普通高等学校举办非学历教育的价值意蕴、现实省思与发展理路

姚晓兰，倪胜利

(1.西南大学 教育学部，重庆 400715；2.重庆文理学院 培训学院，重庆 402160)

普通高等学校(以下简称高校)举办的非学历教育是指高校在学历教育之外面向社会举办的，以提升受教育者专业素质、职业技能、文化水平或者满足个人兴趣爱好等为目的的各类培训、进修、研修、辅导等教育活动。高校非学历教育主要面向成年人，以实践为导向，旨在提升受教育者的动手能力和应用能力。党和国家历来坚持规范发展、大力发展和加快发展的工作思路推动高校非学历教育发展。1990年原国家教委印发了《普通高等学校举办非学历教育管理暂行规定》，这是我国第一个专门针对高校举办非学历教育的规范性文件。党的十八大以后，根据中央八项规定精神，我国对高校举办非学历教育中的高收费培训项目和项目的合作办学等进行了规范和限制。2021年教育部颁布了《普通高等学校举办非学历教育管理规定(试行)》(以下简称《规定》)，这是对1990年暂行规定的修订与完善，标志着我国高校举办非学历教育工作进入一个新阶段。

一、普通高校举办非学历教育的价值意蕴

和学历教育相比，非学历教育具有入学门槛低、学习时间短、任务目的明的特点，而高校和其他社会机构相比在师资、环境、条件等方面又具有显著优势，因此高校举办的非学历教育受到社会各界欢迎。新时代普通高校要继续发挥非学历教育的特点和优势，以便更好发挥其价值。价值从哲学上讲是主客体之间的特殊关系，是客体对主体需要的满足。高校举办的非学历教育活动作为客体时，与国家、社会、个体和学校四个层面主体的需要高度契合，这正是其价值意蕴所在。

(一)国家层面——落实人才强国战略的要求

国家兴盛，人才为本。习近平总书记提出要深入实施新时代人才强国战略，加快建设世界重要人才中心和创新高地。高校是实施人才强国战略的主战场和主力军，在人才强国战略中具有基础、先导和全局作用。高校举办的非学历教育在人才培养方面是学历教育的重要补充和扩展，发挥着不可替代的重要作用。例如，对专业技术人员展开培训，能快速更新、补充、拓展他们的专业知识和培养、提高其业务能力。在我国由人口大国到人才大国再到人才强国的进程中，高校非学历教育势必将发挥更大作用。

(二)社会层面——满足社会经济发展的需求

社会经济的快速发展对劳动者的综合素质提出了更高要求，大量劳动者亟需更新个人的知识和能力，并且社会经济发展的程度越高，知识和能力更新的周期就越短。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对建设高素质劳动者大军的需求更为迫切。服务社会是高校的重要职能之一，高校通过举办非学历教育能面向社会提供多层次、多类型、多领域的岗位培训、学习进修和实践研修等，能极大缓解社会经济发展对高素质劳动者的渴求，可以预见今后高校非学历教育的市场需求将不断扩大。

(三)个体层面——践行终身教育理念的追求

终身教育的思想在我国古已有之，而“终身教育”作为明确的概念和系统的理论则直到1965年由法国成人教育家保罗·朗格朗所提出。经过半个多世纪的发展，终身教育理念早已深入人心，成为个体生存和发展的基础。在终身教育理念下，学历教育与个体多样化学习需求之间的矛盾日益突出，而非学历教育正好能弥补学历教育的不足。学历教育为个体打下基础，使其具备终身学习的能力；而个体在结束学历教育之后要不断充实、提升自我，则需要通过灵活多样的非学历教育活动来实现。

(四)学校层面——推动高校健康发展的诉求

高校举办非学历教育能够推动自身发展：(1)非学历教育举办要依托高校学历教育的师资力量、专业优势和教学资源，而非学历教育与市场需求联系较为紧密，能较快洞悉市场对人才培养质量和规格的要求，因而一定程度上非学历教育可以推动学历教育加快改革步伐，为社会培养更多符合市场需求的高素质人才；(2)高校举办非学历教育是高校创收的有效途径，其收入可以用于改善学历教育的硬件和提升师资力量等方面；(3)举办非学历教育可以提升高校的社会影响力和知名度，从而为学历教育的开展带来正能量。

二、普通高校举办非学历教育的现实省思

我国高校大规模举办非学历教育始于上世纪90年代，党和国家对非学历教育的重视以及社会对非学历教育的期望，使高校举办非学历教育迎来了重要的发展机遇。三十多年来，高校非学历教育在人才培养、社会服务等方面发挥了积极作用，作出了重要贡献，同时，也存在一些突出问题亟待解决。

(一)重视不够导致被边缘化

非学历教育虽然得到蓬勃发展，但由于学历教育的招生和毕业都经由国家统一管理，所以被认为其“含金量”更高，社会对非学历教育的认可不高。这导致高校“重学历教育、轻非学历教育”的思想根深蒂固，甚至以挤占了教学资源为由限制其发展，在资金、人力、资源等方面向学历教育倾斜而忽视非学历教育。长期忽视的结果直接导致非学历教育在高校内部处于“被边缘化”的境地，主要表现为：高校缺乏对非学历教育的整体谋划，未将其纳入学校发展规划中；非学历教育缺乏资金投入，办学条件迟迟得不到改善；管理队伍、师资队伍的建设因缺乏激励而欠缺活力；在资源方面，则是优先满足、保障学历教育的开展。非学历教育在高校内部的“被边缘化”极大限制其发展。

(二)制度缺位导致管理失范

由于非学历教育在我国起步较晚，所以在制度建设方面还不够完善。在宏观层面，国家近期出台的《规定》从管理体制、立项招生、合作办学、教学管理、财务管理、条件保障、监督管理等方面作出了要求[1]；在中观层面，地方政府对于高校非学历教育的建章立制还不到位或者略显陈旧；在微观层面，高校对非学历教育工作的制度建设存在脱节和漏洞。制度的缺位使得对高校非学历教育的监管不到位，一些高校存在未经审批举办非学历教育、与校外机构合作缺乏监管、招生收费随意性大等问题，更有极少数高校出租学校牌子、转移办学权、进行利益输送等。管理失范不仅给高校带来负面影响，也阻碍了非学历教育的健康发展。

(三)定位模糊导致低质发展

非学历教育既有公益性又有市场化的特性，当前很多高校在举办非学历教育时存在市场化凸显而公益性弱化的情况。一些高校将举办非学历教育视为学校创收的“钱袋子”，没有结合学校的专业背景和学科发展，也忽略了其公益性和内涵建设，盲目跟风迎合市场。很多高校举办的非学历教育活动夸大宣传，如各种培训被冠以“总裁”“精英”“领袖”等名义，在办学上为追求短期利益，缩短教学学时、降低质量标准，还有的干脆将办学权委托下放给校外机构等，一系列乱象造成非学历教育的低质无序，严重影响了高校的形象。而混乱的市场已经破坏了教育秩序、消解了主流教育价值、加重了社会焦虑。[2]

(四)认证滞后导致衔接困难

目前，国外有些国家对非学历教育的认证内容主要包括课程认证和机构认证两大类[3]，一般由国家推动和宣传，在全国范围内开展，包括建立完整的认证制度架构、专门的评估机构等以保证认证质量。国内对非学历教育进行认证主要由开放大学试点，探索建立学习成果认定和“学分银行”制度，而普通高等学校举办的非学历教育在这方面还比较滞后。在我国高校举办的各种非学历教育活动，除由上级主管部门下达的项目外，一般只颁发高校自己印制的结业证书，不被国家认可，也不能与学历教育成果相互认证与转换，从而导致学历教育与非学历教育的衔接困难，不利于我国构建终身教育体系和学习型社会。

三、普通高校举办非学历教育的发展理路

进入“十四五”时期，我国全面开启建设现代化国家新征程。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要提升国民素质，促进人的全面发展。这为我们办好高校非学历教育工作提供了新的机遇，也提出了更高要求。在当前形势下，我们迫切需要做好以下几个方面的工作。

(一)转变观念，加快赋能高校非学历教育

国家做好顶层设计。“顶层设计”原本是一个工程学术语，指统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。我国高校非学历教育的发展和学历教育相比明显滞后，要改变这一局面需要从国家层面分析当前国际国内形势对非学历教育的需求，做好对高校举办非学历教育的发展定位、政策制订和实施引导等工作。相关主管部门每年要定期召开专题工作会，听取意见和建议，并向社会公布高校举办非学历教育的年度工作报告，让全社会关注、重视高校的非学历教育工作。

地方促进持续发展。普通高校举办非学历教育能为地方经济、文化的发展提供人力资源和智力支持，从而助力地方发展，同时也会受制于地方经济、文化的发展水平。地方政府首先要根据国家有关要求和地方实际情况制定促进普通高校举办非学历教育的政策，加大对该项工作的投入；其次要根据地方经济、文化发展的实际，及时调整办学规模和发展速度，使高校的非学历教育工作与地方经济、文化发展水平相适应；最后要加强监督和引导，建立监督机制，畅通监督渠道，确保普通高校举办非学历教育工作的健康发展。

高校落实激励政策。非学历教育和学历教育两者互为补充和促进，共同承担着新时代高校为国家培养人才、实现民族振兴的重任。高校要秉持“一体两翼”的发展思想，将非学历教育和学历教育的发展摆在同等重要的位置，进行整体规划。高校要建立非学历教育与学历教育的沟通联系机制，实现双方在师资、资源、资金和教学等方面的统筹协调。在当前非学历教育的发展落后于学历教育的情况下，更要采取有效措施，营造良好发展环境，促进非学历教育的发展。

(二)完善制度，规范管理高校非学历教育

加快制度建设。《规定》的出台非常及时，引起了极大反响和热烈讨论。《规定》作为一个全面的指导性文件，其中有很多新的提法和要求，需要加大宣传力度，让整个社会、地方政府和普通高校熟悉相关内容并尽快落实。同时要广泛征集意见，制订配套实施细则和指导意见，形成国家对普通高校非学历教育工作的系统制度设计。地方政府不仅要根据《规定》结合地方实际，完善制度，落实要求，也要建立起国家、省市、县区和高校四级层面的监管制度，并保持不同层面之间的良性互动。

开展清理检查。《规定》是我国历史上对高校举办非学历教育要求最为系统、管理最为严格的文件。高校要尽快组织相关部门和人员加强学习，领会文件精神，围绕重点工作和领域开展清理检查工作，及时发现问题并尽快落实整改。例如，对普遍存在的“管办未分离”问题，高校要尽快落实归口管理部门，明确责任分工；要根据办学实际尽快完善和修订非学历教育工作的政策和措施，加强对规范办学和教学质量等重点环节的监管。

(三)精准定位，提质增效高校非学历教育

处理好公益属性与市场机制的关系。高校非学历教育作为高校举办的面向社会的教育活动，既有公益性的一面又有市场化的一面，两者就好比天平的两端，高校可以将非学历教育活动向公益性和市场化方向任意移动，这就给许多高校举办非学历教育留下极大的自由操作空间。[4]近年来，随着非学历教育的市场越来越大，高校在举办非学历教育时更多地是遵循市场机制而弱化了公益属性。针对这一问题，《规定》明确提出要“强化公益属性，发挥市场机制作用”，这是“十四五”时期我国对高校非学历教育工作的基本定位，也再次明确了公益性是高校非学历教育的根本属性。强化公益属性是指高校举办非学历教育不能只重经济效益，以营利为目的，而是要坚持把社会效益放在首位，不断满足社会需求，以发挥其对政治、经济、文化、人口、科技的促进作用。坚持这一导向，国家和地方要加大经费支持，以此保证高校举办非学历教育的资金来源和办学积极性。发挥市场机制作用是指高校要充分考虑市场中供求、价格、竞争、风险等影响因素，积极有序参与市场竞争，自觉调整非学历教育的办学方向，以适应地方经济社会发展的要求，谋求非学历教育可持续发展。

处理好规模速度与质量内涵的关系。高校非学历教育在迅猛发展中暗藏隐忧，即盲目追求办学规模和发展速度极易导致质量低下和内涵欠缺，这也是为什么当前在高校非学历教育中乱象频出的原因。新时代我国明确了“建设高质量教育体系”的任务要求，“高质量”成为未来我国高校非学历教育发展的关键词。“高质量”意味着高校举办非学历教育应从规模速度型转向质量内涵型，在发展中坚持规模服从质量、速度服从内涵。高校要落实好管理主体责任，一是要树立质量为先的发展理念。高校举办非学历教育应在保证完成国家下达的学历教育事业计划的前提下，适度控制规模和速度，使其与学校发展水平相匹配。二是要立足自身走内涵建设之路。高校要深入分析自身办学定位、学科专业和师资优势，挖掘有效资源，探索符合成人的教育规律和模式，不断提升办学质量。三是要精细化管理以提升服务水平。举办非学历教育不得下放或转移办学权给第三方机构，而要以自招、自办、自管为主，并对招生、收费、教学等核心环节加强监管，为受教育者提供优质服务。

处理好学校发展与国家战略的关系。国家战略是国家在较长时期内具有全局性、长远性的规划，对国家发展具有重要意义。高校作为科技生产力和人才资源的重要结合机构，在服务国家战略、回应国家需求方面发挥着重要作用。高校举办非学历教育既要立足学校实际，促进学校发展，也要勇于开拓创新，积极对接国家战略。高校要主动利用其人才、资源、信息和文化方面的优势，发挥非学历教育的优势和特点，聚焦国家人才强国战略、创新驱动发展战略、制造强国战略、乡村振兴战略的需要，主动进行校企合作、行业协作、区域联动，主动对接地区企业升级、技术创新和人才培养工作，实现产、学、研、用融合发展，要为所在地区提供优质的文化和智力服务。在实现国家富强、民族复兴、人民幸福的伟大征途上，高校要将举办非学历教育与国家战略的落实结合起来，有的非学历教育项目可能难度大、效益低，对学校发展意义不大，但只要有助于国家战略的落实，高校就要努力办好，这也是举办非学历教育的应有之义。

(四)推行认证，全面提升高校非学历教育

近年来对非学历教育进行认证的呼声越来越高，这也是促进高校非学历教育高质量发展的契机。这项工作的难点就在于高校非学历教育的学习成果如何按照特定标准和严格程序认证为积分、学分、资历和学历，并作为个人后续参加更高层次学历教育、提职晋升等的重要依据。

认证主体的确立。这实际上是由谁来负责认证的问题。高校非学历教育的认证涉及政府、高校、行业主管部门、企事业单位和个体等多方主体，需要特定机构做好统筹协调工作。国家和地方应成立专门的认证组织或机构负责此项工作，使之成为认证工作的执行机构。并借助现代网络技术开发、搭建管理服务平台，实现多方主体在非学历教育数据、信息等方面的互联互通。

认证标准的制定。认证标准是以教育规律、技能特性以及发展目标为基础构建起来的对高校提供的非学历教育项目、过程或服务达到一定质量进行认证的准则。有研究者指出，在非学历教育认证运行体系中，需要建设通用标准和专门标准。通用标准可分为级别标准和学时标准，专门标准一般可以分为积分标准、学分标准、资历标准和学历标准，是对不同级别专业知识、技能和能力的描述。[5]认证标准是进行高校非学历教育成果认证和评价的参照体系和行为规则。

认证流程的设计。高校非学历教育认证工作首先是从提出认证申请开始，有两种形式：一是个体可以根据自身实际需要随时提出申请；二是高校在非学历教育活动结束后一段时间内提出申请。其次是进入认证过程，这是认证流程中的核心环节，认证组织或机构根据认证标准对提供的材料进行审核并初步确定认证结果。再次是核准认证结果，这是认证流程中必不可少的一环，由提出申请者和相应的认证组织或机构再次复核认证结果并形成最终的认证结果。

认证成果的应用。认证成果能否顺利应用关系到高校非学历教育今后的发展。以往对这项工作重视不够，认为非学历教育仅是满足一时之需。实际上在构建终身学习体系、加快建设学习型社会的进程中，非学历教育认证成果的应用范围很广，不仅包括个人成长方面，与个人升学、求职、待遇、晋升等方面相联系，还包括社会发展方面。

社会越进步越需要大力发展非学历教育。“十四五”时期我国将进入新发展阶段，时代赋予高校非学历教育重要使命。高校作为主办方举办非学历教育时要不断加强规范管理，充分发挥自身优势，积极探索创新发展，凸显非学历教育的重要价值。