独立学院转设治理与转型发展的内在逻辑研究

左振华，胡 伟

（烟台科技学院教务处，山东 烟台 265600）

独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。[1]为促进独立学院健康规范发展，提高其治理体系和治理能力，教育部《关于推进独立学院转设工作的实施方案》（2020）指出，独立学院必须制定脱离母体学校转变办学设置的工作方案，在转为民办高校、转为公办高校或终止办学的三种方案中选择转设路径。独立学院通过转设，可进一步明确服务地方经济社会发展的办学定位、应用型人才培养定位与本科教育为主的层次定位，向地方应用型高校转型。独立学院转设不是穿新鞋仍走往昔的办学老路，而是为了彻底解决其在发展过程中存在的法人地位未落实、产权归属不清晰、办学条件不达标、师资结构不合理、内部治理不健全等问题。[2]其转设过程中，面临转设治理的机遇和转型发展的挑战，理清两者的关系、领悟其中内涵逻辑至关重要，利于独立学院系统思考转设治理体制，统筹办学运行机制，规划合理的远景目标；利于独立学院清晰转型发展的教育理念与办学思路，践行应用型人才培养的模式与路径；利于优化教育资源配置，合理布局学科专业群，提高办学声誉和竞争力。针对独立学院转设治理与转型发展面临的新问题、新变革、新征程，需要政府、主管部门、举办者、社会等利益相关者更多关注与思考。

1 独立学院转设治理

1.1 治理体系与治理机制

高校治理是国家治理体系的一个重要组成部分，是加强党对高校领导，坚持“立德树人”根本任务，协调多方参与高校治理的一种制度安排，独立学院转设治理也不例外。独立学院转设治理模式对学校发展有举足轻重的作用，科学的治理体系与治理机制能够适应新时代发展新变化，保障学校转型发展的质量。加强学校治理的顶层设计，摸着石头过河，在转型发展中完善，改革过去不适应转型发展要求的体制机制，使学校各方面制度更加科学、更加完善，实现学校治理科学化、制度化、规范化。

独立学院治理体系由其治理主体、治理思想、治理模式、治理体制、治理机制、治理制度等要素组成。治理要素之间相互作用、相互影响，任何一个要素存在短板或协同性弱，都会给学校治理体系高效运转产生抑制和阻碍。独立学院治理机制是指其内部治理结构及其运行机理，包括：决策机制、监督机制、执行机制与激励机制。治理体系与治理机制之间是包含与被包含的关系，治理机制是治理体系的子系统；治理机制是否科学合理影响到治理体系的高效运转，治理体系的完善有赖于治理机制和其他子系统的共同作用，它规定着机制的性质和作用方式。独立学院通过转设建立法人治理结构,形成多方利益相关者权、责、利相互制衡的治理体制，促进其进一步规范办学，推动向应用型高校转型发展。科学、合理、高效的法人治理体制，有效的运行机制、动力机制和激励机制叠加作用，多元主体内部共治的办学模式，对增强办学实力，保障办学质量起着“护城河”的作用。

1.2 转设治理模式设计

独立学院转设为公办高校，政府作为举办者，其转设治理模式必须依据《党章》《高等教育法》等法律法规要求，建立党委领导下的校长负责制治理模式。党委作为决策机构，统一领导学校工作，支持校长独立负责行使职权。校长作为学校法定代表人、行政机构的负责人，执行党委的决议，全面负责学校教学、科研和行政管理工作。纪检部门、教职工代表大会与校学术委员会共同构建多元监督机构，对学校各项工作执行情况履行各自的专业监督职能。该治理模式是经过实践证明行之有效的、体现中国文化自信的高校治理方式，是我国大学的根本领导管理体制机制，是中国特色现代大学制度的核心和框架基础。[3]

独立学院转设为民办高校，依照《民办促进法》《民办教育实施条例》规定，需要进行分类登记管理。如果选择非营利性民办高校，需在民政部门登记，实行理事会领导下的校长负责制治理模式。理事会为决策机构，理事长或校长为学校法定代表人；校长负责下的行政部门为执行机构，学校党组织、教职工代表大会、工会等组织构成监督机构。如果选择营利性民办高校，需在工商部门登记，实行董事会领导下的校长负责制治理模式。按照国家《营利性民办学校监督管理实施细则》第十六条规定：建立董事会、监事（会）、行政机构，同时建立党组织、教职工（代表）大会和工会；民办高校党组织负责人或者代表依照章程程序的规定进入学校决策机构、行政机构和监督机构。随着民办高校分类管理制度的稳步推进落实，民办高校治理将按照决策机构、监督机构、执行机构三者相互制衡、相互协同的架构安排，借鉴公司治理模式，做到所有权与经营权分离，外部监管与内部监督相结合。营利性民办高校收入要纳税，非营利性民办高校享受与公办学校同等的税收优惠政策。新法新政彻底改变了民办高校发展的环境，以往民办高校强调规模化发展时期形成的办学理念、管理思维、学校治理、财务资产处置方式等，都需要重新梳理、定位、设计与构建，应主动向应用型转型，融入高等教育高质量发展新格局。

2 独立学院转型发展

2.1 办学理念转型

独立学院转型发展是贯彻国家《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变》的具体落实，是围绕应用型高校“立足地方、培养应用型人才、教学为主、本科教育为主”四个基本特征进行全方位转型，是具有“地域性、行业性、应用性、多元性和实践性”特性的应用型人才培养转型，是对过去简单复制母体学校的办学理念、办学定位、学科专业、师资队伍和人才培养模式等方面进行深刻反思与深度变革。转型发展从办学理念开始，在传承原有办学特色和优势上植入地方性、应用型培养理念，使其成为学校转型发展的价值观和指导思想。办学定位转型为地方性本科高校，人才培养观转型为应用型人才培养，教师队伍观转型为建设“双师双能型”队伍，学校发展观转型为特色发展观，学校服务观转型为服务于地方发展观。办学理念转型是自上而下的，通过强化为师生共同认同并自觉内化的行为准则，成为学校精神文化的新内涵，是学校凝心聚力谋发展的磁石、转型发展寻突破的标尺、特色发展闯新路的航灯。办学理念决定着办学方向、办学定位、办学思路、办学行为和办学成效，实现办学理念转型，学校领导观念的转变是关键，教师观念转变是基础，促进学生观念的转变是最终目标。[4]

2.2 管理机制转型

独立学院转设治理体系依据办学性质不同而不同。如果转为公办高校，管理机制遵循公办高校管理体制而制定，具有同质化特征。如果转设为民办高校，则与公办高校管理机制不同。其需建构一个相对稳定、相互制衡的法人治理结构：董事会、监事会与管理层。实施法人治理结构可清晰三者权责关系，实现相关利益者利益均衡化，为学校转型发展提供组织保障。办学目标、治理结构、管理方式、人才培养模式等方面的变革，必然引致学校管理机制的变革。即管理思维向治理思维转型，单一主体管理向多方参与治理转型，集权管理向民主管理转型，封闭办学向开放办学转型。董事会决定学校的发展方向、战略目标与预决算经费、校长任免、管理层运营与治理目标的绩效评价等。监事会监督董事会的决策执行和管理层的活动行为是否符合法规与章程、审议学校执行的财务报告等。管理层执行董事会的决议、组织教育教学与科研等活动。董事会、监事会人员应当有举办者、学校党组负责人和职工代表组成，彰显多元主体治理范畴。教师不是单纯的承担教书育人工作，学生也不是单纯的受教育者，他们都是学校治理的参与者，教师通过职代会、工会、学术委员会等组织参事议事，学生通过学代会、行政接待日、教学评价等形式主张意见；学校是他们的“众筹”项目，人人有责任，通过“共商、共建、共赢、共享”的发展方式，共同打造学校转型发展、特色发展的利益共同体。

2.3 资源配置转型

独立学院向应用型本科高校转型是其转设后的办学发展方向与建设目标，必须构建与之相适应的治理体系和治理机制；以提高转设治理能力和治理水平，维护办学声誉和品牌，增强办学实力。转型发展需要学校教育教学要素组合方式的不断优化，主动实施教育资源供给侧改革，调整和优化内部要素结构、组合方式，深化教学改革，创新应用型人才培养途径，这是发挥治理功能促进转型发展的重要内容和基本保障。有效治理的传导效应必须落实在学校特色发展层面上，贯穿于应用型人才培养全过程上，显现在人才培养质量上，评价在本科合格性评估与审核性评估上。在学校内部诸多的要素结构中，学科专业结构和师资队伍结构优化应放在首位；前者直接关系培养何种专业人才，后者直接影响应用型人才培养质量。围绕地方战略支柱产业打造应用型学科专业群，优化不适宜地方产业发展需求的学科专业数，增加“四新”专业数，满足行业企业对人才的需求；引进和培养自有专任教师队伍，补齐师资队伍数量、结构与层次方面短板。对接产业发展需求反向设计应用型人才培养方案，构建能力导向的课程模块矩阵，扩大实践课程比重，提高应用型人才培养与社会需求的契合度。

2.4 内涵发展转型

独立学院转型发展的核心问题就是如何实现内涵式发展，不进则退，不变则滞，变则通、通则兴，[5]意味着以往办学关注规模效益向重视质量特色转变。转型发展不能停留在办学定位、章程、层次等外在形式上，更要注重在产教融合、师资队伍、教学改革、质量文化、学生发展等内涵上转变。以社会需求为导向，依托优势学科对接地区战略性产业，打造特色专业集群，以产教融合校企合作为突破口，与行业内优势企业共建产业学院和实践教学基地；企业全过程参与专业建设、课程设置、人才培养和学业评价。[6]深化教学改革，教学以教师中心向学生中心转变，教学内容以知识传授向能力培养转变，按照“工学结合、知行合一”的培养方式，真实场景下学生真学真做。质量保障由粗放式向集约化转变，将质量意识、质量标准、质量评价、质量管理等落实到教育教学各环节；[7]建立以学校本科教学质量报告、院（系）本科教学评价、专业评价、课程评价、教师评价、学生评价为主体的全链条多维度校内教学质量评价与保障体系，确保教学质量监控体系运行常态化。学生培养向德智体美劳全面发展转变，实施学生导师制，引导学生做好学业规划，将知识传授与价值引领、实践活动与创新创业有机结合，思政教育贯穿人才培养全过程，学生毕业真正做到体面就业，就业体面。

3 转设治理与转型发展关系

转设治理与转型发展是独立学院转变办学体制，理清办学定位，建设高水平应用型本科高校创新实践中不可或缺的两个过程。党的十九届五中全会提出，加快构建高质量教育体系，推进发展方式从规模发展向内涵发展转变，努力走出一条中国特色教育高质量发展之路。全会关于教育高质量发展的要求，为独立学院规范法人治理模式，完善法人治理体系，加强内部治理，增强办学竞争力，提高办学质量与声誉，引导其向应用型高校转型，促进学校特色发展明确了方向、坚定了信心。

转设治理与转型发展是辩证统一的。转设治理是学校的上层建筑，治理结构清晰了委托代理关系，治理机制保障了学校有章可循的有效运行。转型发展是学校的经济基础，要实现利益相关者价值取向一致性的现实诉求，必须通过发展来解决；需要自筹和积累资金，改善办学条件，增加办学投入，在可持续发展中达成。发展是硬道理，转型发展质量和效果决定着学校治理的有效性和模式创新。转设治理是学校的生产关系，依法治校，多方参与，民主管理，通过清晰产权关系，协调治理主体间的责权利关系，为学校教育教学活动“保驾护航”。转型发展是学校的生产力，通过优化配置资源要素，培养高素质应用型人才，增强服务地方发展本领，提高办学竞争力。治理是现代大学的管理理念，向应用型高校转型是独立学院转设后实现高质量发展、特色发展的使命。转设是调和教育公益性与资本功利性关系的“润滑剂”，在遵循教育公益性原则下，允许学校追求合理回报。转型是实现独立学院转设后经济效益与社会效益统一的“原动力”，主动对接地方产业发展需求，培养所需应用型人才，演绎出学校投入产出的经济价值和社会责任担当。

4 结论

独立学院转设治理与转型发展，是国家深化高等教育供给侧改革、优化高等教育结构、提高高等教育质量、增强高等教育服务国家和地方经济社会发展能力的重要举措。独立学院转设治理与转型发展并重，是学校发展的矛盾统一体，两者既相互促进又相互制约。转设治理是理清学校利益相关者间关系，清晰产权关系，建立法人治理体系，形成有效运行机制，为其转型发展保驾护航；转型发展是依托学校转设治理机制，优化资源组合配置，优化学科专业布局，促进转型发展、内涵发展，为提高其治理体系与治理能力提供坚实的支撑。转设治理与转型发展需要独立学院发挥系统性治理功能，进一步优化其治理结构，提升其发展活力和整体效益；要抓住机遇，大胆创新，结合办学历史和地方经济社会发展需求，培养应用型人才，服务地方经济社会发展，深入探索适合自身发展实际的、特色鲜明的转型发展道路，实现学校综合实力、办学质量提升。