农村社区政社协同参与重大疫情防控的实例分析

王丽，郭梦杰，李建安，陈任，陈贵梅

安徽医科大学卫生管理学院，安徽 合肥 230032

新冠肺炎疫情(COVID-19)是一个世纪以来全球最严重的传染病大流行[1]。习近平总书记指出，抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考[2]。基层社区治理在新冠肺炎疫情防控中发挥了突出作用[3]。我国新冠肺炎疫情的应对实践表明，社区已经成为疫情防控的基本社会单元和防疫第一线[4]。社区疫情防控作为我国疾病防控体系的神经末梢，具有敏感性和快速反应性[5]。同时政府、社会组织、个人等参与主体在社区层面有更多交集，迫切需要加强协同治理。党的十七大提出应该把政府、社会、公众等主体纳入公共事务管理之中。党的十九大以来，社会治理强调多元主体协同参与，基层社会治理领域也正在积极探索各种可能的实践形态。

国外一直比较重视政府与社会的协同治理。萨拉蒙认为政府与非政府建立有效的合作关系非常重要[6]。吉德伦[7]、库恩勒和塞勒(Kuhnle&Selle)[8]、布林克霍夫(Brinkeroff)[9]等学者聚焦政社协同中的政府角色、非政府组织角色以及两者相互关系分别划分了不同类型的政社协同。我国学者认为西方的国家—社会关系理论可能会忽略国家对社会可能存在的积极性支持关系[10]，认为政府与社会共治是伞形概念(umbrella term)，内含多元主体、协商博弈、共同利益和社会权力等诸多相互交织的概念[11]。

社区层面政社协同在突发公共卫生事件应对中有很好的实践体现[12]。主要涉及不同参与主体在应对策略制定、社区信任建立、风险沟通、监督和后勤等方面的职能与相互协作[13]。我国已有研究从社区韧性或抗逆力[14-15]、志愿组织参与[16]、基层政府公信力[17]以及城乡规划[18]等视角探究社区疫情防控。我国农村公共卫生基础相对落后，突发公共卫生事件治理面临更多挑战[19]。但在党和国家大力推进治理重心下移以及政府和社会各类主体多元协同治理，构建共建共治共享的社会治理格局背景下，人们对农村社区(村庄)政社协同参与新冠肺炎疫情防控的实践了解相对较少。个案分析有利于增进对基层社会治理形态和情境以及背后蕴含的经验和启示的认识。本研究以新冠肺炎疫情防控(以下简称疫情防控)为透镜，基于政社协同治理的基本理论，对安徽H市LY村政社协同参与疫情防控的实例展开分析。

1 研究方法与个案简介

本研究使用个案研究方法，研究对象为安徽北部H市LY村，主要围绕该村参与疫情防控的各个基层主体及其协同工作情况。鉴于乡镇政府是农村最基层的政府组织形式，本研究将其作为研究对象之一。资料收集方法主要包括文献资料收集、访谈法和观察法。文献资料包括已发表文献资料、当地相关的政策文件和工作资料、相关记录等；访谈法是根据立意和方便抽样，选择2名村干部(村两委人员)、1名乡政府工作人员、1名乡卫生院工作人员、1名村医、2名村民开展深入访谈，每人约访谈30～40分钟；观察法是在调查过程中实地观察疫情防控相关活动。

LY村位于安徽北部H市市东约20公里处，也是H市与毗邻的S县和X县三地交界点位置，土地面积3 000亩，下辖4个自然村，人口2 800人，青壮年劳动力多外出务工，常年居住人员以老人和儿童为主。村里种植石榴等水果作物较多，有几家小型企业，主要进行水果加工、教育培训(幼儿园)等；部分村民自建有采摘园，村子及周边属于H市开发的乡村景区，吸引一些市区和附近的游客前来光顾。村里有2家社会组织，以提供养老服务为主。LY村具有我国中部地区农村村庄社区的一般特点，同时也兼具多地交界、小型旅游景区等特点，本研究试图通过对该案例的分析，尝试回答LY村政社协同参与疫情防控的基层主体有哪些，各个主体之间协同参与的机制包括哪些，目前存在的主要问题是什么，有哪些改进策略。

2 LY村政社协同参与疫情防控的具体实践

2.1 LY村疫情防控政社协同参与主体

乡镇政府是国家依法设在农村最基层一级的政权组织，在疫情防控中也是农村社区治理的基层政府组织，因此是本研究所关注的政社协同中的基层政府主体。乡镇党委和政府依据上级部门疫情防控的部署和指挥，开展本辖区的疫情防控工作，成立了疫情处置工作领导小组，下设办公室。“当时(新冠)疫情来了后，H市出台了那个联防联控的工作方案，我们也成立了我们这个层面的疫情处置工作指挥部，我们(乡)书记任组长，这个指挥部也是领导小组，就是一套人马，两个牌子，对内是指挥部，对外是领导小组，下边设办公室，主任由我们副乡长担任……”(村两委人员)。

疫情应对在乡镇政府层面，同样需要各个部门的协同配合。LY村所在的乡党委和政府在疫情处置工作领导小组下设有多个联防联控工作组，成员单位则包括乡卫生院、宣传办、教办室、派出所、财政所、市场监管所等，负责疫情防治、宣传舆情、学校疫情防控、交通联防、市场交易管理等方面的联防联控工作。这其实就是政府部门内部的各个协同主体。访谈中，乡卫生院工作人员提到了这种各司其职又协同工作的情形：“作为乡卫生院，我们主要参与疫情防治组，虽然不是定点救治点，但也得及时报告疫情，协助上级卫健、疾控部门开展疫情调查、检测，下到村里开展健康调查、检测什么还有疫苗接种，这得公安派出所配合，还有到学校去得教办室以及宣传部门的配合，不然工作不好开展……”(乡卫生院工作人员)。

农村治理的基础性工作在乡镇，基本单元则是农村村庄社区。村庄层面其管理的基本架构是村两委，在疫情防控中也成为乡镇部署下沉到村庄的关键组织结构。村两委指村中国共产党支部委员会和村民自治委员会(简称村支部和村委会)，是当前村庄治理的主要社区基层组织架构。前者目的是加强执政党对村民自治的领导，后者被认为是村民民主选举的自治组织。党的十九大以来，党中央明确要求大力推进、全面推行村党组织书记(简称村支书)和村委会主任(简称村主任)由同一人担任。在这种情形下，有利于实现党的领导和村民自治的同步同向。在访谈中也了解到，自新冠肺炎疫情暴发以来，疫情联防联控工作成为LY村两委工作的重要内容。“这两年你们也知道，疫情这个情况，俺们的主要工作也是这个，一点也不敢放松，乡里面也重视，我们主要是按乡里的部署……”(村两委人员)。

村卫生室因其专业性质在农村社区疫情防控中成为重要的参与主体。LY村卫生室紧挨村党群服务中心，有2名村医。村卫生室承担相对专业的疫情防控活动，如疫苗接种宣传通知和组织，一些药品(如发烧、咳嗽、抗菌等药物)购买的登记等，部分发热病人或中高风险区返回人员的流调等。同时结合家庭医生签约服务以及基本公共卫生服务开展针对性教育宣传，包括口罩文明、咳嗽礼仪、勤洗手、少聚餐等。笔者在村卫生室进行了大致的观察，前来就诊的患者需要先测量体温并进行登记，登记的表格上还需要勾选或填写最近14天是否去过中高风险区，是否有发烧、咳嗽等症状以及电话号码、住址等信息并签字。

LY村疫情防控在社会层面的参与主体包括两种类型，一是以志愿服务队为主要形式的服务主体，一是全体村民和企业积极参与的捐赠主体。志愿服务队以村庄党员为主，也包括部分积极的村民志愿者，在疫情防控中承担了大量具体而细致的工作，比如各个卡哨的查验、测温、填表登记，一些入户相关的工作等。新冠肺炎疫情前，志愿服务队以党员为主，已经形成一定的工作模式，也有一些经常开展的服务内容。笔者在村党群服务中心宣传走廊上看到志愿服务队参与敬老院、老年公寓服务以及文明活动宣传的图片。新冠疫情发生后，LY村因属于三地交界，设立的卡口比较多，需要的志愿者也比较多，因此普通村民也积极加入进来。“我们村民自愿去的，也算志愿者吧，虽然不是党员，我愿意干这些事，我在卡口干过，还有打疫苗的时候负责开三轮车送老年人去打疫苗，疫情防控需要很多人手，没有志愿者你说怎么干？你看我们这个地方，交界地方，又是个小景区，路口也多，我们设的卡口也多，需要的志愿者就得多一些……”(村民)。

除了志愿者的直接参与，当地村民和企业也以捐赠资金、物品的形式参与到疫情防控。笔者从村两委工作人员提供的捐赠物品记录册中发现，参与捐赠的人数较多，数量和物品多是几个口罩，一箱牛奶，一箱方便面等。企业捐赠的数量稍多，捐赠的物品除了食品外，还有消毒液、酒精、睡袋以及现金等。“你看，这都是捐赠的，我们都记下来了，当时一开始口罩不是缺吗？还有大家看卡口值班也需要吃的、喝的，有段时间是24小时值班，你看捐增啥的都有，有几个捐几个……我们这边有几个企业，他们也主动捐赠洗手液、消毒液、方便面、奶……”(村两委人员)。

综上所述，LY村疫情防控政社协同的基层参与主体包括代表基层政权的乡镇政府层面成立的疫情处置工作指挥部(领导小组)；下设有若干联防联控工作组；在社区村庄层面落实的组织主体是村两委；村卫生室则在一些相对专业的工作方面参与进来；社会层面参与主要包括参与具体疫情防控工作或提供服务的“志愿服务队”和参与捐赠的普通民众和企业。从调查情况看，社会组织参与较少或者并未引起人们的关注。

2.2 LY村疫情防控基层政社协同机制

2.2.1 以科层制为基础的常规职能型协作 中国农村基层治理仍然以科层制作为任务分工的重要依据。新冠肺炎疫情防控作为一项涉及各个系统的重要工作内容，在乡镇政府层面也多采取以部门职能为基础的联防联控模式。LY村所在的乡政府联防联控部门参与情况前文已述及，其协同工作主要通过定期召开联防联控联席会议进行，也称为工作会商制度。这一制度以乡镇政府各个联防联控工作组为主要参与主体，但有时也会向上或向下扩展，即会请县级或村级人员参与。“你比如说，在疫情比较严峻时，或情况比较复杂，或面临重大事项需要汇报请示，我们会邀请县级政府或县级相关部门人员来会议上指导部署。……有时需要加强宣传动员，也会邀请村‘两委’来个人列席会议，他们回去就安排了，就比较方便……”(乡政府工作人员)。

2.2.2 嵌入与统合中的农村政社协同关系 农村社区村庄治理中的政社协同体现了我国党、政、社治理体系与机制中有目的的嵌入和统合特色。如在基层乡镇政府与村庄之间嵌入桥梁机制——包村干部。我国自上个世纪80年代开始采取下派干部方式帮助村级社区加强基层治理，包村干部属于其中一种，其职责是密切联系群众，协助化解矛盾，做好村情上传等。包村干部的模式在有的地方是为了治理难点村而设置。当面对疫情防控任务时，乡、村两个层级都面临压力和考验，包村干部作为乡政府的代表嵌入到村级治理层面，从而在乡、村两个层面推动工作协同开展。访谈中，村两委人员对包村干部在疫情防控中的上传下达作用讨论比较多，他们认为包村干部是上级政府的代表，而且给村级治理带来了权威，是很好的信息沟通渠道。“我们有包村干部啊，很多问题是他向上面反映，比如去年疫情刚开始，我们啥都没有，然后是包村干部给乡里反映，今年的话就落实得比较好了，连专项资金都有了……”(村两委人员)。

村两委以及一肩挑的设置模式则是村级层面政党引领与社会治理的统合。村委会原则上是村民自治组织，属于社会成员的自我管理。但我国党、国家和社会关系结构是在执政党领导之下的体系框架。组织上，一肩挑模式实现了党的领导和村民自治的统合；在个体形态上，党员干部积极参与到疫情防控中，志愿者也多以党员为主，起到引领、带动和辐射的作用。“我们每年都开这个党员大会，作为村党支部干了啥，党员都干了啥，大会是要汇报的，所以党员们都很积极这些村里的工作，不然你到时候说不出来一二三四五来，再说党员干了啥，村民看着呢，你都不干，怎么让别人干，别人要有话说的，是吧？”(村两委人员)。

2.2.3 临时性任务与日常工作组织体系的协同运行 新冠肺炎疫情防控涉及面广，工作量大，很多属于临时性工作任务。前文所述可见，疫情防控工作所基于的组织架构总体上是日常基层治理的工作组织体系。这就保证了临时性工作任务有其成熟的运转体系，同时也赋予其同样的权威性，从而保障各项工作得以落地和落实。“说实话，基层治理这几年建立的这种运行体系相对来说比较成熟，尽管我们成立了专门的联防联控领导小组、办公室什么的，但这些呢，其实也是我们比较成熟的做法，也取得了不错的成效，疫情防控呢也同样适用于这个模式，就相当于我们的工作增加了疫情防控这一块，甚至当成更重要的工作……”(乡政府工作人员)。

2.3 LY村疫情防控基层政社协同困境

LY村基于既有的科层组织体系和我国农村基层村庄社区特有的党、政、社之间引领、统合和嵌入的方式，在政社协同参与疫情防控方面形成了一些实践经验，但也面临一些困境。

2.3.1 社区自治性体现不足 目前在组织体系方面，农村社区村两委实现了政党引领与村民自治组织的统合，而乡政府与村两委之间的类似上下级关系，在架构上有利于实现政社之间的协同。但在实际运行上，LY村的实践仍然体现了较为浓厚的自上而下的行政管理色彩，工作形式也多习惯于被动接受上级部门的工作委派，以任务完成作为目标。自治性体现不足从村干部反映中略见一斑：“我们村级层面就是上面说咋干就咋干，上传下达，我们哪知道什么？上面有啥任务咱完成不就得了”(村两委人员)。

这与协同治理本身旨在达成的“多主体参与，治理重心下移，打造共建共治共享的社会治理格局”这一目标尚有差距。无疑，重大公共卫生危机应对中，政府应该起到主导作用。但不管是政党引领作用的强化还是政府主导下社会治理的细化，都应该在社会层面保留一定的自我能动空间，让社会自身的运行逻辑发挥作用。如农村村庄社区是典型的熟人社会，道德规范和公序良俗发挥非常重要的作用，仅以行政任务达标的方式动员社会参与则可能对既有的情感维系和社会秩序带来冲击。这也为一些地区出现粗暴式防疫或者一些歧视、驱逐、个人隐私泄露等行为提供了一种解释可能[20]。

2.3.2 社会层面参与的专业性不足 新冠肺炎疫情防控中，公众积极参与到社区服务和志愿者行动，增强了社会层面的参与力量，同时也存在志愿者专业性不足的问题。不管是党员志愿者还是村民志愿者，在疫情防控任务面前，其接受的动员和培训多是强调任务的重要性和参与的荣耀性，而专业性培训则在其次。另外，我国农村地区尤其是中西部村庄老人和小孩居多，青壮年常年外出务工，实地调研中也观察到这一情形。因此村庄社区志愿者也多是年龄较大者，其教育水平一般较低，也很难保证其参与疫情防控的专业性。比如疫情防控中开展流调是一项专业性工作，一些志愿者承担了这样的工作，但访谈中可知他们大多未经较为专业的培训，也没有意识到需要相关培训。

“上面号召我们，大家就都去了，这个觉得应该去的，是吧？就是到村部说这个疫情的情况很重要，需要大家都出来帮忙，多一个人多一份力量，培训？这个还需要啥培训？……”(被访村民)。

2.3.3 社会组织参与力量薄弱 社会组织被认为是连接政府与社会的枢纽，是公共卫生危机事件应对的重要社会力量。但从LY村的实践来看，社会组织数量较少，且以养老服务型组织为主，突发事件应急相关的专业型社会服务组织极少。一些政府暂时没有关注到，亟需社会组织补充提供的服务尚未开展。比如，新冠肺炎疫情对人们精神和心理的影响已有很多研究讨论，但访谈中得知尚未有任何机构为民众提供适当的心理咨询和辅导服务。

社会组织参与少，可能与人们对其作用的认识不足有较大关系。访谈中很少有人提及社会组织，人们好像并不认为这类主体在疫情防控中不可或缺。“你看，我们自己的人，有党员有村民，是吧，大家都来当志愿者，都很积极，这个人手是差不多的，社会组织我们打交道比较少，哦，有一些养老服务组织，这个和疫情工作这块没太大关系……”(村两委人员)。

3 结论与建议

社区是突发公共卫生事件应对的重要主体[21]。从2003年的非典到现在的新冠肺炎疫情，作为突发公共卫生事件的典型代表，都提供了社会层面参与公共卫生危机应对以及这一过程中政府和社会关系研究的良好案例。非典疫情应对中，“社会已经意识到政府的行政命令不是疫情防控的唯一手段[22]”。但当时非典所推动的是社会管理被提上党和政府的议事日程[23]。新冠肺炎疫情防控则处于全面推进国家治理能力和治理体系现代化，社会治理成为热词的时期。新治理理念更加强调多主体协同参与以及推动社会治理重心下移。

LY村政社协同参与疫情防控的主体方面，呈现出政府主体严密组织、社会公众积极参与的情形；在协作机制上，则主要基于科层组织体系间关系以及党、政、社之间引领、统合与嵌入的既有关系，将疫情防控任务与日常工作体系协同运行。这种主体间关系不同于文献回顾中西方学者常用的沟通互动、合同关系、合作关系、延伸关系等话语所指，更接近于陶传进提出的控制与支持的国家-社会关系[6]。同时，这种方式具有短时间内迅速建立疫情应对的管理体系和社会治理框架的优势，而且较高的政治势能和踊跃参与的民众之间可以形成较为强大的社会动员情境，从而有利于吸引、带动和辐射更多人参与进来。

LY村政社协同参与疫情防控存在资源调动、人员组织、工作任务安排等主要通过自上而下行政任务式进行，农村基层社会的自治性体现不足，社会自我运转空间和逻辑可能会因此受到挤压。同时，普通公众短期内参与公共卫生应急，热情有余但专业性不足，而本应作为枢纽或提供专业型服务的社会组织参与力量不足，使政社协同在内容、方式乃至效果方面受到影响。

基于此，本研究建议在前期疫情防控已经形成比较成熟的政社协同应对模式的基础上，对管理体系和工作任务体系进一步梳理分析，推进治理重心下移，增强社会公众参与的自主性和自治性，同时积极培育社会组织发育，填补政府、企业和个体之间的治理空间，以及对多元需求的回应性，从而提升治理韧性，增加协同治理成效，打造共建共治共享的社会治理格局。

利益冲突无