当代西方公共行政的困境及未来进路

王连伟 夏文强

[摘 要]当今时代，西方公共行政的困境主要表现为失去了追求公共价值与美德的意愿和能力，从而陷入德性困境的泥淖。从公共行政的发展历史来看，西方公共行政的德性困境源于价值和经验的二元纠缠。而西方公共行政的现实困境正是这一二元纠缠的产物，无论是民主制行政还是官僚制行政都没有摆脱西方政治思想中由来已久的二元对立传统。西方公共行政要以追寻公共价值为目的，并真正地提高公民参与，这将在很大程度上为解决西方公共行政的困境找到可能的未来进路。

[关键词]公共行政的困境 官僚制行政 民主制行政 公共价值 公民参与

[基金项目]黑龙江省社会科学基金项目“人类进步视域下的自由与民主”（19ZZE274）

[作者简介]王连伟，黑龙江大学政府管理学院教授 （哈尔滨 150080）;夏文强，厦门大学公共事务学院博士生 （厦门 361005）

[DOI编号]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.02.008

对西方公共行政的困境进行探索，源于人类迟迟未能找到一条有效的公共行政路径。具体而言，西方公共行政的困境包含德性困境和现实困境，而如何解决公共行政的困境就在于追寻公共价值与提高公民参与。本文通过对西方公共行政由来已久的价值与经验、官僚制行政与民主制行政的纠缠进行研究，以对西方公共行政的困境进行更加深入的分析，从而找到一条真正促进人类幸福的公共行政路径。

一、当代西方公共行政的德性困境

当西方社会发展到后现代，公共行政已经逐渐失去追寻公共价值观与美德的能力，这是因为西方公共行政实践陷入了价值虚无主义的深渊。通过探索西方公共行政思想史可以发现，无论是作为价值导向的公共行政，还是作为经验导向的公共行政，都存在着德性困境，即二者都不能单独有效地推动公共行政的发展。

（一）后现代公共行政的德性困境

弗雷德里克森认为，“一个半世纪以来，功利主义哲学取代了希腊人的公共观，并且支配着政治的思想和实践。对个人的欢乐或所得、个人效用或成本收益的斤斤计较，取代了为了更大的善而治理的集体努力”[1]20。其结果就是西方公共行政已经逐渐失去了追求公共价值观与美德的意愿与能力。无论是价值导向还是经验导向的公共行政都被价值虚无主义、价值相对主义所绑架。在麦金泰尔看来，西方社会自古希腊、罗马以降一直都存在着一个德性传统，但历史进入近现代以来，这一传统已经被各种要素破坏殆尽，尤其是进入后现代以来，西方社会已经丧失了维持德性的条件，陷入深深的德性困境之中。

究其原因，是因为“后形而上学时代的基本特征是社会价值领域无可挽回地在两个层面上出现了前所未有的分化。由于再也不存在某种单一的宗教或者形而上学世界观的统领，一方面不同个体形成了彼此相异，甚至相互冲突的价值判断;另一方面不同价值判断之间的内在和谐也呈瓦解之势，并导致了科学、伦理与审美领域内部合理性原则的‘独立’，这种现象作为西方现代化进程的一个必然结果，曾被马克斯·韦伯称为‘诸神的斗争’”[2]。后现代主义者认为，当今世界是一个多元的世界，这种多元的环境对公共行政提出了巨大的考验。所以，公共行政应该求助于多元的治理工具，即将多元的主体放进公共能量场中进行对话。后现代主义作为一种批判性的工具对前现代公共行政的批判是深刻的、意义深远的，但是后现代主义对公共行政批判的同时也蕴含着摧毁自身的力量，后现代主义的兴起恰恰证明了公共行政的德性困境在这个多元化的时代愈发彰显了。如果跳出后现代主义设定的德性场域，可以发现在公共行政的历史中，关于德性困境的现状并没有实质性的改善。如果更进一步超脱于德性困境之外，便会陷入历史虚无主义的妥协，即向人类德性的不完善妥协。不过，人性中对美好生活的追求并没有远离，人类的公共行政史就是在同人性的不妥协中向前发展的历史。我们可以通过探索公共行政的德性困境，希望从德性困境的现实中找到未来的出路。

（二）作为价值导向的德性困境

德怀特·沃尔多提出：“任何政治哲学家都怀有关于美好生活的理想，并希望实现这种理想，哪怕这种希望是微弱的——否则他就不是在从事政治哲学的研究”[3]79。树立与实现美好生活的理想就涉及到公共行政的价值导向。追根溯源，西方公共行政的价值传统是由柏拉图开创的。他在《理想国》中设计了一套完整的实现美好生活的政治制度，主张在城邦中由一个哲学王来引导人们过上美好的生活。到了近代，卢梭对不平等的社会现状进行批判，希望用文明社会中法律的、制度的平等代替那自然状态的不平等。马克思则从科学社会主义的视角建构了美好的共产主义社会。在当代西方经验主义盛行的地方，罗尔斯重拾社会契约的传统，希望复活政治哲学。这表明人类对价值的追求从来没有间断过，即使发出的声音很微弱。对美好生活的追求虽然有些遥不可及，但至少崇高。如果人类不再追求崇高或再没有坚持价值取向的思想家，人类社会将是一个平庸的社会，人类也将会止步不前。德怀特·沃尔多认为，这个时代深受科学理性之害，认为一切都可以程式化，公共行政在技术理性的影响下成为一台僵化的機器，它忽视人性的多样性，从而将公共价值视为无物。然而，公共行政学者不应该跟随时代的潮流，而应该引导时代的潮流，使其走向追求公共价值观与美德的正确道路。

人类自身所要面对的一个德性困境，一边是对美好生活的向往，一边又找不到一种有益的实现美好生活的方式。显而易见，人性太过于复杂，改造人性几乎是不可能的。在政治世界中，由于人选择的多样性和环境的复杂性，没有两个人、两件事、两种制度是完全相同的。因此，不仅对一个事件的认识替代不了对另一个事件的认识，而且对普遍恒常现象的认识也替代不了对个体事物的认识。人类在追求公共价值的过程中往往求助于对制度的设计和人性的改造，就像柏拉图的理想国一样需要一个哲学王进行统治。但在实践过程中，不仅没有一个凡人能达到柏拉图所说的哲学王的境界，而且我们求助的社会制度往往变成更加强力的奴役人们的工具。更加令人遗憾的是，人们并不是看到了作为价值导向的德性困境才对其避之不及，而是对价值的追求没有成为社会的主流。

（三）作为经验导向的德性困境

公共行政的经验传统是由亚里士多德开创的，但他的理论本身又包含了反对它自身的因素。亚里士多德一方面强调科学、理性对认识人类社会的重要性，另一方面又坚持人类生活的多样性，各种价值之间必然存在冲突，而他的政治哲学所要实现的最终目的则是城邦的善。

现代意义上的经验主义即理性主义传统则可追溯到近代自然科学的发展。“实验物理学的巨大成功使政治学家们至今为止焦躁不安、殚精竭虑，探究如何才能使政治学也如同自然科学一样，为人们提供普遍而确定的知识，帮助人们不仅认识现实，而且准确地了解过去，把握未来;不仅适用于他们周遭的事物，而且适用于世界的每一个角落”[4]。马基雅维利则成为了将政治学从伦理学中分离出来的开创者。马基雅维利不加掩饰地将人类的行为作为经验的对象加以研究，并以此为出发点建构较为完善的国家，从而不再追求规范性。到了霍布斯那里，他摒弃了人性中的多样性，将人的欲望作为唯一可掌控的认知对象，并将一切政治学说建立在人的欲望的基础之上，使之成为可知的政治科学。霍布斯通过描述一种奇妙的自然状态中人性恶的平等，从而消除了人性的差异性，使政治学得以被我们所把握，并且在此基础上建构出一套符合人性的政治体系。随着科学的进一步发展，孔德的实证主义更是摆脱了社會契约论、形而上学的藩篱，强调政治研究中的价值中立。当代西方公共行政则深受韦伯的官僚理性和技术理性的影响，对公共行政的效率及技术层面的追求愈来愈多。

总而言之，从当代西方公共行政的现实实践来看，公共行政的德性困境不仅没有被很好地解决，而且随着工具理性的盛行，公共行政部门反而失去了追寻公共价值观与美德的能力。这是因为工具的不断完善造成一种人对工具本身的依赖，以致于逐渐使人将工具当成目的，而不再是手段，使得公共行政也开始忽视了人才是目的的宗旨。同时，在当代西方公共行政被裹挟进市场化的大潮中之后，对效率的追求成为公共行政是否有益的标准，而不再是以是否有利于全体公民的共同利益为标准。其结果是公共行政服务同私人部门的逐利相结合，一方面形成了一种虚假的高效率的景象来蒙骗公众，另一方面再无力追求公共价值。这将是公共行政在数字政府时代不得不面临的现实德性困境，解决之道就在于通过发挥人类的智慧在工具理性和德性关怀之间找到一种平衡。

二、当代西方公共行政的现实困境

民主制行政作为现代性的产物不仅没能解决公共行政史中权力滋生“腐败”的问题，还产生了效率低下的新问题。官僚制行政则由于人类的有限理性而难以证成韦伯理想中的公共行政实践，反而加剧了公共行政对公民的压制。

（一）民主制行政的现实困境

文森特·奥斯特罗姆界定了民主制行政的基础：“一是每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义的假设，二是所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选择的代表考虑，三是把命令的权力限制在必要的最小范围，四是把行政机关的地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关”[5]87。这样看来，首先，民主是人性解放的产物。人性解放带来的第一个改变就是人与人在自然法面前的平等地位。在之前很长的一段历史时期内，公共行政被认为是少数人的事，一小部分人是统治者，绝大多数人是被统治者。民主制行政认为在公共行政过程中，每个人都应该是公共事务的平等参与者，即使在现实的实践过程中也很难做到使所有人参与到公共行政中来，但至少要在法律和思想领域承认每个人平等参与的价值，并且应当找到一种体现大多数人意见的公共行政模式。民主制行政使大多数人参与到决策中来，不仅避免了少数人决策时的专断行动，而且提高了公共行政的质量。其次，民主制行政得以形成的一个思想根源是国家是一种必要的恶的观念，权力会滋生腐败。因此，美国的建国者们在制定1787年宪法的时候将如何防止国家权力对个人利益的侵害写进了宪法中去，其中一个防止国家权力过于膨胀的办法就是人民主权原则，通过人民主权原则，民众的力量被应用到美国的政治制度中来，从而使得民主制行政成为美国的价值选择。最后，民主制行政得以蔚然成风后，公共行政机关从之前的强力机关成为今天的服务部门。这不仅扼制了因行政机关过于强大而滋生的权力腐败和官僚主义，而且使民众的利益得到了更好的保障。在民主制行政下，公共行政机关需要根据普通民众的需求调整公共政策，以便提供更加优质的公共服务，而普通民众则可以选择“用脚投票”，以便表达自己的不满，通过表达不满的方式来提醒或警示公共行政部门调整政策。由此可见，在民主制行政体制下，可以实现最大多数人的最大利益，并有效地确保公共政策的正确执行。

西方的民主实践并没有托克维尔在《论美国的民主》中所描述的那样美好。特别是在科学理性主导人的观念的情况下，民主作为一种价值工具遭到了越来越多的质疑，民主的实践依然没有跳出卢梭对代议制民主所作的批判的怪圈。卢梭曾在《社会契约论》中对当时英国人引以为豪的代议制民主进行尖锐的揭露：“英国人民自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的;议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了”[6]125。在众多民主理论家看来，古雅典式的直接民主制在民族国家觉醒的时代几乎是不可能实施的，即使是坚持人民主权的卢梭也不得不妥协，认为直接民主只能在较小的政治共同体内运行。这是民主理论遭受的第一个困境。民主思想的兴起得益于人性的解放、理性的进步，是对自然法平等至上主义的政治上的回应。然而，治理国家并不是理想中的人多力量大，往往是人浮于事。民主理论真正令人担忧的是来自群氓对国家的绑架即多数的暴政。在亚里士多德看来，任何一种政体都会因时而异并发生嬗变，甚至走向原来政体的反面，民主政体会蜕变为暴民政体。托克维尔在《论美国的民主》中同样表达了对集体专制的担忧，他说：“我最挑剔于美国所建立的民主政府的，并不像大多数欧洲人所指责的那样在于它软弱无力，而是恰恰相反，在于它拥有不可抗拒的力量。我最担心于美国的，并不在于它推行极端的民主，而在于它反对暴政的措施太少”[7]289-290。对多数暴政的担忧在二战之后的知识分子群体中达到了顶峰。他们将二战的爆发归因于魏玛宪法所导致的德国法西斯的上台。20世纪初期的两次世界大战除了给人类带来恐怖的战争伤痕之外，也让知识分子群体重新审视了民主的工具性价值。这是民主理论的第二个困境。二战结束以后，人类社会迎来了一段时间的和平，在政治思想领域，对卢梭式民主的追求开始退潮，代议制民主逐渐过渡到精英民主，普通人争取权利的斗争被冠以“民粹主义”的标签而被社会主流所拒斥，民主迎来了自启蒙运动以来的最寒冷的冬天。在科技领域，新科技革命的发展使得技术理性主导下的多种多样的民主实践进一步固化了精英民主。在社会领域，普通民众对公共事务的漠不关心，公共领域的私人化、利益集团化也使普通民众的政治冷漠心理加剧，民主实践实际上已经流于形式。这是民主理论的第三个困境。

那么，民主制行政的现实困境是什么呢？民主制行政在具体的公共行政过程中体现为群策群力，在反复协商的过程中尽最大可能地照顾到各参与主体的利益。显而易见，这一讨论过程是费时耗力的，效率低下成为民主制行政经常被诟病之处。为了弥补效率不足而采取的种种公共行政措施使得追求效率至上成为民主制行政下的行政信仰。在西方“具有讽刺意味的是，作为对合法性危机的回应和对政府——尤其是联邦政府——缺乏效率和浪费行为指责的回应，近年来，政府的职能和服务愈益采用商业化的运作形式，在进一步强化了商业公司与政府之间联系的同时，疏远了政府与公众之间的联系”[8]31。由于普通民众对政府的不信任，政府也索性投民众之所好，将大量的公共服务外包给私人公司，藉以提高公共行政的效率和质量。然而，公众发现公共服务的大量外包不仅没有提高效率和减少资源浪费，而且使普通民众无法做到对私人企业的有效监督，政府则是应民众之要求做起了“甩手掌柜”。由此可见，民主制行政下被民众裹挟的公共行政从开始时的效率困境演变为现在的政府缺位。在政府私有化运动过程中，私人资本逐渐控制了政府，使得精英民主又笼罩了一层资本的阴霾。在市场和效率至上的理念下，公共行政也逐渐失去了对价值的关怀。

综上，当代西方民主制行政的困境根源于其糟糕的民主实践。现实地看，当代西方国家的民主实践远不如它们所宣扬的那么诱人，更不用说同托克维尔在《论美国的民主》中所描述的理想状态相比了。甚至来说，当代西方的代议制民主从最开始时发挥出对公共行政实践的促进作用，已经逐渐转化为具有阻碍作用的因素。而且民主制行政本身追求效率至上的偏颇性，及民主制行政同私人部门的力量相结合成为了私人部门谋取私利的工具时，它的衰败也将是不可避免的。

（二）官僚制行政的现实困境

历史看，官僚制行政有着悠久的传统，不过当代西方官僚制行政的形成与韦伯和威尔逊有着紧密的关系。“对韦伯来说，官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或组织手段。行政中的理性依靠的是等级关系的结构。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从、摩擦少、物力和人力成本低，是严格的官僚制行政的属性。官僚机构内的官员行事不涉及爱憎、形式上不对个人，把规则应用于实际的情境”[5]37-38。伍德罗·威尔逊所要追求的公共行政模式与韦伯的官僚制理论不谋而合。同时，官僚制行政也迎合了科学理性的大潮流。威尔逊看到了美国的公共行政在民主制的指导下出现了极其严重的效率低下和官员腐败现象。在民主制行政下，“政党分肥”制严重损害到美国的国家利益，阻碍了美国的进步。在他看来，美国的建国者们自以为找到了一种合理的政府组织形式，可实际上，所谓的民主实践既不能使大多数普通民众参与进政治决策中来，又错失了中央集权所带来的公共行政的优点。因此，威尔逊拒绝了民主制行政的基本理论，但他并不拒斥民主的价值，转而提出了政治—行政二分的理论。通过政治—行政的二分法，既保证了民主原则得以贯彻，又能提高公共行政的效率和质量。

然而，官僚制行政遇到的第一个现实困境就是理性人的不可欲性。在韦伯和威尔逊的官僚制理论中一个预设的前提是理性人的存在，即公共行政人员能够严格地按章办事，以至于失去了自己的人格，这很明显是对科学理性崇拜的结果。现实地看，人是感性和理性的结合体，甚至在很多情况下理性往往屈从于感性的支配。從历史进步的视角来看，人是在朝着完善化发展的，但人性将始终是人性，不会成为韦伯意义上的理性人。如果我们生活的世界是由理性人组成的，我们的世界将是一个冰冷的机器人世界，既没有了温情，也失去了多样性，更谈不上人的幸福。

官僚制行政遇到的第二个现实困境是官僚主义盛行。官僚制行政在现实实践中以追求效率为出发点，但官僚队伍内部出现的强大的官僚主义反而降低了公共行政的效率。官僚制度从古到今就因官僚主义盛行、行政效率低下而为世人所诟病。又由于政治—行政二分法，在公务员队伍内部人员的流动性比较差，作为执行具体政策的事务官往往会在一个职位上工作到退休，既没有向上晋升的渠道，也不用担心民众手中的选票，其往往失去了做事的动力。而权力会产生腐败，绝对的权力会产生绝对的腐败这一忠告在官僚制行政下得到了最好的验证。行政事务的经常性和行政权力的扩张性，再加之监督机制的缺失，这将成为普通民众的噩梦。

总的来说，由于西方公共行政思想传统中固有的对公共行政部门的不信任，韦伯和威尔逊所设想的官僚制行政并没有成为西方公共行政的主流模式，特别是在同民主制行政的交锋中常常处于下风。不过，西方公共行政实践的官僚制倾向也在同私人部门的合作过程中暴露了官僚制行政的困境：既缺乏效率，又容易滋生腐败。因此，西方官僚制行政的实践再次证明了韦伯意义上的官僚制行政的乌托邦性质，以及如何更好地思考权力为公共行政服务将是一个持久的话题。

三、当代西方公共行政的未来进路

公共行政应该以追寻公共价值为目的，培养公民的公共价值观与美德。而针对公共行政实践中面临的公权力不断膨胀及普通民众所表现出来的政治冷漠的双向困境，可以通过提高公民参与，充分发挥人民群众的智力，促进公共行政的改进。

（一）追寻公共价值

我们有必要对公共和公共价值的概念进行界定，因为随着时代的变迁，人们对公共的理解已经失去了它们本来的面目。所谓公共，“在希腊语的意思中，它表示一个人在身体上、情感上或智力上已经成熟，它所强调的是，一个人从只关心自我或自我的利益发展到超越自我，能够理解他人的利益。它意味着一个人具有这样一种能力，他能够理解其行为对他人产生的结果”[1]18。公共价值则是指：“（1）公民应该（或不应该）被赋予的权利、利益和权力;（2）公民对社会、国家和其他公民的义务;（3）政府及其所制定的政策都要遵循的规则”[9]1。然而，随着人类将大量的精力投入到对自我利益的追逐中，私人领域已经不断地侵蚀到公共领域。在阿伦特看来，公共领域的缺失使得人的复数性没有了用武之地，也使得公共行政陷入价值困境。因此，为了走出困境，公共行政要以追寻公共价值为目的。

为了更好地追寻公共价值，我们必须深入研究公共价值危机经历了一个什么样的过程。公共是如何丧失、从何时丧失的呢？在民主制行政下，其本来的政治出发点是为了赋予每个人平等的权利，而事实上由于民主实践的局限性，大多数政治共同体只能采用代议制民主的形式，并不断地扩大选举权的范围。但民主意识的深入人心要比实施普选权对一个政治共同体的影响深远得多。由于民主制行政存在的效率低下等固有的缺陷，整个社会又被效率至上所主导，使得被人们津津乐道的“美国梦”变成了效率至上主义哲学主导下的个人追求最大私利的角逐场。在这种思想的影响下，不论是穷人还是富人、男人还是女人、新教徒还是天主教徒，每个人都在竭力把物质这块蛋糕做大。然而，公共行政机构却无力将蛋糕分好。官僚制行政最初的动机就是为了对民主制行政的弊端进行纠偏，威尔逊试图在不破坏民主价值这一建国根本的前提下提高公共行政的效率和质量。这在一定程度上增强了公共行政的能力，并促进了政治共同体的繁荣。不过，官僚制行政在运行的过程中出现了很多让人诟病的内部弊端，它自身权力的扩张也时时警示着视政府是一种必要的恶的普通民众。最终，官僚制行政在帮助人们谋取私利方面的能力增强了，但却创造了民主制时代的一股反政府的巨大力量，更不用说政府无暇促进公共价值与美德蔚然成风了。

1952年的西蒙、沃尔多之争，正式开启了规范对经验、价值对实证的反击。在沃尔多看来，公共行政应该对民主等规范价值给予足够的关注，并且应该抛弃效率至上主义，加入追寻公共价值观与美德的队伍中。具体来看，第一，公共行政应该赋予普通民众更多的参与权利。虽然启蒙意义上的天赋人权早已被熟知，并且通过种种的制度建构实现了法律层面的天赋人权，但在实际的公共行政过程中，政府却对公民权有着天然的敌视，而随着公共领域的缺失，公民的参与权真正成为一种修饰政权合法性的工具。在公共行政过程中，不应该只将公民作为公共服务的消费主体。公共行政主体应该认真倾听公民的呼声，并接受公民作为公共服务监督主体的合法身份。第二，应该增强普通民众的公共精神，使每个公民在谋取自身合法利益的同时也应尽到对国家和其他公民的义务。对于公民个体来说，每个人都生活在一定的共同体中，并在这个共同体中追求一种有意义的生活，这就要求每一个公民都要热爱生活于其中的共同体。在这里，由于每一个公民既是自我，又是其他公民眼里的他者，既是权利的享有者，又是义务的履行主体。因此，每一个公民不仅应该努力使自己获得一种舒适的、体面的、有意义的生活，也应该尽自己所能提高全体公民的生活水平，从而实现共同体的善。第三，政府应该切实承担起培育公民的价值观与美德的重任。一方面，政府不应该被普通民众所左右，应有自己的价值坚持;另一方面，公民應该服从政府制定的规则。这就是说，政府作为公共行政的主体不应该被民众的意见所绑架，民众的意见具有参考价值，但公共行政主体应该在参考民众意见的基础上追随“公意”的脚步。而作为公共服务产品享有者的公民不能为了凸显公民权利去肆意地违背公共行政主体的权威，更不能为了一己私利而损害公共利益。

因此，追寻公共价值是当代西方国家应对公共行政困境的必由之路。在这个过程中，如何更好地解决韦伯提出的“诸神的斗争”的命题是至关重要的。对于公共行政部门来说，一方面要努力提高公共服务的质量，另一方面要肩负起宣扬公共价值观与美德的重任;对于私人部门来说，应坚持在追求合理的私人利益的同时承担起相应的社会责任;对于公民个体来说，要切实履行起关怀公共事务的责任，养成真正的公民精神。

（二）提高公民参与

西方公共行政过程中的公民参与之所以处于一个低水平上，原因在于随着启蒙运动的完成，西方一些思想家出于维持现存秩序的目的发出历史终结的呼声，使得后启蒙主义时代的思想家在自由主义的大旗下对普通公民的政治参与一直持拒斥的态度。从结果上看，“参与思想不仅在民主理论中地位低微，而且近来民主理论的一个显著特征是强调大众广泛参与的政治所具有的内在危险”[10]1，从而导致公民参与在民主制下面临着严峻的现实。

除了民主理论家将德国法西斯的上台归咎于大众参与的原因，公民参与的程度低还源于公共行政过程中所产生的权力的傲慢。德国法西斯通过民主的形式上台，这一影响人类历史进程的大事件使得以熊彼特为代表的一大批政治学家对民主的古典价值进行了反思，他们认为：“大众在政治生活中的重要参与和决策方面的功能，实际上建立在非现实的基础上”[10] 4。质而言之，他们仅通过过去的一次灾难而阻挡了人类在未来获取幸福的可能性，充当了固化精英统治的利器。他们明目张胆地对精英民主的推崇是国家权力对公民权利的胜利，是启蒙运动以来的思想界的一次大撤退。况且熊彼特的民主理论并没有解决现实问题，也没有使现在的社会变得更好。事实上精英民主理论家最大的问题就在于他们抛弃了启蒙运动中的价值传统，他们是科学理性时代的受害者。其结果就是，以熊彼特为代表的一批政治学学者（贝雷尔森、达尔、萨托利和艾尔斯坦）都成为了民主理论的保守主义者，他们更多地将政治制度的稳定性也就是维持代议制民主的现状作为优先选择，从而拒绝了民主的价值。

在佩特曼看来，公共行政不仅要在民主理论上回到启蒙时期的传统中去，而且要在后现代中探索出一条提高公民参与的路径。首先，卢梭的民主理论具有重要的启发性。“在参与民主理论家中，卢梭或许可以被认为是最为卓越的代表。卢梭的整个政治理论集中围绕政治决策过程中每个公民的个人参与，在他的理论中，参与不仅仅是一套民主制度安排中的保护性的附属物，它也对参与者产生一种心理效应，能够确保在政治制度运行和在这种制度下互动的个人的心理品质和态度之间具有持续的关联性”[10]22。其次，在卢梭之后的英国思想家密尔，虽然认为代议制政府是人类制度最完美的创设，但他并没有像精英民主理论家那样傲慢。密尔认为代议制民主得以良性运行的基础是通过教育大力培养公民的参与意识，并提供给普通民众更多的参与途径，特别是着重培养地方层面上的公民参与。作为启蒙时代最后一位古典自由主义者，密尔虽然赋予政治精英一定的政治义务，但他更看重普通公民的政治参与。密尔认为经历过启蒙的人民已经完全具备了参与政治进程的能力，所谓的精英应该收起以往的那种傲慢，并给予普通民众平等参与社会事务的权利，让他们自己作出判断和选择。最后，在参与民主理论家中，科尔则继承了卢梭的民主思想并提出社团理论。科尔看到了民主理论在大的共同体中存在的局限性，于是想要通过增强公民在地方层次中的民主参与，即在一个范围有限的共同体中提高公民参与。民主理论始终存在一个难以克服的困境是，一旦选举结束，公民则再也没有办法掌控政治人物了，就要接受别人的统治了。科尔认为，个人对现代政治这一庞大的机制无法施加控制，不是因为国家的巨大，而是因为他在更小的单位中缺乏机会去学习基本的自我管理的知识。因此，科尔主张在现代化的工厂中培育公民的参与意识。科尔的理论虽然有一定的局限性，但也为提高公民参与提供了一个视角。

在具體的实践过程中，鉴于代议制民主下公共价值的缺失，公民对私人事务的关心和对公共事务的冷漠，以至于选举制民主也成为西方民主制度的遮羞布，这个时代公民的政治冷漠占据了上风。佩特曼通过重拾启蒙运动中的民主价值明确指出公民参与在公共行政进程中的重要意义。通过借鉴启蒙思想家们的建议，可以在小的乡镇和社区内有效地提高公民参与。相较于和自身利益关系不大的大事件，普通公民更加关心自己身边的事务，如社区治理的好坏、工作时的体验等。在社区治理中，普通公民既可以通过积极参与获得民主性知识，还能培育对公共事务的关怀，从而在公共行政过程中形成一种公共行政主体和普通公民之间的良性互动，最终提高公共服务质量。托克维尔也将美国成功的民主实践归功于美国独特的乡镇自治传统，在乡镇组织，普通民众自己决定自己的一切事务。根据乡镇自主的原则，人们将自己组织起来，为自己的利益、情感、义务和权利而努力奋斗。在乡镇内部，享受真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活。在这个过程中，普通民众和公共行政主体之间的疏离感乃至对立将会得到缓和，直至消失。在提高公民参与的过程中，公共行政主体不再是“官老爷”，普通公民也因此可以参与到事关自身利益的公共事务当中。当公共行政官员不再恃权而骄，公民参与蔚然成风，公共行政将会得到极大的完善，人类社会将会取得更大的进步。

四、结论

通过对当代西方公共行政的现实实践进行研究可以发现，当代西方公共行政的困境既有根本性的德性困境，也有结构性的现实困境。特别是当西方社会进入到后现代社会以后，公共行政的德性困境因公共价值的式微而更加凸显出来。具体来看，当代西方公共行政的德性困境是和其公共行政思想传统中长期存在的价值与经验的二元对立分不开的，这种始自亚里士多德以来的二元对立不仅造成西方公共行政部门没有形成高效的文官体系，也使得西方公共行政缺乏中国传统中存在的“以德治国”的理念。关于公共行政的现实困境则主要体现在民主制行政及官僚制行政的现实实践中。当民主制行政追求的效率至上遭遇到现实中糟糕的民主实践时，追求效率反而无效率，再加上公共行政部门成为为私人部门提供服务的工具，民主制行政的低效性、私利性共同构成了它自身的困境。而官僚制行政则因其自身的乌托邦性及西方传统中特有的对公共行政部门的不信任，使得官僚制行政在后现代社会更加难以发挥其应有的公共性，公共行政部门在现实实践中所暴露出来的官僚主义倾向也引起了人们的警觉，这也加剧了官僚制行政的现实困境。

事实上，当代西方公共行政的困境是其文明固有缺陷的产物，作为一种内生性的困境很难在文明内部得到很好的解决，这就需要通过文明交流互鉴取长补短来应对其根本问题。在这里，西方社会可以借鉴中国传统中的“以德治国”的理念。作为一个文明古国，中国早在先秦时期就形成了高度发达的文官制度，而针对官僚制可能产生的腐败，中国古代坚持将“德才兼备”作为文官的选拔标准，并奉行以德治国、执政为民的理念。这就对公务员队伍的道德水平提出了要求，使之做到为民服务。而针对西方公共行政中的民主制行政的困境，西方应该借鉴学习中国的全过程人民民主，即应该追求实质民主，而不是简单的形式民主;应该让普通民众一直参与到公共行政进程中去，而不是在选举一结束就不能对公共行政进行监督了;最为关键的是，民主的本质是保证人民当家做主，而不能像西方的选举民主那样成为粉饰政权合法性和为精英服务的工具。只有这样，当代西方的公共行政才能走出困境。

[参 考 文 献]

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[责任编辑 于光大]

The Dilemma and Future Approach of Contemporary Western Public Administration

WANG  Lian-wei XIA  Wen-qiang

Abstract：Nowadays， the dilemma of western public administration is mainly manifested in the loss of the will and ability to pursue public values and virtues， thus falling into the mire of virtue dilemma. From the perspective of the history of public administration， the moral dilemma of western public administration stems from the dualistic entanglement of value and experience. The realistic dilemma of western public administration is the product of this dualistic entanglement. Neither democratic administration nor bureaucratic administration has got rid of the long-standing tradition of duality opposition in western political thought. Western public administration should pursue public value and really solve the problem of the improvement of citizen participation， which will find a possible future way to solve the dilemma of western public administration to a great extent.

Key words：The Dilemma of Public Administration Bureaucratic Administration Democratic Administration Public Value Citizen Participation

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