交通运输行政处罚裁量基准制定问题研究

霍艳丽

（交通运输部管理干部学院，北京 101601）

一、问题的提出

近年来，裁量基准成为行政执法理论和实践的热门词汇。继2021年《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）将裁量基准作为新增条款规定在第三十四条后，国务院办公厅在2022年7月29日出台《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称“国务院《意见》”）。该意见对各地区各部门行政裁量权基准制度的制定和管理工作提出了明确的工作目标，要求及时做好行政裁量权基准制定和管理工作，到2023年底前，普遍建立行政裁量权基准制度，行政裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化基本实现，确保行政机关在具体行政执法过程中有细化量化的执法尺度。在2022年10月16日中国共产党第二十次全国代表大会上，习总书记在报告中再一次提到“健全行政裁量基准”，这意味着中国行政裁量基准制度的法治化建设迈入了一个新的发展阶段。

其实，“裁量基准”并非这两年刚出现的新鲜词汇。早在2004 年2月，浙江省金华市公安局就在行政执法的实践中率先运用了裁量基准，制定了全国第一个《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》。2008 年5月，国务院发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，提出要对有裁量幅度的行政处罚条款进行梳理，并根据当地经济社会发展实际细化、量化行政处罚的行政裁量标准加以公布和执行。这是“行政裁量标准”第一次正式出现在国务院文件中。2014 年10月，在中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，党中央提出了“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”，第一次明确赋予了行政裁量权基准“制度”的身份。

根据《行政处罚法》的规定以及《交通运输部关于严格规范公正文明执法的意见》的要求，全国各省级交通运输主管部门陆续制定或修改了本省（市、自治区）的交通运输行政处罚裁量基准。由于目前交通运输裁量基准的制定主要集中在行政处罚方面，基于此，笔者仅对交通运输执法领域行政处罚方面的裁量基准制定问题进行分析探讨，以期为交通运输行政处罚裁量基准（以下简称“交通裁量基准”）制度下一步完善提供借鉴参考。

二、裁量基准制度概述

裁量是行政的固有属性。行政机关作出的合目的性和必要性判断离不开裁量权的行使。但是行政机关的裁量行为必须受到法律的羁束，否则裁量权可能被滥用。

（一）裁量基准的概念

虽然“裁量基准”已经被写进《行政处罚法》和国家相关文件中，但是立法并没有给“裁量基准”一个明确的定义。国务院《意见》对行政裁量权基准下了一个定义，指出“行政裁量权基准是行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准”。行政法学家周佑勇认为，“所谓裁量基准，是指行政机关在法律规定的裁量空间内，依据立法者意图以及比例原则等的要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准”①周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，《中国法学》2007年第6期。。行政法学家王锡锌认为，“所谓的裁量基准，就是关于自由裁量权行使的一系列具体的、细化的、操作性的约束性规则。其本质是试图对自由裁量权在给定幅度内进行‘规则化’，为自由裁量权的行使制定明细化的实体性操作标准”②王锡锌：《自由裁量权基准：技术的创新还是误用》，《法学研究》2008年第5期。。

综合上述裁量基准的定义，可以概括出，裁量基准需要具备下述要素：一是制定裁量基准的目的，在于规范行政裁量权的行使，借助具体的、明确的、细化的规则来防止裁量权的滥用；二是裁量基准的制定主体应当是行政机关；三是裁量基准是在法律规定范围内的细化，不能超出法律的规定；四是裁量基准的制定应当结合本地区本部门行政管理实际，而且应当具有可操作性。

（二）行政处罚裁量基准的法律效力

有些人认为，既然行政执法人员可以依据裁量基准进行行政处罚，裁量基准就应当具有法律效力。笔者认为，对于行政处罚裁量基准的法律效力应当根据情况分析。

《行政处罚法》第三十四条规定，“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准”。根据字面理解，该条仅仅授予了行政机关制定裁量基准的权力，并未明确行政处罚裁量基准相应的法律效力。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，都应当按照《立法法》规定的权限和程序执行。如果行政处罚裁量基准具有法律效力，裁量基准的制定就必须按照《立法法》规定的权限和程序执行③根据《立法法》第七条规定，全国人民代表大会及其常委会有权制定和修改法律；第六十五条规定，“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”；第七十二条规定，省、自治区、直辖市设区的市和省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规；第八十条规定，“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”；第八十二条规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民政府和省、自治区所在地的市、经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。。

既然行政处罚的裁量基准只能由行政机关制定，则表明行政处罚裁量基准既不是法律，也不是行政法规，只有可能是规章。但并非所有行政处罚裁量基准都属于规章，只有具有规章制定权的行政机关依据规章的制定程序制定的裁量基准才属于《立法法》意义上的规章，具有相应的法律效力。除此之外的裁量基准则属于行政机关制定的规范性文件。实践中，行政处罚裁量基准多以行政机关的实施办法、执法指南、标准等形式出现，大多数行政处罚裁量基准都属于规范性文件。

虽然大多数行政处罚裁量基准不具有《立法法》意义上的“法律”属性，仅是行政机关制定的内部文件，但是行政处罚裁量基准一旦正式公布实施，就成为行政执法人员的执法依据，并产生外部效力。行政处罚裁量基准本身不具有法律效力，其效力来源于行政处罚裁量基准依附的法律、法规或规章本身具有的执行力和约束力。如《云南省交通运输行政处罚自由裁量实施办法》规定，“本办法及《云南省交通运输行政处罚裁量标准》不得作为行政处罚的法律依据在交通运输行政处罚文书中引用，但是可以作为违法行为裁量等级和量罚情节的依据”。

三、交通裁量基准的制定

交通运输执法首先是依法执法，裁量基准是执法的辅助和帮手，制定裁量基准的前提也必须是守法。合法、合理制定裁量基准有助于交通运输执法人员的公正规范执法，提高执法效率。

（一）交通裁量基准的相关规定

交通运输行业历来十分重视行政执法裁量权问题。早在2010 年6月，交通运输部就制定并出台了《关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》（以下简称“《交通裁量意见》”），对交通运输行政处罚自由裁量权的原则、配套制度、主要内容以及工作要求进行了全面规范，并且要求“省级交通运输主管部门、部海事局、长江航务管理局应当在法律、法规和规章规定的行政处罚行为、种类、幅度内，研究制定规范本地区、本系统的交通运输行政自由裁量权的具体标准”。除了《交通裁量意见》，涉及交通裁量基准的主要规定有：

（1）2021年6月，交通运输部出台《交通运输部关于严格规范公正文明执法的意见》，提出要规范行政执法自由裁量权。省级交通运输主管部门要结合地方实际和综合执法事项目录，制定并完善自由裁量规则和基准，为精准化精细化执法提供支撑。自由裁量基准规则要将主观标准和客观标准相结合，根据违法行为社会危害程度、当事人主观过错程度、违法行为表现形式、改正违法行为措施和效果等因素综合确定，细化裁量标准，压缩裁量空间，切实避免执法随意性。

（2）2021年12月，交通运输部制定《交通运输部关于进一步深化交通运输法治政府部门建设的意见》，提出要全面落实行政裁量权基准制度，各省级交通运输主管部门结合地方实际和综合执法事项目录细化、量化本地区行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。

（3）2021年6月，交通运输部制定《交通运输行政执法禁令》，明令禁止“滥用自由裁量权”。《交通运输行政执法程序规定》第四条将“正确行使自由裁量权”作为交通运输行政执法应当遵循的原则之一，第七十二条将“裁量基准运用是否适当”作为法制审核人员合法性审核的重要内容之一。

（4）2021年修改的《超限运输车辆行驶公路管理规定》第四十三条明确治超处罚裁量标准。根据违法行为性质、情节和危害程度，对于尺寸超限以及重量超限的违法行为，明确了不同的处罚标准。其中，尺寸超限的，按照超限程度分别处200 元以下、200 元以上1 000 元以下、1 000 元以上3 000 元以下的罚款；重量超限的，明确了每超1 000 千克罚款500 元的标准。

（5）2021年7月9日公布的《邮政行政执法监督办法》第十七条第一款规定，“邮政管理部门可以依法制定本机关行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布”。

（二）交通裁量基准制定情况分析

根据笔者的不完全统计，到目前为止，全国至少已经有20 余个省级交通运输主管部门制定了交通裁量基准。通过对照裁量基准的相关法律和政策规定，可以发现各地制定裁量基准的水平参差不齐， 有些裁量基准制定得比较科学合理，有些裁量基准则违背了基本制定原则。

1.交通裁量基准的制定主体

目前，交通裁量基准的制定主体主要以省级为主，除个别省份交通裁量基准尚在修改完善，未正式公布，大多数省交通运输主管部门已经公布了本省交通裁量基准。除此之外也有不少地级市交通运输主管部门制定了本市的交通裁量基准，如《深圳市交通运输行政处罚裁量标准》《武汉市交通委员会行政处罚自由裁量权执行标准》。

根据国务院《意见》，行政机关可以根据工作需要依法制定行政裁量权基准。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府及其部门都可以制定行政裁量权基准。县级人民政府及其部门可以对上级行政机关制定的行政裁量权基准予以合理细化量化。对同一行政执法事项，除非下级行政机关不能直接适用，上下级行政机关的行政裁量权基准应当保持一致。如有冲突，下级行政机关应当适用上级行政机关制定的行政裁量权基准。特殊情况，下级行政机关可以根据本地实际制定行政裁量基准，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。

根据《交通裁量意见》和《交通运输部关于严格规范公正文明执法的意见》的要求，省级交通运输主管部门应当制定交通裁量基准，对其他级别交通运输主管部门是否制定行政处罚裁量基准无硬性要求。

根据上述规定，可以看出，省级交通运输主管部门必须制定本省、本系统交通裁量基准，设区市交通运输主管部门有需要可以制定本级别交通裁量基准，县级交通运输主管部门也可以在上级交通运输主管部门制定的交通裁量基准范围内予以细化适用。但是，下级交通运输主管部门制定的交通裁量基准原则上应当与上级交通运输主管部门制定的基准保持一致，特殊情况，才可以根据本地实际制定本级交通裁量基准，如浙江省交通运输厅印发《浙江省交通运输行政处罚裁量基准（2021版）》，要求各地按照省厅统一部署推动地方特有事项裁量基准修订工作。由于宁波市交通运输地方立法的原因，宁波市制定《浙江省交通运输行政处罚宁波特有事项裁量基准（2022年版）》，对原有裁量基准进行了相应调整修改。

2.交通裁量基准的裁量幅度

通过比较16 个省级交通运输主管部门制定的交通裁量基准发现，有5 个省厅裁量基准采取定额设置，如《安徽省交通运输行政处罚裁量权参照执行标准（2021年修订）》规定，铁轮车、履带车和可能损害路面的机具擅自在村道上行驶，擅自行驶村道20米以下，可处200 元罚款；擅自行驶村道20 米以上不满50 米的，或者擅自行驶不满5米以下拒不停止违法行为的，可处1 000元罚款；擅自行驶村道50米以上不满100米的或者擅自行驶5米以上不满20 米拒不停止违法行为的，可处3 000 元罚款。有9 个省厅裁量基准采取幅度罚款设置，有2个省厅采取定额与幅度相结合的设置，如《广西壮族自治区公路行政处罚自由裁量标准》规定，未按照国家有关规定合理设置交通标志、标线，未造成后果，经自治区人民政府交通运输主管部门责令改正后主动改正的，处50 000 元罚款；影响公路交通安全，经自治区人民政府交通运输主管部门责令改正后未及时改正的，处50 000 元以上100 000 元以下罚款；造成安全隐患或安全事故等严重后果，经自治区人民政府交通运输主管部门责令改正后未改正的，处100 000 元以上200 000 元以下罚款。

笔者认为，制定行政处罚裁量基准是在承认裁量权的前提下，量化裁量标准，压缩裁量空间，但并非消灭裁量权。所以，制定行政处罚裁量基准应当赋予执法人员一定的裁量幅度。国务院《意见》提出的罚款数额的制定要求也是“量化罚款幅度”“罚款数额为一定金额的倍数的，要在最高倍数与最低倍数之间划分阶次；罚款数额有一定幅度的，要在最高额与最低额之间划分阶次”。《交通裁量意见》的要求亦是如此，提出“法律、法规和规章规定可以选择行政处罚幅度的，应当根据涉案标的、过错、违法手段、社会危害等情节划分明确、具体的等级”。

3.交通裁量基准的裁量阶次

关于裁量阶次的制定，国务院《意见》的要求是，要严格依照《行政处罚法》有关规定，明确不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的裁量阶次，有处罚幅度的要明确情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重的具体情形。《交通裁量意见》与国务院《意见》要求基本一致，提出可以综合考虑违法行为的事实、性质、情节、危害程度、实际后果等，将违法行为细化为轻微、一般、较重、严重、特别严重5个等级。

根据已公布的各省级交通裁量基准来看，划分为5 个裁量阶次的省占多数。所不同的是，有些省的裁量阶次全部固定为五种裁量阶次，而有些省则的裁量阶次则根据条文的不同，分别设置了1～5种裁量阶次。也有个别城市采取细化违法情形的方式，规定了0 ～20 余种裁量阶次，如北京市交通运输主管部门依据北京市政府法制办《关于规范实施行政处罚裁量基准制度的若干指导意见》（京政法制发〔2015〕16号）的要求，编制《北京市交通运输行政处罚裁量基准表》（2018），将各类违法行为依据社会危害性划定为A、B、C3 个基础裁量档；根据具体违法情节的轻重、频次的多少以及社会影响的大小，将每项行政处罚的处罚幅度划分为“01、02、03……”相应处罚裁量阶。有的违法行为不设处罚裁量幅度，如道路客运经营者未按照规定报送相关信息，依据《北京市道路运输条例》第五十七条第（四）项“可处200 元罚款”；有的违法行为划分为20多个处罚裁量阶次，如对假冒巡游出租汽车的违法行为的处罚金额从“处3万元以上3.5万元以下罚款”到“处违法所得10 倍罚款”不等。

笔者认为，在国务院《意见》出台前，一些省市已经制定了本地行政执法裁量基准的相关规定，由于不同省市制定裁量基准的先后时间不同、要求不同，因此，各省市交通裁量基准规定不尽相同。各地制定的交通裁量基准只要设置的违法情形裁量阶次符合上位法规定，违法行为与对应的行政处罚过罚相当，都不违反《行政处罚法》的规定。下一步各地交通裁量基准相关内容还要根据国务院《意见》要求进行适时调整。

四、交通裁量基准制定的完善建议

行政处罚裁量权的规范行使有助于消除执法的随意性和主观性，交通裁量基准的制定有利于实现公正的交通运输执法。通过对各地交通裁量基准的分析可以发现，交通裁量基准的制定整体来说是比较规范合理的，符合《行政处罚法》以及国务院《意见》的要求，但是也存有不足之处，可以进一步完善。

（一）关于处罚种类和金额裁量基准的设置

设置处罚种类和罚款金额，要严格按照对应的上位法设置的行政处罚种类和金额，不能任意增加或减少行政处罚的种类，也不能任意增加或减少罚款的金额。需要在法定处罚种类或幅度以下减轻处罚的，要履行评估程序，明确具体情节、适用条件和处罚标准。

例如，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十七条第二项规定，交通运输领域生产经营单位主要负责人和安全生产管理人员未按规定考核合格的，责令限期改正，处以10万元以下罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处10万元以上20万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款。有些省制定的行政处罚裁量基准只规定了10万元的罚款，对10万至20万罚款幅度没有规定。这种情形其实质违反了裁量基准制定的合法原则。

（二）关于行政处罚裁量基准设置的考虑因素

行政处罚要做到真正的公平公正，行政处罚裁量基准在设置时就必须全面综合考量违法因素，从违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度多方面因素考虑，排除不相关因素的干扰，而不宜仅考虑单一违法因素。因为即使相同性质的违法行为，其违法行为的要素也不尽相同。例如，《江苏省交通运输行政处罚高频事项自由裁量基准（试行）》适用行政处罚裁量，不仅考虑了违法行为造成的危害后果、违法行为当事人的主观过错程度、违法行为频次、主动纠正违法行为所采取的措施及效果，还考虑了违法行为当事人的信用状况、承担能力以及其他依法应当考虑的因素。而有些省的交通裁量基准，在对违法进行处罚时，仅考虑了某一方面因素。例如，在对未取得道路运输经营许可却擅自从事国际道路运输经营的违法行为进行处罚时，仅根据违法行为人的违法次数进行不同幅度的罚款处罚。

（三）加强对交通裁量基准制定的监督

行政处罚裁量基准的制定不是一劳永逸的，如果制定裁量基准依据的上位法等因素发生变动，那么裁量基准就要随之修改，因此，制定裁量基准的同时，也要建立裁量基准的动态调整机制。这就需要交通运输部门采用多种方式对交通裁量基准的制定和适用进行及时监督检查。根据国务院《意见》和《交通裁量意见》，上级交通运输主管部门有权监督下级交通运输主管部门制定的行政处罚裁量基准。交通裁量基准制定后，按照规章和行政规范性文件备案制度确定的程序和时限报送备案，主动接受备案审查机关监督。一是检查交通裁量基准是否与其依据的交通运输法律、法规、规章有处罚幅度的法律责任条款相对应、全覆盖；二是检查交通裁量基准是否针对上位法已经修改条款对对应条款作出调整；三是交通运输主管部门发现已经制定的裁量基准不能适应本地实际情况，制定内容明显不合理或不全面，应当提出更新或者修改的建议，要求制定部门及时对裁量基准进行修改。