规范性法律文件名称和发布方式的规范化

刘 杨 胡聪沛

(1.上海政法学院 上海司法研究所，上海 201701；2.暨南大学 法学院/知识产权学院，广东 广州 510632)

党的十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”规范性法律文件作为立法的结果或者说产物，是评价立法质量的重要载体，它的名称及其发布方式是立法形式的重要组成部分，所谓“名不正则言不顺，言不顺则事不成。” “法律名称作为法的内部结构中的第一层，是每个法必备的要件，其科学化、完善化，对立法、司法、守法以至法学研究的科学化、完善化，都具有重要的意义。”[1]规范性法律文件发布方式的规范化更是关系到立法尊严和立法权威的重要的规范化形式。目前我国处于法典化的大立法时代，立法数量不断膨胀而立法质量不尽如人意。[2]就立法形式而言，规范性法律文件的名称纷繁复杂，仅全国人大及其常委会所立之法的名称就有七八种，行政法规的名称更有十几种(1)全国人大及其常委会立法的名称有法、决议、决定、条例、规定、办法、方案、解释，国务院行政法规使用的名称有条例、规定、办法、暂行条例、暂行规定、规则、决议、决定、通知、细则、意见等。，经常出现规范性法律文件名称和其法源地位对应关系混乱的情况；规范性法律文件的发布方式也形式不一，较为混乱。规范性法律文件名称和发布方式的规范化工作，虽是“形式”和“门面”，而不直接关联立法内容，但如果做不好，同样影响立法质量，损害法律的权威性和公信力。在全面依法治国的大背景下，规范性法律文件是国家治理的主要依据和核心架构，规范性法律文件的规范化瑕疵，直接关联着立法的尊严。

长期以来，国内外法学研究多以司法裁判理论为聚焦点，[3]对包括规范化问题在内的立法理论的研究相对薄弱。具体到规范性法律文件名称及发布方式相关的研究，已有研究成果中核心期刊论文数量稀少(2)据中国知网检索，仅有6篇直接以法或法律名称及其发布方式作为标题的论文。(1)刘瀚：《法律体系与法规名称规范化》，《法学》1983年第6期；(2)张兵：《地方性法规名称应规范化》，《法学杂志》1987年第1期；(3)周伟：《地方性法规名称标准化与规范化论要》，《中国法学》1992年第3期；(4)李克杰：《也论地方性法规名称的规范化——兼与周伟同志商榷》，《中国法学》1992年第6期；(5)汪全胜、张鹏：《论我国法的名称设置的规范化》，《广西大学学报(哲学社会科学版)》2012年第2期；(6)周中梁：《地方性法规名称应予规范化》，《地方立法研究》2018年第2期。，学术专著论及规范性法律文件名称和发布方式规范化的内容粗略而单薄。既有的研究多半是将规范化问题作为形式和门面从技术性层面加以理解和处理，没有上升到立法尊严的高度，对规范性法律文件名称和发布方式的规范化问题未能做出系统性归纳。马克思说：“理论只要彻底，就能说服人。”[4]以规范性法律文件名称和发布方式为核心的“规范化”问题，正是由于缺少彻底的系统性的理论揭示，在立法实务上的改进也进展缓慢。为弥补现有研究的不足，本文从立法尊严理论出发，在检讨我国规范性法律文件名称及发布方式的不规范现状的基础上，尝试提出系统的规范化设计和建议，以期切实推进我国规范性法律文件名称和发布方式的规范化程度。

一、立法尊严：从缺失到在场

“立法，应该是一种有尊严的管理，是法律的一种值得尊重的来源。”[5]2然而，实际上立法常常得不到应有的尊重，其根源在于立法本身尊严的缺失。这既体现在立法过程经常会被认为类似于投掷硬币的决定过程，也体现在立法内容和立法形式经常被认为缺乏理性化的控制。[5]10在更大的范围内，司法过程在社会生活中的重要性往往压过立法，约瑟夫·拉兹认为，一个法律制度之所以称为一个制度，其权威并不是因为一个立法机构所占据的战略位置，而是因为这样一个事实：存在着类似法院这样的应用规范机构，它们按照基于同样来源的标准而承认规范的有效性。[6]因此，相对于立法，司法既更容易为公众所感知，也更受到法学理论界的重视，法律方法、法学方法论乃至整个法哲学，都有转向司法视角的趋势。这也使得立法的品质、立法的尊严以及立足于其上的规范性法律文件规范化的问题，受到的重视相对不足。

与强调“法律缓慢成长”的判例法国家不同的是，立法尊严与立法权威对于把立法作为主要法源的成文法国家来说更为重要。《中华人民共和国宪法》第5条规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”一般而言，立法内容上的成就更容易被人们当作其尊严和权威的来源。“立法的尊严、其权威的根据以及它要求我们加以尊重的主张，都与它取得的‘成就’密切相关。”[5]157但同样不可忽视的是，立法形式上的成就。尽管立法形式上的“成就”貌似简单并且“价值无涉”，但在一个法律体系基本健全、法治程度较高的社会，法律的形式、门面、格式等并非无关紧要的雕虫小技，而是兹事体大，关乎法律的权威、尊严和公信力。

立法科学化、民主化的要求可以凝聚为理性化原则，科学化是一般的、公共理性，民主化则是社会成员理性的集合。在此意义上，理性是立法的精髓。立法理性实质上就是要求立法过程和结果遵循理性化的原则，使得立法摆脱任意性的窠臼，成为一种持续合法化的秩序性活动。[7]理性化的原则包括形式理性与实质理性两个面向，形式理性可以追溯到宏大的法典编纂时代，“法典是完美的理智实践”的法谚，强调作为立法产物的规范性法律文件在语言和形式层面的理性；实质理性主要强调作为立法产物的规范性法律文件在内容上具有实践理性、目的理性和伦理理性，从而更好地达到立法的目的功能。[8]借用拉伦茨对法律体系的分类思想[9]，立法的形式理性的目标是法律外部体系的逻辑性，立法的实质理性的目标是法律内部体系的融贯性。建设法治事业，首先在于作为具备理性行动能力的每一个公民，都能够理解并遵循法律。[10]一个难以识别、理解和回应的法律体系，必然无法得到每一个公民的遵循。

立法的形式理性化要求应体现为：(1)立法的内容性质或类型须与立法主体形成合理对应，避免越级立法。一般来说，各级人大与政府之间、政府各部门之间、中央和地方之间的立法权限，横向有分工，纵向有分权，不容易发生混淆和错位；(2)规范性法律文件之间协调、统一，无矛盾、冲突、抵触；(3)规范性法律文件体系结构科学合理，层次部类齐全，规范性法律文件的内容简练、明确，术语严谨、统一；(4)不同位阶的规范性法律文件应有专有名称；(5)规范性法律文件的发布方式应统一、规范。

立法、法源、法律以及规范性法律文件，四者既有联系又有区别，分别适用于不同的场景。立法与司法相对，主要指法律制定的过程。法源即法律渊源的简称，从性质上讲法律渊源的确切意义是指司法裁判过程中裁判依据的来源。[11]法律有广义和狭义之分，是立法的结果。规范性法律文件实际上就是广义法律的另一种称谓。为了区分狭义的法律，本文以规范性法律文件指代广义的法律，以法律(狭义)指代狭义的法律。

与非规范性法律文件相比，规范性法律文件具有普遍的约束力。因此，规范性法律文件可反复适用于所有同类情形。而非规范性法律文件不具有普遍的法律效力，其主要表现形式有：判决书、调解书、裁定书等。还有一些所谓的“红头文件”，是个极为宽泛、具有中国特色的名称，它是与“黑头文件”相对的一种文件俗称。一般认为“黑头文件”是具有法律效力的规范性法律文件，“红头文件”是不具有法律效力的党政机关公文。[12]两者区分的难点在于，同一国家行政机关制定的行政法规、部门规章及地方政府规章如何与“红头文件”进行区分。一般认为通过下述标准，可对二者作出区分：其一，制定程序标准。根据《立法法》《行政法规制定程序条例》以及《规章制定程序条例》的规定，行政法规、部门规章及地方政府规章有严格的立项、起草、审查、决定以及公布的程序。其中，行政法规草案还应当向社会征求意见，部门规章应当经部委会议或者委员会会议决定，地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。相比之下，规范“红头文件”的《党政机关公文处理工作条例》并没有规定如此繁琐的制定程序。其二，备案标准。根据《立法法》《法规规章备案规定》的规定，行政法规、部门规章以及地方政府规章应当在公布后的三十日内向有关机关备案。其中，行政法规应当报全国人大常委会备案，部门规章及地方政府规章应当向国务院备案。相比之下，“红头文件”并不需要向这些机关备案。“这些‘红头文件’目前没有统一的法律调整，违法概率比法规、规章要高得多，不属于法律的范畴。”[13]由此可见，“红头文件”具有临时性的特点，随意性较大，规范化的工作意义有限，也较难实现，本文研究的重点放在规范性法律文件的规范化的问题上。

规范性法律文件作为广义法律的总称，包括宪法、法律(狭义)、行政法规、部门规章、地方政府规章、地方性法规。这些规范性法律文件的位阶在《立法法》中也有明确的规定：宪法具有最高的法律效力，法律(狭义)的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律(狭义)具有同等效力。回顾与明确规范性法律文件的法源地位，有利于后文名称与发布方式不规范化的成因分析及其规范化的方案设计。

二、规范性法律文件名称的规范化

“制名以指实，乃人类信息交流之需。所制之名亦应或同或异，同实同名，异实异名，以保证名副其实。”[14]规范性法律文件名称的规范化，是实现立法形式理性的第一层，是立法摆脱任意性，满足法律自身秩序化需求的应有之义。[15]然而，我国规范性法律文件的名称长久以来并无一定之规，法律名称的构成要素不一，名称类型繁杂、混乱，以下检讨这些不规范的表现，作为名称规范化的起点和基础。

(一)名称不规范的表现

我国规范性法律文件的名称的不规范表现为“种类繁多、名实不符、格式不一”。

第一，种类繁多。据统计，现行规范性法律文件的名称有法、条例、规定、暂行规定、办法、暂行办法、实施办法、试行办法、规则、细则、实施细则、规范、决议、实施意见等十几种，可谓种类繁多。

第二，名实不符。所谓名实相符，就是要求名称和其所指之间能够建立一种稳定的联系，使得“听说这个名称的人往往会带着与传播这个名称的人相同的指称来使用这个名称”[16]，从而不会造成名称与所指之间的混乱，例如，我们说一只兔子，不会联想到是一只狗。然而，现有规范性法律文件经常出现无法从法源类型的定名中辨别属于哪一效力等级的法律的情况，也就是说名称与所指之间无法建立一种稳定的联系，从而造成使用者的辨别不清。具体表现为：(1)效力等级相同的(同一主体制定)的法律使用不同名称。例如全国人民代表大会常务委员会制定的法律有“法”“条例”“解释”“决定”等名称；再如，国务院制定的行政法规使用“规定”“暂行规定”“试行规定”“暂行办法”等不同名称。其中虽然有些名称分工是必要而合理的，但也有完全相同的情形却赋予不同名称的不规范情形。(2)效力等级不同的规范性法律文件使用相同名称。如《中华人民共和国学位管理条例》《中华人民共和国发明奖励条例》，分别由全国人大常委会和国务院制定，前者为法律(狭义)，后者为行政法规，二者的法律地位、效力等级有根本性的区别，但却都用“条例”这种法的形式，很难从规范性法律文件的名称上分辨出到底哪些条例是全国人大常委会制定的法律，哪些条例是国务院制定的行政法规。除“条例”外，像决议、决定、规定、方案等名称，在人大常委会立法、行政法规、地方性法规中都有使用。(3)规范性法律文件与“红头文件”之间名称混用也是造成混乱的原因之一。根据中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定印发的2012年《党政机关公文处理工作条例》(之前是2000年《国家行政机关公文处理办法》)第八条对“红头文件”的种类进行了规定，把“红头文件”分为：决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要，并且对这15种公文适用的情境进行了规定。然而，在实践中我们会看到不少规范性法律文件也有用“决议”“通告”“公告”等作为名称，例如《济南市人民政府关于加强防空警报设施管理工作的通告》(济南市人民政府令第274号)、《商务部关于延长2008年度对外援助成套项目施工任务实施企业和物资项目实施企业资格核验日期的公告》(中华人民共和国商务部令2009年第27号)。从更大的视野上看，这种互相混用名称的现象也是一种不规范的表现，只不过“红头文件”大多仅是临时性的文件，混用名称并无大碍，而规范性法律文件毕竟属于正式的法律文件，需要进一步规范其名称的使用。

第三，构成要素不规范。法律名称的构成要素一般来说是格式化的，所谓格式化，经常是与定型化、定式、标准化等意思相通，主要是指约定俗成的一种固定规则，其目的在于减少沟通成本、增加运行效率。[17]然而，现有规范性法律文件名称组成的格式互不统一、杂乱无章，不利于规范性法律文件的识别和使用。例如，同是国务院制定的行政法规就有以下几种常见写法：(1)由国家名称、事项和文件类型组成，如《中华人民共和国看守所条例》；(2)由机关名称、事项和文件类型组成，如《国务院关于农村个体工商业的若干规定》；(3)只包括事项和文件类型，如《乳品质量安全监督管理条例》。这些行政法规名称中有的有“中华人民共和国”字样，有的无此字样而有立法主体“国务院”字样，有的既无“中华人民共和国”字样，也无“国务院”字样。

由此可见，仅从规范性法律文件的名称上判断，一个法律专业人士有时也难以辨别其到底是何种性质的法律文件，更何况是一般的普通民众。而规范性法律文件名称的规范化，有助于从名称上可以看出法的效力等级、适用范围，大体知道法的内容、主题或者所涉及的事项，也可以明确法的形式或者法源类型。并且，所有的规范性法律文件体系上能够形成一个等级分明、井然有序的统一整体。

(二)法律名称的规范化设计

造成规范性法律文件名称上“种类繁多、名实不符、格式不一”的原因主要在于规范性法律文件的构成要素不统一。因此，明确规范性法律文件的名称由哪些构成要素组成，是规范化构建的第一步，犹如我们要了解国际象棋的游戏规则，首先要知道国际象棋由哪些棋子构成。一般认为，规范性法律文件的名称应该包括三个要素：一是法的效力范围或制定机关；二是法的事项、内容或主题；三是规范性法律文件的类型定名。统一、规范的名称，使立法给人的第一印象就显得严肃、严谨、庄重。法律名称三要素各有各的问题需要讨论。

1.要素一：法的效力范围与制定机关区分适用

法的效力范围或制定机关作为名称要素之一，其运用或省略的情形较为复杂、混乱，需要考虑的因素较多。(1)宪法、法律(狭义)，以效力范围为名称的第一个要素；法律解释、有关法律问题和重大问题的决定、修改和废止法律的决定，则以制定机关为命名的第一个要素。(2)国务院制定的行政法规，除贯彻执行全国人大及其常委会制定的法律的“实施细则”“实施条例”外(因其必须保留所实施的法律全称)，一律省略效力范围这一名称要素，以制定机关作为名称的第一要素。行政法规因其为全国范围内有效的规范性法律文件，实际上在命名时常常省略“中华人民共和国”字样，这就造成同为行政法规，其名称有的包含效力范围，有的不包含效力范围，例如，同样是2020年3月27日发布的《护士条例》(中华人民共和国国务院令第726号)和《中华人民共和国船员条例》(中华人民共和国国务院令第726号)，这两部主题类似的行政法规，命名方式却不一致，容易让人误以为是不同位阶的规范性法律文件。此外，在实践中，有的名称包含效力范围的行政法规很容易与法律相混淆，例如，《中华人民共和国学位管理条例》《国家科学技术奖励条例》，前者是全国人大常委会通过的法律，后者是国务院制定的行政法规。因此，一方面，这种省略即意味着其效力范围、适用范围是全国；另一方面，这种省略可以使行政法规在名称构成上区别于全国人大及其常委会制定的法律。(3)部门规章应以制定机关作为名称的第一要素。在实践中，部门规章仅有效力范围或者省略效力范围经常不容易与行政法规区分开，例如《中华人民共和国高速客船安全管理规则》(中华人民共和国交通部令2022年第20号)，单纯从名称上看无法判断是由哪个制定机关制定的。还有上文所提到的行政法规《护士条例》，很容易让人误以为是卫生部门发布的部门规章。这就需要选择制定机关作为部门规章名称的第一个要素，这种立法例在实践中屡见不鲜，而且非常好识别，例如《中国人民银行行政处罚程序规定》(中国人民银行令(2022)第3号)。据此，上文所提及的《中华人民共和国高速客船安全管理规则》如果改为《交通部关于高速客船安全管理规则》更具有辨识度。(4)地方性法规以效力范围(省、市、自治区)为名称的第一个要素，例如2022年8月27日发布的《上海市乡村振兴促进条例》(上海市人民代表大会常务委员会公告第124号)。(5)地方政府规章应该以制定机构作为名称的第一个要素，以区分地方性法规。例如，同样是关于优化营商环境的主题，2022年6月1日发布的《广东省优化营商环境条例》和2021年11月26日发布的《湖南省优化营商环境规定》，这两个以效力范围作为第一个名称要素的规范性法律文件，很难从名称中区分哪个是地方政府规章，哪个是地方性法规。

2.要素二：法的事项、内容或者主题应简洁明了、详略得当

法的事项、内容或者主题既不能过于冗长，又能够使人马上联想到规范性法律文件可能涉及的主要内容。在实践中，有的规范性文件过于追求明确具体，把法的事项、内容或者主题描述过于冗长；有的规范性文件过于追求简洁，把事项或主题中不该删除的重要部分予以删除。这些做法都容易使读者在阅读规范性法律文件名称时造成获取信息的不便或者误解。例如，同样是关于房地产转让主题的地方性法规和地方政府规章，《深圳经济特区房地产转让条例》《上海市房地产转让办法》和《北京市城市房地产转让管理办法》的名称就不一致，前两者缺少“城市”和“管理”四个字。从三个规范性法律文件的内容上看，《深圳经济特区房地产转让条例》和《北京市城市房地产转让管理办法》的内容没有提及集体所有土地上的房屋转让，《上海市房地产转让办法》有明确提及集体所有土地上的房屋转让。因此，深圳市删除“城市”和“管理”四个字，既与上位法《中华人民共和国城市房地产管理办法》及《城市房地产转让管理规定》在名称上不匹配，也容易让读者误认为《深圳经济特区房地产转让条例》的内容包含了农村集体所有的房地产转让。再如，上文所提及的《护士条例》和《中华人民共和国船员条例》，两者在法的事项、内容或者主题方面就显得过于简略，不免让人无法从形式上明确两个规范性法律文件是关于护士和船员这两个职业哪方面的规定。如果承继上文的建议，加上“管理”字样，即《国务院关于护士管理条例》以及《国务院关于船员管理条例》，似乎更加能够让读者明确规范性法律文件可能涉及的法的事项、内容或者主题。

3.要素三：规范性法律文件的类型定名相应固定

规范性法律文件的类型定名，就是关于规范性法律文件不同法源类型如何取名的问题。这一构成要素是规范性法律文件名称中迄今最为混乱的部分。虽然现有的立法规范有所涉及，但不够明确具体。《立法法》中没有对规范性法律文件的名称进行规定。《行政法规制定程序条例》《法规规章备案规定》《规章制定程序条例》这三个行政法规虽然对规范性法律文件的名称有所规定，但是只对法规、规章进行了规制，无法规范类似全国人大制定的法律也使用“条例”的现象，而且这些行政法规对名称只是做了原则性规定：行政法规的名称一般称为“条例”，也可以称为“规定”“办法”等；规章的名称一般称为规定、办法，但不得称条例。因此，在规范性法律文件的类型定名这一要素上，笔者认为要遵循“简化种类、名实相符”的原则，制定类似德国《法律形式手册》这样的专门立法，固定各位阶的规范性法律文件的名称，使得各位阶的规范性法律文件与名称之间能够建立一种稳定的对应关系。

(1)在全国人大及全国人大常委会的立法中，全国人大通过的宪法仍命名为《中华人民共和国宪法》；香港、澳门两个特别行政区的基本法也仍然保持原来的名称即《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。至于全国人大制定的其他基本法律，如刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律，有学者认为需要单独以《中华人民共和国**基本法》命名[18]，这不仅与港澳基本法的定名重叠，而且与长期形成的以“法”作为全国人大制定的基本法律的简称的传统相冲突。因此全国人大及其常委会制定的基本法律和非基本法律通称为《中华人民共和国**法》即可。加之，基本法律与非基本法律在《立法法》中都属于法律项下的具体分类，二者的区分标准尚存争议，在“类型定名”的规范化设计中不对二者进行区分为宜。

全国人大常委会依职权进行法律解释、行使重大事项决定权、修改和废止法律等活动所形成的规范性法律文件，应该以“解释”和“决定”命名，通称为《全国人民代表大会常务委员会关于**的解释》和《全国人民代表大会常务委员会关于**的决定》。例如，《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释》《全国人民代表大会常务委员会关于中国人民解放军现役士兵衔级制度的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国反垄断法〉的决定》。

(2)行政法规、地方性法规、自治法规通称为“条例”，即国务院制定的行政法规除实施细则外，通称为《国务院**条例》，原来的决定、规定、决议、通知等全部改称条例。如《关于城镇劳动者合作经营的若干规定》，可以改称为《国务院关于城镇劳动者合作经营条例》。省、自治区、直辖市，省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规通称为《**省(市)**条例》。地方性法规的名称中应当包含“**省(自治区)”或“**市”字样，以区别于国务院的行政法规。民族自治地方的人大根据自治权通过的自治条例、单行条例等自治性法规通称为《**自治区(州、县)**自治条例》。自治性法规中应当包含“自治”字样，以区别于行政法规和地方性法规。

(3)规章的名称通称为“规定”“办法”。据此，国务院所属部、委、局、署等发布的部门规章可通称为《**规定》或《**办法》。正如上文所述，为了更好地区分部门规章与行政法规，国务院部门规章的名称中应当包含制定机关这一要素。省、自治区、直辖市、省政府所在地的市、经国务院批准的较大市的地方政府发布的地方政府规章也应当包含制定机构这一要素以区别于地方性法规，通称为《**省(自治区、市)人民政府**规定》或《**省(自治区、市)人民政府**办法》。至于，如何区分规定和办法，有学者认为“规定是对某一方面的行政管理事务或某一方面工作作出比较全面、系统的规定，办法是对某一行政管理事务或某一方面工作作出部分规定。”[19]这对同一法律位阶的规章内部名称划分有区分意义。

(4)各立法主体授权其他有关主体立法的决定、决议等通称为《**授权**的决定》，如《第一届全国人民代表大会第二次会议关于授权常务委员会制定单行法律的决议》中的“决议”可改称为“决定”。决定和决议没有实质性区别，可以取消“决议”这一命名以统一法的名称。在中国，授权立法的主体主要是全国人大及其常委会；享有地方性法规制定权的地方人大及其常委会，享有自治法规制定权的民族自治地方的人大，也是授权主体。[20]

(5)被授权主体根据授权所立的法，目前主要存在三种授权立法，一是全国人大授权其常委会立法，二是全国人大及其常委会授权国务院立法，三是全国人大及其常委会授权地方国家机关立法。其中全国人大及其常委会授权国务院的立法可以根据《行政法规制定程序条例》第四条的规定称之为“暂行规定”或“暂行条例”，因为立法条件成熟时，全国人大及其常委会是要制定法律(狭义)的。至于第一种和第三种授权立法，笔者认为无需规定特别的规范性法律文件的类型定名，全国人大授权其常委会的立法仍称之为《中华人民共和国**法》，全国人大及其常委会授权地方国家机关的立法仍称之为《**省(市)**条例》。因为这些经授权制定的法律和地方性法规无需再变动法源类型，至于其法律效力上存在的特殊性可以在法律名称后注明其授权来加以区别。

通过以上方式简化，各层次法的效力等级和适用范围便可以清楚地表示出来，而且无需做大的改动和调整。从规范性法律文件的名称便可直观地判断该部法律的效力等级、事项主题和适用范围。同时可以大量减少不必要的名称，使得规范性法律文件的名称简洁化、统一化、规范化，这样不仅便于法的查找、使用，也便于法的编纂、汇编和研究。

三、规范性法律文件发布方式的规范化

规范性法律文件的发布方式，关涉权威和尊重。发布方式体现了立法机关及其命令性，体现了立法是国家性的活动以及政治整体的一部分[21]。具有仪式感的发布方式，是一种符号象征，代表了一种政治仪式，具有让人们产生尊重及服从的情感。[22]因此，规范性法律文件发布方式的规范化，不仅必要而且重要。

(一)发布方式的非规范化的体现

规范性法律文件发布方式的非规范化体现为：发布方式的种类混乱、作为发布方式的发布令和公告的格式不一致、修改后法律的发布方式不统一。

1.缺少发布令或公告

按照《立法法》等立法规范的规定，规范性法律文件的发布方式是立法程序必备的一环，然而实践中，部分规范性法律文件没有发布令或者公告。例如，2010年9月8日发布的《铁路运营食品安全管理办法》(卫生部 国家工商行政管理总局 国家质量监督检验检疫总局等)，就没有发布令，该法在2016年修订以后，也没有发布令，只有《国家食品药品监管总局、中国铁路总公司关于印发铁路运营食品安全管理办法的通知》。

2.发布方式的种类混乱

根据《立法法》第25条、第44条、第70条以及第85条这4个法条的规定，发布令和公告是两种法定的发布方式，然而在实践中，规范性法律文件的发布方式呈现多样而混乱的状态。具体而言，在实践之中还有的用“通告”“通知”这类党政机关发文的方式来发布规范性法律文件，如《粮食行政复议工作规程(试行)》(国粮通〔2007〕4号)发布方式的标题是“国家粮食局通告”，《全国农村改革试验区工作运行管理办法》(农政发〔2016〕2号)发布方式的标题是“农业部关于印发《农村改革试验区工作运行管理办法》的通知”。

3.发布令、公告的要素不统一

在有发布令和公告的规范性法律文件之间，经常存在构成要素方面的不统一现象。

(1)令号或者公告号中有的有年号，有的没有年号，有年号的格式却不统一，如《食品安全国家标准管理办法》(卫生部令第77号)，《粮食行政复议工作规程(试行)》(国家粮食局通告〔2007〕4号)，《非金融机构支付服务管理办法实施细则》(中国人民银行公告〔2010〕第17号)，《邮票发行监督管理办法》(交通运输部令2010年第8号)。

(2)发布令或者公告中有的缺少通过日期，或者缺少通过机关。例如，《公民举报危害国家安全行为奖励办法》(2022年6月6日中华人民共和国国家安全部令第2号公布 自公布之日起施行)这个部门规章只有公布日期和施行日期，缺少通过日期。再如，《公共交通企业信息公开规定》(《公共交通企业信息公开规定》已于2022年2月8日经第4次部务会议通过，现予公布，自2022年4月1日起施行)，这个部门规章就缺少通过机关。

(3)有的规范性法律文件的发布有编号(令号、公告号)，有的没有编号，例如福建省人大常委会颁布的《福建省固体废物污染环境防治若干规定》就没有公告号。

4.发布令、公告的格式不一致

还有一些规范性法律文件，其发布令、公告即使具有相同的构成要素，但是格式不一致的现象也很普遍。

(1)发布令标题的写法不一致：地方人大常委会公告的标题有的写成“**省(市)人民代表大会常务委员会公告”，如“陕西省人民代表大会常务委员会公告”；有的写成“**省(市)人民代表大会常务委员会关于颁布施行**的公告”，如“福建省人民代表大会常务委员会关于颁布施行《福建省固体废物污染环境防治若干规定》的公告”。

(2)发布令或公告的署名方式也相互不一致。法律的发布令署名多数有写“中华人民共和国主席”这一宪法上规定的国家机关名称，例如《中华人民共和国湿地保护法》的发布令署名是“中华人民共和国主席 习近平”。行政法规的发布令署名只有“总理”这一职务名称，没有“国务院”这一国家机关名称，例如《化妆品监督管理条例》的发布令署名是“总理 李克强”。部门规章的发布令有的有写发布机关的名称，有的也只有职务名称，例如《中小学法治副校长聘任与管理办法》的署名是“教育部部长 怀进鹏”，《尾矿污染环境防治管理办法》的署名是“部长 黄润秋”。

(3)发布令或公告的编号有的用阿拉伯数字，有的用中文数字，法律的发布令编号多数用中文数字，例如《中华人民共和国湿地保护法》的发布令的编号写的是(第一○二号)。行政法规和部门规章的发布令编号一般用阿拉伯数字，例如《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》的发布令编号写的是(第749号)，《中小学法治副校长聘任与管理办法》的发布令编号写的是(第52号)。地方性法规有的用阿拉伯数字，有的用中文数字，例如《山东省红十字会条例》的公告编号写的是(第212号)，《辽宁省大数据发展条例》的公告编号写的是(第九十七号)。

5.修改后规范性法律文件的发布方式不统一

我国规范性法律文件的修改有两种方式：一种是修正，另一种是修订。“修正”是法定机关对法律的部分条款进行的修改，是局部或者个别的修改。“修订”则是法定机关对法律进行全面的修改，是整体的修改。[23]规范性法律文件的修正，其发布方式就有三种，不免容易导致混乱：

(1)公布修改决定，即国家主席发布主席令公布全国人大常委会通过的法律修改决定，再将修正后的法律重新发布，修改决定中载明“某某法根据本决定作相应修改，重新公布”。重新公布的法律不再使用发布令，而是在名称后面标明“根据**修正”。这种发布方式容易与全面修订的方式相混淆，不便于读者进行对比和查找。

(2)公布法律修正案，即国家主席发布主席令公布全国人大常委会通过的法律修正案，原来的法律条文在内容上不直接做修改，但是在发布令正文中对历次修正进行罗列说明。例如，就1997年刑法颁布实施后全国人大常委会通过了11个刑法修正案，这些历次刑法修正案都在刑法的发布令正文内容中予以罗列。这种发布方式需要读者将修正案与原来的法律条文进行对比以后才能够明确具体修改的内容，不便于读者快速地应用修正以后的规范性法律文件。

(3)公布法律修正案的同时，原法律条文也进行修正，法律文本重新发布。如2004年修宪后同时公布了宪法修正文本。规范性法律文件的修订，没有修改决定，国家主席令直接公布全国人大常委会修订通过的法律文本全文，并在发布令中予以说明。例如《中华人民共和国职业教育法》(1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 2022年4月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议修订)。这种发布方式实际上是对第二种发布方式的改进，既可以克服第一种发布方式容易混淆的不足，又能够有利于读者快速应用新修正的规范性法律文件。

(二)发布方式的规范化设计

法律发布方式虽然相对于法律本身而言是相对外在的形式，但同时也是公众最先感知到的立法出台的序幕和仪式，因此其规范化是极其重要的工作。针对目前我国规范性法律文件发布方式上存在的前述不规范现象，笔者提出如下规范化建议。

1.规范发布方式的使用

立法机关必须按照上文所列举的立法规范的规定采用相对应的“发布令”或“公告”的方式来发布法律文件，取消“通知”“通告”等不规范的法律发布方式，以区别于党政机关公文的发布方式。

2．统一发布令或公告的格式

“发布令”或“公告”的格式和内容要素要统一。发布令或者公告一般包括以下几个部分：

(1)标题。标题应当严格按照《立法法》的规定，不同位阶的规范性法律文件适用相应的发布令或公告，并且发布令的标题中应该体现“法的适用范围”(“中华人民共和国”“**省”“**市”“**自治区”)及其相应的发布机构(国家主席、国务院、**部委、**省市人民政府等)，例如“中华人民共和国国务院令”“山东省人民政府令”“海南省人民代表大会常务委员会公告”。

(2)令号或者公告号。国家主席令和地方人大常委会的公告可以以一个任期为一个编号系列，令号之前以括号标明第几届，并且可以统一采用阿拉伯数字标法如“(11届)第10号”；国务院令编号可以采用阿拉伯数字标法如“第10号”；国务院部门规章、地方政府规章数量庞大，为了便于适用和分类管理可采取 “**年第**号”的统一格式，如2012年第10号。

(3)正文。发布令或者公告的正文部分应包括以下一般内容要素：①法律名称；②通过机关；③通过日期；④生效(实施)日期。其一般格式为：“《**法》已由**会议于*年*月*日通过，现予公布，自*年*月*日起施行。”所有的发布令或者公告都应当采用以上格式。

(4)领导人职务、姓名或者公告单位名称。领导人职务应当包括发布机关名称如“国家电力监管委员会主席”“国家安全生产监督管理总局局长”，领导人职务和姓名之间应取消冒号，以统一格式、简洁明了、消除歧义。

(5)日期。发布令或公告中一般包括通过日期、施行日期以及公布日期，这些日期应取消中文数字标法，统一采用阿拉伯数字标法，如“2022年5月1日”。

3．规范规范性法律文件的修改

修改后的规范性法律文件的发布方式：(1)整体修改的“修订”方式：采用修订方式修改的规范性法律文件，另行规定新的生效日期，实际上也就是新法取代旧法。新法通过国家主席令重新发布，这与我国现行的做法相一致。(2)部分修改的“修正”方式：在规范性法律文件名称规范化部分，笔者建议此部分统一称为修正案，在修正案的发布方式上，笔者认为，除了通过发布令发布之外，原来的规范性法律文件应该进行相应的修改和调整，然后重新发布，这样也便于应用和查找。