先行受理赔偿申请，但对于尔后的法院二次判断则不置可否。有观点从监察机关和司法机关的关系出发，认为在监察赔偿领域不能交由法院进行最终处理，而只能实行监察赔偿程序的“自成体系”[30]。应当说，这一观点承认了监察权的特殊运作模式，却忽视了国家赔偿的共通性质，而且还存在突破自然正义之嫌，即自己做自己的法官。鉴于监察赔偿与刑事赔偿更为接近，借鉴已有刑事赔偿模式，并基于司法最终原则，可采取“先同体赔偿、后异体赔偿”的方式。

首先，监察赔偿义务机关先行受理赔偿申请。先行受理程序由监察机关内负责复审复核的工作部门开展，在开展过程中必须赋予申请人陈述申辩的机会，保障申请人充分表达意见的权利，并可以允许监察机关原处理部门与申请人就争议事项展开辩论或者就赔偿项目、方式、数额和期限等进行协商，由复审复核部门最终决定赔偿与否及具体赔偿内容。通过充分的辩论和协商，申请人向监察机关提起赔偿请求既能够在监察系统内部实质性化解矛盾，又能减少双方诉累，优化治理格局。

其次，上一级监察机关受理赔偿复议申请。在本级监察机关作出不予赔偿决定、未在规定期限内作出赔偿决定或者申请人对监察赔偿的项目、方式、数额等存有异议的，可以向该监察机关的上一级监察机关提起复议申请。监察赔偿复议程序不仅给予了申请人在监察系统内部寻求救济的第二条道路，而且能够发挥上级监察机关对下级监察机关的领导功能，并可以直接修改赔偿决定。

最后，法院赔偿委员会受理赔偿申请、申诉。其一，在上一级监察机关未在规定期限内作出决定或者申请人不服上一级监察机关的复议决定时，申请人可请求上一级监察机关同级法院赔偿委员会作出赔偿决定。其二，申请人不服法院赔偿委员会作出的赔偿决定的，还可向上一级法院赔偿委员会提出申诉。允许司法权介入监察赔偿体系，既贯彻了司法最终原则，强化对监察权行使的再监督力度，又有助于调动外部力量查清案情，给予申请人同体处理程序外的二次保护。

除此之外，因监察机关工作人员的故意或重大过失造成的监察赔偿还应当开展追偿程序，其主要目的在于有效督促公务人员依法履职[31]。因此，赔偿义务机关赔偿后，应当向违法行使职权造成受害人身体伤害或死亡，或者在案件处理中存在贪污受贿、徇私舞弊行为的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用。

五、结论

惟有现代化的法治才能匹配现代化的国家治理[32]。立足于国家治理体系和治理能力现代化的高度，监察权作为国家公权之一应当被纳入法治框架予以审视。然而现有规范难谓周全备至，监察赔偿制度的功能尚待开发完善。据此，本文探究了是否应当构建监察赔偿制度、是否独立构建监察赔偿制度、如何具体构建监察赔偿制度的问题。归根结底，监察赔偿制度的核心在于保障人权和约束监察权。因此，在设计监察赔偿这一末端治理机制时，应注重从过程论视角出发监督广泛而强大的监察权，从而在事前、事中、事后各个阶段管控权力，在前端、中段、末端各个环节保障权利，在监察权行使和人权保障中获取平衡。