农地确权与农民调整农地的偏好——基于1333 个样本数据的实证分析

冯华超，韩春旭

（1. 郑州轻工业大学 政法学院，郑州 450002；2. 郑州轻工业大学 社会发展研究中心，郑州 450002）

一、研究背景与问题提出

农地问题，一直是中国农村制度变革的核心问题。当前，国家正在推进农地制度“三权分置”的政策实践，其中农地确权登记颁证是重要篇章。可以说，新一轮农地确权政策的目的，主要在于保持农地承包关系长久不变，通过重新界定农户的承包经营权，赋予农户用益物权，在加强对农户财产权益保护的同时，推动农地要素的市场化配置以及培育新型农业经营主体［1］。随着确权工作的全面实施，其政策效应也逐渐成为学界和社会关注的热点问题。诸多研究表明，新一轮农地确权的实施带来了农村、农民及农业发展的变化，特别是相关主体行为的变化［2-3］。需要正视的是，相关主体行为的变化，背后折射出其对产权制度安排的感知与响应［4］。

从农民角度来看，在自身对农地政策的认识和理解以及在自身知识与行为能力的基础上，其形成了对农地产权制度安排的感知或偏好，进而对一系列相关的农地利用行为产生影响，然而，当这种感知或偏好与法律赋权不一致时，可能会导致制度政策的错位和目标的偏离［5］。从中国农村的实际情况来看，农地承包关系的稳定与动态调整这一对突出的矛盾，就是正式规则与非正式约束、法律赋权与社会认同之间错位与偏离的真实体现：农地确权作为一项正式规则，其特点是农地承包关系的长久稳定；农地调整作为一种非正式约束，其特点是农民的地块权利经过调整是动态变化的［6］。因此，新一轮农地确权的政策绩效在多大程度上实现，一定程度上受制于政策目的与农民主观认知的一致性［1］，特别是对农地承包关系稳定的认知与偏好。

从农地确权与农地调整的关系上，已有研究并未达成一致。一种观点认为，农地确权与农地调整是相互替代的关系。从农地确权来看，一方面，确权颁证以法律赋权的方式明确了土地承包权的物权性质，从法律层面强化了地权稳定性，可以减少农地调整的发生概率［7］；另一方面，确权固化了承包地与农户之间的权属关联，并将承包经营权赋予农户，增加了农户抵制调整的能力，有助于维护农地承包关系的稳定［8］。从农地调整来看，一方面，调整作为村庄内生的非正式约束，与作为正式规则的确权可能不完全兼容，这将导致确权政策的影响效果被削弱［9］；另一方面，农地调整是集体决策的产物［10］，在降低农户对原有农地产权安全性的感知的同时，也会导致农民对农地确权政策的不信任［11］。因而，从这种观点的逻辑来看，农地确权的实施会改变农民对调整农地的偏好，正如丰雷等［12］基于17 省农户的多次调查发现，虽然中央不得调整农地的正式规则与农民均分农地的偏好不一致，但正式规则的渐进实施特征改变了农民的认知。

另一种观点则认为，农地确权与农地调整并不一定是此消彼长的替代关系。新一轮农地确权是根据相关法律和政策赋予集体对农地产权进行界定、调整的权力以及运作空间，当政策变动以致农地出现调整契机时，农户就被赋予了谈判权力［13］。少数村民强有力的行动能力和话语优势决定了调整的取向［14］，从而使得在确权推进过程中出现重新调整农地的问题。在新一轮农地确权推进过程中，出现了大量历史遗留问题，当村庄内部治理资源难以平衡这些问题时，强有力的行政干预就会成为确权的突出特征，在稳定逻辑的诉求下，重新调整农地反而成为解决历史遗留问题的一种方式。此外，在新一轮农地确权推进过程中出现了大量权属界定矛盾问题，这与农地长期的权属不清、界限不明、四至不准有关，而在近期经历过农地调整的村庄，由于每一块农地的面积、坐落、界址、用途以及权利归属都被明确界定，确权的难度反而降低，这些村庄也就更容易成为确权的试点［15］。换句话说，确权可能成了调整农地的契机，而调整也不一定不利于确权政策的推行。仇童伟［1］的研究也发现，当农民对农地产权历史情景与农地产权经历的产权安全特征不一致时，农地确权呈现出来的农地重新界定和行政干预，可能会提高农民的农地调整感知。

已有的研究成果为本文提供了良好的借鉴，但一些研究在考量农地确权与农地调整的关系时，把农地确权作为一个静态、独立的因素加以考察，忽视了其作用发挥的情境依赖。实际上，农地产权的稳定与否，并不单纯建立在法律赋权的基础上，必须要考虑事实产权状态以及农民对地权稳定的感知与偏好。基于此，本文将借鉴三维产权分析框架，利用2016—2018 年对湖北省、山东省和广西壮族自治区的农户调研数据，试图回答以下两个问题：第一，新一轮农地确权的实施，是否改变了农民的调整农地的偏好？第二，农地确权这一法律赋权方式，在对农民地权调整农地偏好这一社会认同产生影响的同时，会受到哪些情境因素的影响？在文章结构上，除却第一部分，第二部分将建立分析框架与研究假设，第三部分为数据、变量与模型，第四部分为实证结果分析，最后进行总结与讨论。

二、分析框架与研究假设

Van Gelder［16］在分析 产 权安全 对经济行 为的影响时，提出了产权安全的三维模型：法律概念上的产权安全、事实上的产权安全和居民感知到的产权安全。从农民的地权稳定性认知或偏好来看，也要受到法律产权、事实产权以及感知产权的影响：1.法律产权体现为作为正式规则的农地确权政策，其直接规制了农地调整，从而对农民的地权稳定性偏好产生直接影响。2. 事实产权状态体现为作为行政方式的农地调整实践，村庄是否存在过农地调整呈现出了不同程度的产权稳定性，其作为农地产权的事实状态会深入影响农民调整农地的偏好。3. 感知产权体现为农民对地权稳定性的预期，特别是对确权后农地调整的预期与判断，当农民认为确权后仍会存在农地调整时，现实中农地确权的贯彻与落实就得不到保证，换句话说农民对农地确权呈现出制度上的不信任，这种认知不仅无法直接改变农民对地权稳定性的认知或偏好，甚至还可能进一步固化已有的认知与偏好，直接影响了其对地权稳定性的认知与偏好。由此，本文的分析框架如图1。

图1 农地确权对农民农地调整偏好影响的分析框架

依据产权理论，国家通过制定相应的法律法规，以法律的形式重新界定产权，可以降低产权的不确定性，让产权主体的合法权益有更加稳定的保障。开展农地承包经营权确权登记颁证，是在土地承包等相关法律法规的框架下，对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，更不能借机调整或收回农户承包地。这就对农地调整进行了规制，可以有效降低农地调整的发生概率。特别是在确权推进过程中，政策的宣传和引导会产生“学习效应”，随着农民对政策的了解愈加深刻，其对政策的支持力度随之提高［7］，对农地调整的偏好会随之降低。基于此，提出假设：

H1：农地确权的实施可以提高农民的地权稳定性偏好。

值得注意的是，国内外大量的实践表明，单纯强调自上而下的产权改革，而不考虑民众认知的确权改革是不成功的。在非洲国家的确权改革中，由于忽视其合理、有效存在的传统习俗制度，导致正式实施的确权改革与习俗相冲突，大大削弱了确权的政策影响［4］。在国内，在农地确权的具体实践过程中，由于政策实践与农村社会实际和农民需要不太贴合，表现出行政指令色彩，村干部和农民被动接受政策，并不得不用某些策略性方式缓冲政策内容与实际需要的差异，亦即出现“被产权”“确空权”现象［17］。因此，农地确权对农民地权稳定性偏好的影响也要考虑到非正式约束的影响。

从已有研究来看，较多关注确权经济绩效的研究发现了农地调整实践对确权政策效应发挥的影响。程令国等［18］对农地流转的研究发现，对于20 年未调整过农地的村庄，确权对流转的边际效应并不显著，但对存在调整的村庄而言，反而提高了农地的出租概率和流转量。在农民的地权稳定性认知或偏好上，对于近期发生过农地调整的村庄或地区，一方面短时间内再次进行调整的概率不高，另一方面农地确权的规制作用可以降低农地调整的制度风险，因此，农民对调整农地的偏好可能会降低。然而，当农民对农地确权存在制度不信任，认为确权后仍会进行农地调整时，也即确权降低调整的影响受到实践的制约，此时确权对地权稳定性偏好的影响可能不显著。基于此，提出以下假设：

H2：农地确权对农民地权稳定性偏好的影响要受到村庄农地调整实践的影响。

推论1：在近期发生过农地调整的村庄，确权对农民地权稳定性偏好的提升效应更显著。

推论2：当农民对确权后继续调整农地的预期较高时，确权对农民地权稳定性偏好的提升效应不明显。

三、数据、变量与描述

（一）数据来源

本文所用数据来自于国家社会科学基金重点项目“农地确权、流转与新型农业经营主体培育”课题组于 2016 年 9 月—2017 年 8 月对湖北省、山东省和广西壮族自治区5 个县的调查。本次调查采取配额抽样，由调查地县级农村经济经营管理局按照经济发展水平高、中、低的差异，并结合农地确权、流转和新型农业经营主体发展情况，推荐3—6 个典型乡镇，在每个乡镇按照经济发展水平选取3—6 个行政村，在每个行政村随机抽取25—40 户居民进行农户调查。样本分布在5 个县19 个乡镇54 个村庄或社区，共计1421 户，在对样本进行处理后，本文最终使用的数据有1333 个样本，其中确权组农户545 户，未确权组788 户。

（二）变量描述

1. 农地调整偏好。农民调整农地的偏好是本文的因变量，以受访者对“承包期内是否应该根据各农户家庭人口的变化适时调整承包农地”的回答来进行测量。在问卷中，有“赞同”“无所谓”“不赞同”“不知道”四个选项，本文将回答“赞同”的重新赋值为“1”，并定义为偏好调整；将其他三个选项重新赋值为“0”，并定义为偏好地权稳定。

2. 农地确权。本文以农地确权作为法律产权的代理变量，本文所使用的确权概念主要指村庄进行了农地确权并且村民已经领到了承包经营权证书。将在新一轮农地确权中领到证书的赋值为“1”，没有领到证书的赋值为“0”。

3. 调整经历。本文以农地调整实践来衡量事实产权，依据“村庄十年内是否发生过小调整”的回答，将回答“发生过”赋值为“1”，将回答“没有”的赋值为“0”。

4. 调整预期。本文以农地调整的预期来衡量感知产权，通过询问村干部对“确权后，是否还会进行农地调整？”的回答，将回答“是”的赋值为“1”，将回答“不会”与“不好说”合并后重新赋值为“0”。

5. 农地流转。农地流转体现了农地产权的实际经营状态，也会对农民的地权稳定性偏好产生影响。本文对农地流转的测量，主要通过村庄调查农户转入农地的总面积除以村庄耕地总面积计算得到，比值越大，代表调查农户转入农地的比重越高。

6.控制变量。除选取以上自变量外，还将选取个人、家庭特征与村庄特征变量：（1）个人特征，选取了性别、受教育状况两个变量；（2）家庭特征，选取家中老年人数量、农地状况、新农合参合情况、农业收入比重四个变量，这反映了农户的禀赋差异；（3）村庄特征变量，选取村庄有效灌溉率、村庄外出情况、村庄到镇上距离以及所在地区四个变量，详细的赋值情况请见表1。

表1 变量赋值与说明

（三）描述统计

在1333 个样本数据中，确权组有545 个，占总样本的40.89%，未确权组有788 个，占总样本组的59.11%。赞成“承包期内应该根据各农户家庭人口的变化调适时整承包农地”有541 个，占总样本的40.59%，不赞成的有792 个，占总样本的59.41%。交叉分析显示，确权后仍然赞成“承包期内应该根据各农户家庭人口的变化调适时整承包农地”有186 人，占确权组的34.13%，占赞成群体的34.38%；确权后不赞成的有359 人，占确权组的65.87%，占不赞成群体的45.33%，交叉分析表明是否确权对赞成“承包期内应该根据各农户家庭人口的变化调适时整承包农地”有显著性影响，确权可以降低农民的调整偏好（Pear⁃son chi2=15.9390，Pr=0.000）。

从调整经历来看，十年内经历过农地调整的农民有1057 人，占总体的79.29%，未经历的有276 人，占总体的20.71%。从调整预期来看，有434 人认为“确权后仍会调整农地”，占总体的32.56%，有899 人认为“确权后仍不会调整农地”，占总体的67.44%。从农地流转情况来看，确权组的转入比例均值为31%，未确权组为24%，确权组的转入比例要大于未确权组。

从控制变量来看，受访者主要为男性，高中以上学历者比重较低，家中老年人数量均值为0.91 个，有超过一半的家庭人均耕地面积小于村庄人均耕地面积，但新农合参合人数整体较好，均值为5.5 个，农业收入比重占比不高，样本均值仅为31%。村庄方面，有效灌溉率均值为58%，村庄外出比例均值为23.3%，外出比例并不高。

四、计量结果与分析

（一）模型设定

由于被解释变量农民调整农地偏好为二分类变量（1=偏好调整，0=偏好稳定），采用Probit模型估计农地确权对地权稳定性偏好的影响，其二元离散选择模型如下式所示：

（1）式中，Y*是不可观测的潜在变量，Y 是实际观测到的被解释变量，当Y*>0 时，Y=1，否则Y=0。其中，α+βX 是概率密度函数值，μ 是随机扰动项，服从标准正态分布，Φ 是标准正态累积分布函数。由于模型的回归系数解释起来比较困难，采用各自变量对因变量概率的边际影响的偏效应进行解释，则有下式：

（二）农地确权对农民地权稳定性偏好影响的Probit 模型估计结果

为了稳健地进行分析，本文采用嵌套模型进行估计。模型1 为农地确权、调整经历、调整感知与农地流转影响的基准模型，模型2 在模型1基础上加入了个体特征变量，模型3 又在模型2基础上加入了家庭特征变量，模型4 又在模型3基础上加入了村庄特征变量。从四个模型的估计结果来看，都在1%的统计水平上显著，表明模型的估计结果良好，具有一定的解释意义，具体的解释将以模型4 为准。

1. 农地确权。从表2 模型4 来看，在控制其他自变量的情况下，农地确权对农民的调整偏好有负向的影响，且在5%的统计水平下通过了显著性检验。这是因为农地确权在政策导向上蕴含了土地承包关系稳定的特征，设置了禁止调整农地的规则，在政策推行的过程中，通过对农民的宣传和引导，有效地改变了农民对调整农地的偏好。基于此，假设1 得到了验证。

2. 调整经历。在表2 中，从模型1 到模型4，在控制其他自变量的情况下，村庄十年内发生过调整的农民相比未发生调整的农民更偏向于地权的稳定。一般来说，有过调整的村庄，地权的稳定性较差，农民比较容易形成继续调整的预期，在社会保障水平不高的情况下，可能会偏好地权的动态调整。然而，当村庄发生过调整后，原有的农地分配或利用矛盾得到了缓解，农地的经营利用格局重新配置，此时较多农民更希望地权能够稳定下来以维护既有的农地利用格局，对重新调整的诉求较低。因此，村庄十年内发生过农地调整更加偏好地权的稳定。

表2 农地确权对农民地权稳定性偏好影响的Probit模型估计结果

3. 调整预期。在表2 中，从模型1 到模型4，在控制其他自变量的情况下，在确权后预期还会进行农地调整的农户对地权稳定性的偏好较低。在现实中，农民之所以在确权实施后仍旧预期会调整农地，这是因为他们所在的村庄在多数情况下已经形成了定期或不定期调整农地的“地方性共识”，从而呈现出农民对农地确权制度的不信任特征，导致确权的政策目的与农民的主观认知出现了不一致。因而，农地确权不能仅仅重新界定产权，或从法律层面强化农户的权益，更应该通过此次改革纠正农村地区不稳定的农地产权情境，使得农户形成正确的预期与认知。

4. 农地流转。在表2 中，从模型1 到模型4，在控制其他自变量的情况下，村庄转入比例对农民调整偏好有显著性影响，且方向为正。一般而言，农民转入农地更希望通过土地来保障生存和获得收入，而稳定的地权有助于顺利实现预期收益，因此农地转入会增强农民的地权稳定性偏好［19］。然而，本文的发现却表明村庄转入比例越大，农民的地权稳定性偏好越弱，可能是因为转入比例越大的村庄一般耕作条件便利，流转的基础条件比较好，但这些地方人地比例关系也容易失调，因而人们通过市场交易的方式来重新配置人地关系格局。之所以偏好调整，可能是因为通过行政化调整的方式可以一劳永逸地解决人地比例失调的问题，减少市场交易的成本。本文的这一发现与董德坤等［20］的结论一致。

5. 控制变量。模型4，在控制其他自变量的情况下，性别、受教育状况、家中老年人数量、农地状况、新农合参合情况、村庄有效灌溉率、村庄外出情况、村庄到镇上距离以及所在地区对农民地权稳定性偏好都有显著性影响。

个人特征方面：从性别来看，男性相比女性更加偏好调整。已有研究认为，“增人不增地、减人不减地”的政策使得女性成为了利益受损者［21］，因而女性相比男性更倾向于反对地权的稳定［22］。实际上这种解释没有考虑到家庭中的权力关系，当女性存在农地权益受损时，大多数情况下作为户主的男性相比女性更能认识到这一事实，有更强的动机去改变这种状况，从而比女性更为支持地权的动态调整。从受教育状况来看，高中及以上学历相比高中以下学历的农民更偏向于地权的动态调整。较多研究认为，受教育程度越高的农民更容易意识到地权的稳定对农业生产的重要性，以及调整所带来的交易成本［23］，所以倾向于地权稳定［24］。然而，农民对农地调整效率损失的认识是不完善的，并且还持有“农地均分”“人人有份”的传统观念和意识形态［7］，受教育程度的提高更可能唤醒了农民通过农地调整来表达集体成员权的公平性意识。本文的这一发现与唐浩［25］的结论一致。

家庭特征方面：家中老年人数量越多的农民更倾向于地权稳定，这主要是因为当经历调整时，年长者（由于去世）的农地更容易被收回，因而更容易支持地权稳定的政策。家中人均耕地面积小于村庄人均耕地面积的农户更倾向于支持农地调整，这是因为家中人均耕地面积越少，他们对农地社保功能的依赖较大，在“农地均分”“人人有份”观念的影响下更容易支持调整。新农合参合情况越好的农民更倾向于支持稳定，一般而言新农合参合人数越多表明家中的社会保障水平更高，可以减轻对农地社保功能的依赖，这一发现与张三峰、杨德才［26］的结论一致。农业收入比重对调整偏好的影响不显著，可能是并没有显示出禀赋差异。

村庄特征方面：村庄有效灌溉率越高，表明其耕作条件适宜，农民对稳定的地权有更高的认知或需求，因而更偏好地权的稳定。村庄外出人数越多越倾向于调整，一般而言外出会引起人口的变化，然而多数人在城镇化过程中落户城市的可能仍然较小，依赖农业为生的农民不一定会持续减少，也即产生农地调整的人口压力不一定会减弱。在地区方面，湖北省与山东省农民在地权稳定性偏好上没有显著性差异，但是与广西农民却存在较大差异，湖北农民相对广西农民更偏好地权的稳定，这是因为本次调研的湖北农民大多处于江汉平原，耕作条件较好，农民更偏好地权的稳定。

（三）农地确权对农民调整农地偏好影响的分组估计结果

正如前文假设，农地确权对农民调整农地偏好的影响要受到调整经历与调整预期的影响。为了检验这一假设，本文根据村庄十年内是否发生过农地调整与确权后是否会发生调整进行了分组估计，具体的结果见表3。四个模型都通过了显著性检验，具有进一步解释的意义。

表3 农地确权对农民地权稳定性偏好影响的分组估计结果

从模型5 和模型6 来看，农地确权对农民调整农地偏好的影响要受到调整经历的影响：对于十年内发生过调整的村庄，农地确权可以提高农民对调整农地的偏好，但是对于十年内未发生过调整的村庄，农地确权对农民调整农地偏好的影响没有通过显著性检验。这是因为十年内发生过调整的村庄在农地确权后，再次进行农地调整的可能性较低，特别是在确权中受政策宣传和引导的影响，农民加深了对确权政策的理解和支持，从而提高了地权稳定性偏好。但是在十年内未发生过调整的村庄，确权在理论上会进一步强化地权的稳定状况，但其提升作用没有发生过调整的大。因此，推论1 得到验证。

从模型7 和模型8 来看，农地确权对农民调整农地偏好的影响要受到调整预期的影响：对于确权后预期会进行调整的村庄，农地确权对农民调整农地偏好的影响没有通过显著性检验；对于确权后预期不会进行调整的村庄，农地确权对农民调整农地偏好的影响有显著性提升作用。这是因为，对于确权后预期会进行调整的村庄，确权稳定地权的效应难以真正落实，农民已经形成了调地的“地方性共识”，对农地确权呈现出一种制度不信任，因而确权提升地权稳定性偏好的作用不显著。但对于确权后预期不会进行调整的村庄，确权稳定地权的效应与农民的主观认知一致，可以发挥较好的效应。因此，推论2 得到验证。

（四）稳健性检验

由于单纯使用Probit 模型估计会有一定的内生性问题，为了更准确地估计，本文使用替代变量方法进行验证。采取调查农户所在县除却本村以外的调查农户确权证书的发放比例作为替代变量，这个变量与农地确权本身有一定的关联，但对农民的地权稳定性偏好关联又不大，可以一定程度减轻内生性问题。本文仍然使用嵌套模型进行替代变量的影响估计，具体的结果见表4。可以看出，从模型9 到模型12，县调查农民所在村以外的确权证书发放比例越高，其对农民地权稳定性偏好的提升作用越明显。从调整经历、调整预期、农地流转三个主要自变量的估计结果来看，基本与前文一致，限于篇幅不再赘述。

表4 稳健性检验结果

五、总结与讨论

新一轮农地确权的实施带来了相关主体行为的变化以及产权主体对产权制度安排的感知与响应，特别是当产权主体的感知或偏好与法律赋权不一致时，可能会导致制度政策的错位和目标的偏离。从中国农村的实际情况来看，农地承包关系的稳定与动态调整这一对突出的矛盾，就是正式规则与非正式约束、法律赋权与社会认同之间错位与偏离的真实体现。基于对湖北、山东、广西三省农户调查数据，借鉴三维产权分析框架，本文实证分析农地确权对农民地权稳定性偏好的影响，研究发现：

第一，农民对农地调整仍然有强烈的偏好。有40%的农民仍然赞成“承包期内应该根据各农户家庭人口的变化适时调整承包农地”，领到农地承包经营权证书的农户也有三分之一的人赞成农地调整。也即，虽然在新一轮农地确权实施后，农民对农地调整的偏好有所下降，但这一情况并不乐观，特别是有接近三分之一的人认为“确权后仍会调整农地”。由于政策目的与农民主观认知存在一定程度上的偏离，这将直接影响新一轮农地确权的政策绩效的实现。

第二，农地确权可以降低农民的调整偏好。在政策导向上，农地确权蕴含了土地承包关系稳定的特征，设置了禁止调整农地的规则，在政策推行的过程中，通过向农民宣传和引导，有效地改变了农民对调整农地的偏好。这一结论在用替代变量进行检验后仍然稳健。然而，这一影响要受到村庄农地调整实践的影响。在近期发生过农地调整的村庄，确权对农民地权稳定性偏好的提升效应更显著。当农民对确权后继续调整农地的预期较高时，确权对农民地权稳定性偏好的提升效应不明显。

第三，农地流转并不一定能降低农民的调整偏好。在获得农地的来源方式上，行政性的农地调整与市场化的农地流转是家庭继承外的最有效的方式，在农地调整受到规制的现在，政府和学界都寄希望通过农地流转来化解农地调整所引发的矛盾［27-28］。然而，这种思路存在三个方面的问题：（1）诸多研究都表明，农民个体对市场功能和产权作用的认知不足，再加上对中央政策和相关法律法规的认知不足，当国家推行“不得调地”的强制性制度变迁时，农民会以对市场功能和产权作用认知不足的“心智建构”来辨识和处理农地问题，也即可能无法认识到采用农地流转来解决人地问题，从而更偏好农地调整［7］。（2）即便采用流转来解决人地关系矛盾，但农地流转替代作用的发挥面临着约束条件，正如有学者指出，受制度安排、社会环境、政策保障、农户资源禀赋以及流转时的禀赋效应等因素的影响，土地流转的规模一直滞后于劳动力的转移速率，农地流转要想完全发挥替代效应仍需要一段时间［29］。（3）此外，长期以来农民一直有“农地均分”“人人有份”的观念，农地调整作为一种可能缺乏效率的资源分配机制，为农民提供了最低层次的保障，被认为是一种公平的制度安排，且在一些地区形成了非正式制度，成为了村庄的“地方性共识”。农民转入农地大多时候是基于成本和收益的计算，认识到流转的效率逻辑，也并不影响其持有因公平观念支持农地调整的认知。

本文对正在进行的农地制度改革也具有一定的政策启示：一是在农地制度改革期间，农地承包经营权证书的发放非常重要，可以在一定程度上改变农户的主观认知，使得其与政策的目的相一致；二是正式规则的目标实现要受到非正式约束的影响，今后农地确权要切实发挥政策绩效，注意村庄实践的影响，进一步稳定和固化承包权成为基本的制度导向；三是农民对农地产权的主观认知的改变不是一蹴而就的，国家要继续加强政策的宣传和引导，并进行相关配套制度改革，多管齐下，逐渐转变农民的主观认知，使得其与国家的政策目的相一致，只有如此，才能真正实现政策的目标。