问题及矫正：认罪认罚案件中量刑建议制度完善研究——兼评最高人民检察院印发的《量刑建议指导意见》

刘 少 军

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

最高人民检察院工作报告有关数据显示： 2021年我国全年认罪认罚从宽制度适用率超过85%，量刑建议采纳率超过97%；一审服判率为96.5%，高出其他刑事案件22个百分点[1]。由此可见，对刑事案件适用认罪认罚从宽制度已经成为我国刑事诉讼程序中的基本样态。对大多数案件而言，适用认罪认罚从宽制度予以处理取得了良好的效果，量刑建议在其中发挥了重要作用。与非认罪认罚案件中的量刑建议相比，认罪认罚案件中的量刑建议具有凝结审前程序中控辩双方共识、约束审判程序中控审关系的特殊效力，在整个认罪认罚从宽制度中处于枢纽地位。鉴于此，学界对认罪认罚案件中量刑建议的有关问题进行了较为广泛和深入的探讨，主要集中在四个问题上：一是量刑建议的性质[2]，二是量刑建议的效力[3]，三是检察院和法院在量刑建议中的角色定位[4]，四是量刑建议的类型[5]。关于这四个问题的探讨，有些观点基本一致，已被相关规范性文件予以认可，但有些观点仍存在分歧，尚需继续探讨。

近年来发布的规范性文件对认罪认罚案件中量刑建议的规定呈现出越来越全面、明确的趋势。2018年修改的《刑事诉讼法》在量刑建议上的规定是较为粗放的，仅在两处(《刑事诉讼法》第174条与第201条)提及“量刑建议”一词，并未对量刑建议如何形成及法院如何审查作出规定。2019年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部与司法部联合印发的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《适用认罪认罚从宽制度指导意见》)，其对量刑建议的规定在刑事诉讼法的基础上前进了一步。《适用认罪认罚从宽制度指导意见》第33条规定，检察院在提出量刑建议前，应当充分听取犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师的意见，尽量协商一致，并对检察院提出量刑建议的类型与方式进行了明确；《适用认罪认罚从宽制度指导意见》第40条与第41条就量刑建议的采纳与调整问题进行了规范。2021年11月，最高人民检察院第十三届检察委员会第78次会议通过了《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》(以下简称《量刑建议指导意见》)，专门就量刑建议问题从一般规定、量刑证据的审查、量刑建议的提出、听取意见、量刑建议的调整、量刑监督六个方面进行了规范和调整。《量刑建议指导意见》立足于当前认罪认罚案件量刑建议制度适用的司法现状，以解决实践中突出的问题为基本宗旨，以促进量刑建议制度的规范化为方向，在很多方面采取了有益的举措。例如，明确了人民检察院提出量刑建议在从宽幅度上的基本原则，即“在从宽幅度上，主动认罪认罚优于被动认罪认罚，早认罪认罚优于晚认罪认罚，彻底认罪认罚优于不彻底认罪认罚，稳定认罪认罚优于不稳定认罪认罚”。又如，在量刑建议的形成方面，一方面强化了人民检察院有保障犯罪嫌疑人辩护权的义务，另一方面对检察院听取辩方意见的程序做出了更加细化的规定和要求。这些都有助于落实宽严相济的刑事政策,进一步提高了认罪认罚案件的办理质效。

然而，从实践层面进行观察，认罪认罚案件中的量刑建议仍存在需进一步解决的若干问题，这些问题主要表现在四个方面：量刑建议在形成环节正当性不足，量刑建议在采纳环节控审双方共识性不强，量刑建议在调整环节不规范，以及量刑建议在审查环节全面性不够。应当说，认罪认罚案件中的量刑建议在实践中存在的上述问题，是多种因素共同作用的结果。其中，诉讼结构上的控辩不平等在认罪认罚案件中的自然反映、检察机关在审前程序中对客观中立诉讼立场的严重背离、审判机关对认罪认罚案件中定罪量刑权力的原则固守是最为重要的三个因素。为此，解决量刑建议问题需要从三个方面发力：一是保证量刑建议的正当性，改善辩护律师“角色失语”的尴尬处境，扩大控辩双方协商的合意空间，提高合意程度。二是维持量刑建议的合理性，提高量刑建议的可被接受性。控辩双方需要充分利用法律赋予的空间与权力(利)，通过各种有效的方式进行沟通，以保证量刑建议不仅是符合法律规定的，也是可被各方诉讼主体所能接受的。三是提升量刑建议调整与审查的规范性，即在量刑建议的调整与审查过程中需要明确而具体的操作规范，在保持量刑建议效力刚性的同时，也使量刑建议具有一定的弹性与张力。

一、认罪认罚案件中量刑建议制度存在的主要问题透视

从实践层面观察认罪认罚案件中的量刑建议制度，发现其在四个环节上易出现问题。一是在量刑建议的形成环节，尽管法律赋予了辩方充分表达意见的权利与空间，也对检察机关课加了应当听取辩方意见的义务。然而，辩方在量刑建议形成过程中仍然有“存在感不强”的感受，辩方意见不被接受的情况较为突出。二是在量刑建议的采纳环节，尽管法律规定了人民法院“一般应当”接受检察机关的量刑建议，但在实践中还是有人民法院在一些案件中并不接受检察机关量刑建议的情况，这在一定程度上影响了检察机关提出量刑建议的积极性与主动性。三是在量刑建议的调整环节，关于法官应对量刑建议如何调整及调整后程序应如何进行等问题，法律并未明确规定，导致实践中的做法不统一，从而影响了法律适用的统一性。四是在量刑建议的审查环节，法官对被告人签署具结书的自愿性和真实性都能做到细致审查，但在基本事实和证据的审查方面通常却未予兼顾，这就导致按照量刑建议予以判决的案件仍然存在事实不清、证据不足的风险。

(一)量刑建议在形成环节正当性不足

《适用认罪认罚从宽制度指导意见》第33条的规定，一方面赋予了辩护律师参与量刑协商的权利，以实现保障犯罪嫌疑人认罪认罚自愿性的目的，另一方面要求审前程序中的量刑建议应当尽量协商一致。但是，与美国辩诉交易中实行的“平等武装”“对等协商”的双边协商机制不同，我国认罪认罚从宽制度中的量刑协商实际上是一种“确认核准模式”的单边协商机制。辩方在程序中的协商余地较小，而控方则具有很强的权力运作惯性及较大的权力运作空间，也即控方是量刑建议的生成者与主导者，而辩方是最终量刑结果的确认者与复核者[6]。也就是说，在认罪认罚案件中，检察机关不仅在量刑建议的形成过程也在量刑建议的形成结果上占据绝对的主导地位，辩护律师与值班律师基本上只有对量刑建议的结果同意与否的权利，而没有对量刑建议的内容说“不”的权利。尽管辩护律师在实践中普遍采用类案检索、法理分析、观点比较、利弊权衡等方式提出对被告人有利的观点和意见，试图去影响检察机关提出的量刑建议，最大限度地维护被告人的合法权益，但从结果来看，收效甚微。尽管《量刑建议指导意见》对听取辩方意见做出了强调，但在实践中，有的控方并不给予辩方协商的空间，被告人及其辩护律师唯一可做的就是对检察机关提出的量刑建议给出“同意”或者“不同意”的选择，而不能对量刑建议的内容提出任何异议。

这就清楚地表明，在量刑建议的形成环节，检察机关仍然带有浓厚的职权主义作风。在此种情况下，辩护律师或者值班律师往往面临着两难的选择困境：如果接受检察机关的量刑建议，就要放弃己方关于量刑建议内容的具体考量，而量刑建议内容的具体考量可能是更为理性与客观的；如果不接受检察机关的量刑建议，就只能放弃签署认罪认罚具结书，无法让犯罪嫌疑人享受到在检察机关认罪所能带来的优惠待遇。实际上，很多犯罪嫌疑人不是不愿意签署认罪认罚具结书，而是对检察机关所提出的量刑建议不认可。而辩护律师在与检察机关进行沟通与协商的过程中，有的检察机关耐心不足，不认真听取辩护律师提出的建议，这不仅会导致一些犯罪嫌疑人由于量刑方面的期望难以实现而拒绝签署认罪认罚具结书，或者勉强签署认罪认罚具结书后在庭审程序中以量刑过重为由予以反悔，使检察机关之前所作的努力宣告作废，这样既浪费了诉讼资源，也加剧了控辩双方之间的紧张关系。因而，在量刑建议的形成环节，如果能够融合控辩双方的合理观点，将在很大程度上提高量刑建议的正当性，也会相应提高诉讼程序的稳定性。

(二)量刑建议在采纳环节控审双方共识性不强

量刑建议在采纳环节控审双方共识性不强，主要表现在两个方面。一是法院并不完全认可和接受检察机关的量刑建议。依据《刑事诉讼法》第201条的规定，法院对检察机关的量刑建议是“一般应当”而不是“应当”予以采纳。对于检察机关不正确的量刑建议，法院有不予采纳的权力。二是检察机关对法院未按具结书载明的量刑建议作出的一审裁判，以向上级法院提出抗诉的形式表达不满。检察机关的依据也是《刑事诉讼法》第201条的规定，对于法院未采纳检察机关量刑建议的情况，检察机关往往不是从量刑建议本身是否欠缺合理性和科学性的角度去反思，而是将问题的矛头直指法院。这说明检法两家在量刑建议上共识性不强，接受度不高，最典型的案例是2019年的北京余金平交通肇事案[7]。在该案中，北京市门头沟区检察院对被告人余金平提出了“判三缓四”的量刑建议，但法院并未予以采纳，而是判处被告人有期徒刑二年。门头沟区检察院对此判决提出了抗诉，而北京市中级人民法院最终却改判被告人有期徒刑三年六个月，对检察机关的量刑建议与一审法院的裁判意见均未采纳。此案不仅反映了检法两家对量刑建议问题的不同认识，也反映了法院系统内部对量刑建议问题的不同态度，更凸显了量刑建议由于其既涉实体又涉程序而具有的复杂性。可见，量刑建议问题并不是仅依据法律的规定“人民法院一般应当接受检察机关量刑建议”就可轻易解决的。

此外，笔者在A省一家基层法院调研时发现这样一起案例：一犯罪嫌疑人在值班律师的帮助下接受了检察机关的量刑建议，与检察机关签署了认罪认罚具结书。而在庭审中，法官深入审查案件后发现案件存在事实不清、证据不足的情况，不能依据现有的证据认定被告人有罪并被处刑。检察机关为避免败诉风险向法院提出了撤诉申请，但法院不允许检察机关撤诉，并按照庭审中查明的情况对被告人作出了无罪判决。这也是典型的检法两家对量刑建议以及检察机关撤诉申请存在严重分歧的案例。从这个案例可以看出，允许法院在量刑建议问题上有适当的说“不”的权力，对于防范检察机关量刑建议权的滥用、确保量刑建议的公正性、维护犯罪嫌疑人的合法权益等都是极为必要的。但对构罪事实清楚、证据充分的案件而言，在保证被告人认罪认罚自愿性与真实性的基础上，如何提高量刑建议的质量和接受度，使检法两家尽量在量刑建议问题上达成共识，这是认罪认罚从宽制度向纵深发展并取得改革实效的关键所在。

(三)量刑建议在调整环节规范不到位

《量刑建议指导意见》第37条规定“人民法院违反刑事诉讼法第二百零一条第二款规定，未告知人民检察院调整量刑建议而直接作出判决的，人民检察院一般应当以违反法定程序为由依法提出抗诉”。实际上，《刑事诉讼法》第201条第2款并未规定人民法院有必须告知检察院调整量刑建议的义务，而只是规定“人民法院经审理认为量刑建议明显不当，或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，人民检察院可以调整量刑建议”。《适用认罪认罚从宽制度指导意见》第41条比刑事诉讼法的规定更进了一步，设定了人民法院对于此种情形即“人民法院经审理，认为量刑建议明显不当，或者犯罪嫌疑人、辩护人对量刑建议有异议且有理有据的”，人民法院有应当告知人民检察院的义务。《量刑建议指导意见》第37条的规定再次强化了人民法院的告知义务。暂且不去讨论此种强加在人民法院身上的告知义务是否适当，就此种情形本身而言，其也不应当成为人民检察院依法提出抗诉的理由。由《刑事诉讼法》第238条的规定(1)《刑事诉讼法》第238条规定：第二审人民法院发现第一审人民法院的审理有下列违反法律规定的诉讼程序的情形之一的，应当裁定撤销原判，发回原审人民法院重新审判：(一)违反本法有关公开审判的规定的；(二)违反回避制度的；(三)剥夺或者限制了当事人的法定诉讼权利，可能影响公正审判的；(四)审判组织的组成不合法的；(五)其他违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的。可知，刑事诉讼法本身并未规定在认罪认罚案件中，一审法院未告知检察院调整量刑建议就是一种法定的违反程序的诉讼行为。如果检察机关认为法院未告知其调整量刑建议的行为最终影响了案件的公正审判，检察机关可以通过对一审法院的判决结果提出抗诉的方式表示不服，法院未告知检察院调整量刑建议的行为，不应成为检察院提出抗诉的理由，也不应成为二审法院裁判的对象。更何况在庭审过程中，如果法院认为案件的量刑建议“明显不当”或者被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，检察机关作为案件的公诉方和庭审的亲历者，应当也完全可以就量刑建议的调整发表自己的意见。法院可以问询检察机关是否调整量刑建议，但这不应成为法院的一项义务。《量刑建议指导意见》第37条的规定显然是检察机关职权主义扩张化的结果，不仅不利于协调认罪认罚案件中控审双方的关系，也不利于增强控辩双方对量刑建议结果的合意度。

另外，《量刑建议指导意见》第38条规定，“对于认罪认罚案件，人民法院认为量刑建议明显不当建议人民检察院调整，人民检察院不予调整或者调整后人民法院不予采纳，人民检察院认为判决、裁定量刑确有错误的，应当依法提出抗诉，或者根据案件情况，通过提出检察建议或者发出纠正违法通知书等进行监督”。此条前半段没有问题，因为无论是检察院不予调整还是检察院调整后人民法院不予采纳，都是属于法院最终未采纳检察院量刑建议的情况。检察院如果认为判决、裁定确有错误的，其有权依法提出抗诉。但是此条后半段的规定即检察院“根据案件情况，通过提出检察建议或者发出纠正违法通知书等进行监督”就存在角色不清、地位不明的问题了。无论是提出检察建议还是发出纠正违法通知书，都是检察院认为人民法院作出裁判的过程或者结果存在问题而进行监督的行为。检察院如果认为判决、裁定的量刑确有错误，可以通过对一审裁判提出抗诉的方式向上级法院寻求救济，也给一审法院一个由第三方加以审查的机会，而不应是通过检察院单方面地向一审法院发出检察建议或者纠正违法通知书的方式予以解决。因为，一方面，检察机关因其所具有的“运动员+裁判员”的特殊身份而使检察机关的“认为”欠缺客观性与公正性；另一方面，会使一审法院的裁判过程和裁判结果因欠缺中立第三方的审查，一审法院蒙冤的可能性变大，可能会使其在认罪认罚案件中不再坚持对法律和事实的理解，而是屈从于检察机关不正确的量刑建议。

(四)量刑建议在法院审查环节全面性缺位

无论在认罪认罚从宽制度的试点还是正式施行过程中，法院对检察机关的量刑建议采纳率始终保持较高水平。司法实践中法院对于大多数认罪认罚案件，都只是对被告人认罪认罚的自愿性进行形式审查，而不再对案件的证明标准、指控的罪名和所建议的量刑方案进行实质审查[8]。除了审查犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性和真实性以外，对于案件的事实与证据部分，各法院是否审查以及审查的程度存在很大的不同。有的法院对案件事实与证据进行全面的审查，而有的法院则不予关注，或者关注度不高。

在犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性、真实性与案件事实清楚、证据充分这两个方面，有的法院并未分清主次。实际上，由于认罪认罚从宽制度并未弱化或降低我国刑事诉讼的证明标准，相反，认罪认罚从宽制度的适用需要建立在有罪的事实清楚与证据确实充分的基础上。尽管在理论层面辩护人在被告人已经认罪认罚的情况下，也可以继续对被告人进行独立辩护，对被告人是否构罪、应否处刑以及处以何刑发表自己的意见，对此《量刑建议指导意见》也予以了明确。但在实践中，辩护人在被告人已经认罪认罚的情况下很难再进行独立辩护。一方面，这种做法不一定能够得到被告人的理解和认可，被告人会担心辩护人的做法可能会侵犯其合法权益而阻止辩护人进行独立辩护；另一方面，辩护人也会担心此种独立辩护会引起法官的反感，从而对被告人利益造成损害。因此，辩护人在庭审阶段几乎很难真正表达其辩护意见，而法官也更多地将关注点放在检察机关提出的量刑建议而不是辩护人的意见上，辩护人在整个过程中处于“角色失语”的状态。

有学者认为，从节约司法资源的角度出发，关于认罪认罚案件中已经达成合意的量刑建议，法官只需确认犯罪嫌疑人的认罪认罚是在充分了解制度内涵和后果基础上的自愿选择，即可直接采纳量刑建议作出判决，无须重复审查事实证据以及在幅度的量刑建议内进行二次考量[9]。但也有观点质疑法院的这一做法无异于将司法裁判权拱手让给了检察机关，失去了对量刑协商的真实性和合法性加以审核的权力[10]。这种现象的存在，一定程度上会影响罪责刑相适应原则的落实和司法公正的实现，甚至还存在案件错判的风险[11]。实践中，因法院对认罪认罚案件只进行形式审查而导致错误判决的情况的确时有发生。例如在“李某故意伤害案”中，被告人李某一审中认罪认罚，一审法院也采纳了检察机关的量刑建议，后李某认为一审量刑过重，提起上诉，二审法院认为根据本案的犯罪事实和情节、积极赔偿被害人损失、上诉人认罪认罚的表现及被害人的过错程度，对上诉人应当适用缓刑，故依法予以改判[12]。因此，对于检察机关提出的量刑建议，法院应当在严格审查认罪认罚自愿性的基础上，从证据采信、事实认定、定罪量刑、程序操作、各方参与和建议说理等方面进行全面、实质的审查，从而决定是否采纳量刑建议[5]。同时，也要高度关注辩护人在庭审阶段所作的独立辩护意见。

二、认罪认罚案件中量刑建议制度存在问题的原因考察

应当说，认罪认罚案件中量刑建议存在的上述问题，是多种因素共同作用的结果。其中，既有我国传统刑诉结构的固有弊端，也有近些年司法改革在认罪认罚案件中的叠加影响，更有诉讼思维固化的深层原因。

(一)诉讼结构上的控辩不平等自然地反映于认罪认罚案件中

在我国关于认罪认罚从宽制度的设计理念中，辩方是被设定为与检察机关处于平等地位进行协商并基于自愿而达成量刑合意的角色。而现实情况却是，在量刑建议的形成过程中辩方处于严重失衡的弱势地位，辩方所起的作用极为有限。有学者指出，在此种消极的量刑协商模式中，值班律师并未获得实质性地参与量刑协商的机会，更谈不上与检察机关进行量刑上的谈判以及达成妥协，犯罪嫌疑人通常只能被动地接受检察官给出的量刑方案[8]。即使有辩护律师辅助参与量刑协商，辩护律师也难逃“角色失语”的窘境。实际上，认罪认罚案件中控辩双方地位失衡的现象是诉讼结构上的控辩不平等在认罪认罚案件中的自然反映。

控辩平等是指诉讼双方拥有平等的诉讼权力(利)[13]，其对保障诉讼程序的平稳运作发挥着关键性的作用。只有控辩双方真正平等相待，展开平等的对话与沟通，才能达成公正的主体间合意，并最终获得真正的程序正义[14]。从诉讼构造之本源上考察，控辩双方之间具有天然的不平等关系，这主要表现为控诉方诉讼力量的先天强大与被告人诉讼地位的天然劣势[15]。因此，扭转控辩失衡、实现控辩平等是现代刑事诉讼改革的预设目标。诚如部分学者所言，近现代刑事诉讼中的控辩平等是一种人为的矫正平等，即通过矫正使处于弱势的辩方与处于强势的控方实现相互平等[16]。此种矫正平等在《刑事诉讼法》的历次修改中体现得尤为明显。自1996年至今，《刑事诉讼法》的历次修改都是通过规范控方权力、扩大辩方相关权利的方式，以实现平衡控辩双方诉讼能力的目的。

近年来，“以审判为中心”的诉讼制度改革正在进行，但基本的程序构造、司法原则及诉讼关系未动，“以审判为中心”的诉讼改革也仅是适度加强庭审等技术的“技术型审判中心”的改革[17]。在传统的刑事诉讼活动中，诉讼资源的不对等问题并未得到解决。而在认罪认罚从宽制度的具体适用中，控辩失衡的现象不仅得到了延续，且有进一步加剧的态势。具体表现在，检察机关以认罪认罚从宽制度可能给予被告人诉讼利益为筹码，在认罪认罚案件中处于强势地位，向被告人及其辩护人提出单方面的量刑建议，而被告人往往出于各方面实际利益的考量才选择认罪认罚。此种认罪认罚有时并不是被告人自愿、明智和理性的选择，而是在强大的控方力量下辩方为争取最大限度的诉讼利益而做出的不得已的选择。这不仅为被告人在后续诉讼程序中的任意反悔埋下了伏笔，而且也为法官查清案件事实制造了障碍。同时，由于辩护人基本处于“角色失语”的状态，力量较弱，使得原本就不平等的控辩双方更加不平等。

(二)检察机关在审前程序中偏离了客观中立的立场

有学者认为，量刑建议作为控诉机关的求刑权，对法院的量刑裁判并无必然的约束力。这一观点已随着认罪认罚从宽制度改革的推进而发生了变化，导致这一变化的根本原因在于，量刑建议对于量刑裁判的制约力是从宽利益异步兑现的关键[18]。不可否认，认罪认罚语境下的量刑建议具有不同于以往的内涵，凝结着控辩双方的合意，包含着被告人的期待利益，而不再是检察机关单方意志的体现。在某种程度上，量刑建议对法院的量刑裁判具有一定的约束力。但深处诉讼压力下的法院为何会拒绝采纳量刑建议呢？可能的原因就是法官无法形成对量刑建议足够的信任感[19]。我国《宪法》第134条将检察机关设定为国家法律监督机关，这就意味着检察机关在刑事诉讼程序中扮演着双重诉讼角色：一是犯罪追诉者，二是法律监督者。而支撑这双重诉讼角色得以正常运转的是检察机关对客观中立原则的恪守，也即所谓的“检察官客观义务”[20]。然而在认罪认罚案件的司法实践中，客观中立的诉讼立场在检察机关的办案过程中被不断动摇，这在量刑建议形成过程中表现得尤为明显。

首先，2018年最高人民检察院推出“捕诉合一”的内设机构改革，将承载法律监督职能的侦监部门与专司公诉职责的公诉部门合二为一，导致检察机关在刑事诉讼中的监督功能大为削弱。检察机关的工作重心无形之中转移到了公诉工作上。以往与公诉工作同等重要的审查批捕工作与案件监督工作，却在“捕诉合一”改革后都要让位于公诉工作。审查批捕工作原本是服务于公诉工作的, 却在改革后与公诉工作发生了角色混同，导致检察机关在诉讼程序中中立性的缺失。

其次，最高人民检察院于2020年5月发布的《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，将量刑建议的适用率及采纳率作为考核检察官工作的指标，进一步将检察机关的诉讼角色推向了参与者而非监督者的单向维度。在较大的业绩考核的压力之下，检察官无疑会追求被告人的认罪认罚率，以求达到考核指标。由此，检察机关在量刑建议形成过程中所扮演的鲜明的追诉者角色，与检察机关客观中立的诉讼立场渐行渐远。

再次，检察机关上下级的领导体制也动摇了检察机关客观中立的诉讼立场。在检察一体化的领导体制下，从理论上讲，“检察官将因为上命下从而脱离客观法律人之角色，有沦为政策跑腿或政争工具之虞”[21]。而在司法实践中，确实存在一些案件已由上级检察机关定性，然后再交由下级检察机关办理。显然在此类案件中，下级检察机关对上级检察机关交办案件的目的有着明确的认识，很难在案件事实的认定与证据的审查上再坚持自身的立场，这也会导致检察机关与客观中立的诉讼立场渐行渐远。

最后，检察机关作为法律监督机关，同时又是公诉机关和侦查机关，同时行使着追诉犯罪和监督法律实施这两个存在着“尖锐矛盾”的权力，由此导致控诉主体挟监督权面向审判，使法院审判的权威性难保，审判中心诉讼改革步履维艰[22]。检察机关在认罪认罚案件的处理过程中，因受各种因素的影响，量刑建议形成的公平性与自愿性难免让人怀疑。因此，审判机关拒绝采纳量刑建议亦在情理之中。

(三)审判机关在认罪认罚案件中固守审判权力

2014年我国推行了“以审判为中心”的诉讼制度改革，借此改革东风，审判机关的地位得到了较大提升，审判权力也得到了巩固。由于诉讼活动基本上都是围绕定罪量刑问题而展开的，侦查和起诉阶段进行的是案情认定和证据收集，只有到了审判阶段才能对犯罪嫌疑人作出是否有罪或者定罪量刑的判决。因此，“以审判为中心”的第一要义是保障法院对犯罪嫌疑人定罪量刑的权力。“以审判为中心”的诉讼制度改革，一方面使审判机关的地位得到进一步巩固，坚定审判权力的至高无上性，另一方面也对法官固守审判权力的思维方式造成了潜移默化的影响。

有学者提出在认罪认罚从宽制度适用中，检察机关对认罪认罚案件的主导性具有宪法基础，“检察官对侦查的引导监督、审前的过滤、积极的庭审指控及审判、执行监督所体现的主导地位，均是严格在宪法框架下履行，是新的时代背景下强化检察履职的客观需要”[23]。而在“以审判为中心”的诉讼制度改革背景下，审判机关的中心地位与认罪认罚中检察机关的主导地位难免会存在一些冲突。我国刑事诉讼中控、辩、审三角结构形成已久，检察官与被告人分列两端、平等对立，法官居中裁判。而在认罪认罚案件中，检察官与被告人进行量刑协商后出具认罪认罚具结书，并向法官提出量刑建议，法官在一般情况下均予以接受。2018年认罪认罚从宽制度正式入法并被全面推行之后，认罪认罚案件的量刑建议采纳率出现了明显的下滑。检察机关的量刑建议在试点期间的采纳率是98.4%，而全面推行后的次年统计数据显示采纳率是64.9%[9]。由于认罪认罚从宽制度的适用时间不长，优势尚未明显体现，法官对“一般应当”采纳量刑建议的法律规定抵触心理较大[24]。有的法官认为，自己的裁判结果必须是在检察机关给出的量刑建议范围内，所作裁判只不过是转达检察机关的意志，认为审判权力部分已经转移至检察机关手中，自身权力受到了削弱；还有的法官甚至认为，认罪认罚案件中的量刑裁量权是审判机关固有的权力，不能由其他机关主导。因此，法官在这些思维方式下对认罪认罚案件所作出的量刑裁判难免会与量刑建议存在冲突。

在认罪认罚案件中，法官因检察机关权力的扩张而产生的不满情绪，反映了其审判理念并未摆脱审判权力原则的桎梏。应当明确，认罪认罚从宽制度的推行并不违背“以审判为中心”的诉讼制度改革，法院的审判权力并未受到减损。随着我国经济社会和科学技术的发展，新犯罪、新案件层出不穷，不同种类的犯罪所具有的危害程度也各不相同。重点关注高风险、高危险性案件，着力解决重点、难点案件，是审判机关的工作要点。尤其近年来，我国法官员额制下的数量增长远远不及刑事案件的增长，“案多人少”一直是司法实践中存在的难题。立法上，我国刑事立法采取的是积极应对模式，现有法律条文对轻微刑事犯罪的规定较多，现实中也存在相当大比重的轻微刑事犯罪。如果所有的轻微刑事犯罪都需要法官进行精细化的审理，势必会加剧“案多人少”的矛盾。只有将宝贵的审判资源用于处理重大疑难案件以及危害国家、社会安全的犯罪案件中，才能有助于对重案、难案进行审慎的审理，真正提高刑事案件的审判质量，化解最为紧要的社会矛盾。对于部分轻微刑事犯罪，被告人自愿认罪认罚且满足相应条件的，可以由检察机关通过认罪认罚从宽程序对案件进行繁简分流，从而减少法官的重复性工作，这是当前各国刑事诉讼发展的一致方向。

三、认罪认罚案件中量刑建议制度的完善路径

解决认罪认罚案件中量刑建议存在的问题需要回归到正确认识为何要推行认罪认罚从宽制度这一本源问题上来。从微观层面的直接目标来说，推行认罪认罚从宽制度是为了进一步推行繁简分流，提高刑事案件的办案效率；而从宏观层面的根本目标来说，是为了缓和与修复被犯罪行为侵害的社会关系，维护社会的和谐和稳定，助力国家治理能力与治理体系现代化的实现。无论直接目标还是根本目标的实现，都离不开认罪认罚从宽制度中量刑建议这一程序与实体的合意载体。

(一)扩大控辩协商的合意空间

在认罪认罚案件量刑建议的形成过程中，检察机关起到了主导性的作用。一是因为检察机关对认罪认罚案件提出量刑建议是有强制性要求的，检察机关必须完成“规定动作”；二是因为检察机关在案件进入审查起诉环节后，从案件的定性到认罪认罚从宽程序的启动，再到后续量刑建议的提出以及认罪认罚具结书的签署等环节，都时刻体现着检察机关的权力在认罪认罚案件中的扩张趋势[25]。此种扩张趋势是符合检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导地位的。为了实现量刑协商制度的立法目的，需要给予辩方较大的与控方协商的空间。一方面，检察机关需要认识到辩护律师或者值班律师参与量刑协商是量刑建议合法性的要求，需要正确看待辩护方在认罪认罚案件中的地位和作用，最大限度地实现控辩平等。检察机关必须全面听取辩护方的意见和建议，并对不采纳辩护方意见的理由给予充分说明，才能使量刑建议的形成过程具有正当性。《量刑建议指导意见》在检察机关的说理方面虽然做出了一些规定，但仍需进一步完善。另一方面，辩护律师与值班律师也需要认识到，认罪认罚案件的辩护较普通刑事案件的辩护而言，辩护节点与辩护重心前移，在审前阶段的量刑建议形成环节对检察机关提出相关意见至关重要。为此，需要进行深入细致的阅卷、会见以及与检察官反复多次的沟通，将审前辩护作为重点工作来抓。辩护律师与值班律师要充分利用法律赋予的权利，采取多种辩护方法，在量刑建议的辩护意见上力争做到“观点明确、逻辑严密、论证有力、说理清楚”，帮助检察官认识并纠正其所提出的量刑建议可能存在的问题，力争改变当前量刑建议由检察机关“一家说了算”的不正常局面。

除了《量刑建议指导意见》所规定的控方未采纳辩方意见时的说理制度外，应当从程序与制度两个方面扩大辩方协商的空间。一是在程序方面，应当设置专门的量刑协商程序，这个程序应当成为认罪认罚具结书签署前的必经程序。在这个程序中，控辩双方需要面对面坐下来，充分表达对案件的不同看法和观点，特别是关于案件的争议点，控辩双方需要清楚了解对方观点的理由与根据，及时指出对方观点中可能存在的不足之处，这样就为彼此之间消除隔阂进而促进量刑建议的形成奠定了基础。二是在制度方面，如果辩方向控方提出量刑协商而控方不予协商则直接作出量刑建议的，立法应赋予辩方在庭审中向法院提出不予接受量刑建议的权利，实际上这就是对控方所采取的一种程序性的制裁机制，通过此种机制促使控方在程序上保障辩方量刑协商的权利。

(二)提高量刑建议的可被接受性

量刑建议的合理性突出表现在量刑建议结果的可被接受性上，因此应尽量提高量刑建议的可被接受性。首先，量刑建议对检察机关本身而言，应当是合理的。检察机关可从个案和类案两个层面来提高量刑建议的合理性。在具体的个案方面，检察机关需要以侦查机关移送的案件材料和证据以及对被告人的讯问为基础，在了解案件事实的前提下构建初步的量刑建议框架，再根据具体的案件情节确定主观的量刑建议内容。在定罪情节上主要考虑的是罪与非罪、此罪与彼罪的区别，以及犯罪之间的竞合与界分；在量刑情节上主要考量被告人的主观恶性大小、社会危害性大小和出罪、入罪的减免处罚条件是否具备，以及被告人认罪悔罪的态度和积极弥补被害方的损失等因素，综合研判确定量刑建议的具体内容。这些都是个案量刑建议形成的应然考量因素。在类案裁判参考方面，裁判均衡性是衡量庭审质量的一个重要因素。在认罪认罚从宽制度适用率较高的现实背景下，量刑建议的质量无疑是需要参考类案裁判的。尽管法官是自由心证的主体，但检察机关作为认罪认罚案件审前程序中具有主导地位的诉讼主体，其所提出的量刑建议将会成为法庭审理的对象与法院裁判的重要依据，同案同判、类案同判已成为量刑建议具有合理性的重要风向标。检察机关应当以本地区类似案件的裁判结果为参考，严格把握以往裁判的经验逻辑，提出相对合理的量刑建议。本地区以外的类案裁判的结果也可以作为参考，以作为量刑建议具有合理性的说理依据。这样，才能保证检察机关的量刑建议在个案、类案裁判中的协调性以及在法律适用中的统一性。

量刑建议的合理性在把握时需要考量与刑事实体法的罪责刑原则是否背离，即量刑建议与法院拟判处的刑期是否差距很大，以及在共同犯罪案件中对各被告人量刑尺度的把握是否均衡。另外，还需要考虑类案裁判和法律在不同地区的统一适用问题。有学者认为在已经进行规范化量刑建议的罪名上，可以按照规范化的指导来进行操作；对于尚未规范化的罪名可以参考本地区的以往裁判所把握的尺度[11]。检察机关在量刑时不仅要考虑犯罪事实和犯罪情节，还要考虑对被告人有利的量刑信息，以保证量刑建议形成的公平性和客观性。

其次，量刑建议结果对被告人及其辩护律师或值班律师而言，也应当是合理的。量刑建议生成的内在逻辑是：控辩双方参与——控辩双方充分协商形成合意——控辩双方接受量刑建议。此处的合理性主要是指两个层面的合理性。一是程序上的合理性。检察机关需要充分听取被告人特别是其辩护人或值班律师提出的意见，因为辩护人或值班律师有机会与办理案件的检察官进行沟通，其提出的意见可能被检察官采纳。二是实体上的合理性。辩护人或值班律师在对案件的证据和事实梳理后，特别是在做完类案检索得出检索结论后，可从法律层面、社会层面对被告人的量刑提出自己的意见。针对被告人、辩护人掌握的量刑信息有限的问题，除了值班律师积极行使阅卷权之外，可以尝试建立认罪认罚案件的证据开示制度，将涉及量刑信息的证据材料逐一开示给被告人和值班律师或者委托的辩护律师，使得控辩双方在量刑信息的掌握知悉程度上保持平等和均衡[26]。

(三)保证量刑建议具有一定的弹性与张力

认罪认罚从宽制度是国家公诉权的减让，其并未改变法院依法独立审判、公正裁量刑罚的职权，法院要对检察机关提起公诉的案件在事实认定和法律适用方面进行独立的审查与判断并作出裁判。因而在认罪认罚案件中，审判机关首先要做好一定情形下调整量刑建议的告知工作，对于在庭审中发现量刑建议不当的，或者犯罪嫌疑人、辩护人对量刑建议表示异议的，出于对检察机关的尊重以及对诉讼程序安定性的考量，法院应当告知检察机关调整量刑建议，此时的告知不一定非要通过书面方式，在庭审程序中口头告知检察机关即可。检察机关可以在庭审中立即调整量刑建议，也可以在庭审后调整量刑建议。如果法院未告知检察机关调整量刑建议，但检察机关认为确有必要调整的，也可以主动申请调整，但要给被告人及其辩护人或值班律师协商的机会。但无论如何，法院未告知检察机关调整量刑建议不应成为检察机关向上级法院提起抗诉的理由。

《刑事诉讼法》第201条第2款与《适用认罪认罚从宽制度指导意见》第41条规定，对于量刑建议明显不当，或者被告人、辩护人对量刑建议有异议且有理有据的，人民法院应当告知人民检察院，人民检察院可以调整量刑建议。此处，需要对量刑建议中的“明显不当”进行界定，即检察机关给予被告人的量刑建议已经明显超出了法律允许的范围。一般而言，“明显不当”可以包括检察机关对被追诉人应获法定刑的基本区间认定有误，检察机关对被追诉人应获宣告刑的基本节点认定有误，或者量刑建议的形成程序存在重大瑕疵或缺陷等，致使检察机关所作量刑建议的客观性遭受质疑。如按照《刑法》的规定，检察机关本应在3年以上10年以下的区间内量刑却错误地在10年以上或3年以下的区间内量刑，宣告刑本应为7年有期徒刑，却错误地宣告为11年或2年。此时，法院当然可以不采纳检察机关的量刑建议而依法作出裁判。《适用认罪认罚从宽制度指导意见》第40条在《刑事诉讼法》第201条第2款的规定“被告人、辩护人对量刑建议有异议”的基础上增加了“有理有据”的规定，此处的“有理有据”可以分为“有理”和“有据”两个方面。“有理”就是指被告人或辩护人对量刑建议的异议有充分的理由，其在提出异议时应当清晰地说明理由；“有据”就是指被告人或辩护人在说明理由时有相应的支撑证据，而不是空穴来风。法院审查后认为异议成立的，应当告知人民检察院调整量刑建议。检察院不予调整或者调整后的量刑建议仍然明显不当的，法院可以不采纳该量刑建议。

法院需要对量刑建议进行刚性且实质性的司法审查。法院需要审查被告人认罪认罚的自愿性，不仅要审查自愿性保障程序是否完备，还要审查事实和证据[27]，以及审查是否达到了“案件事实清楚、证据确实充分”的证明标准。这是因为我国认罪认罚案件与英美国家的辩诉交易案件不同，英美国家大都是由于案件在证据上存在这样或那样的问题而无法达到定罪所需的证明标准才适用辩诉交易制度的，而我国无论在立法还是在理论层面均要求认罪认罚案件需要达到“案件事实清楚、证据确实充分”的证明标准。尽管实务界对此有一些争议，但认罪认罚案件并不能降低证明标准仍然是理论界的主流观点。同时需要认识到，认罪认罚案件需要从事实和证据两方面进行审查。对法官而言，一方面是对办案质量把关的需要，另一方面也是防止错案的需要。同时，特别是在犯罪事实不清和证据不足的案件中，是有效保障认罪认罚的被告人合法权益的需要。因此，法官应着重从以下三个方面进行审核：一是犯罪事实的真实性；二是检察官建议的刑罚的适当性，即其所建议之刑罚是否与犯罪情节、被告人的人身危险性相适应；三是程序的运作是否合乎程序要求，例如律师是否在场、检察官是否履行了告知义务，以及被告人认罪是否明确、自愿而非出于外在压力，等等[28]。

四、结 语

随着认罪认罚从宽制度在我国的确立及适用，我国刑事诉讼逐渐朝着多元化、合意化与非对抗化的方向发展。与此同时，各刑事诉讼主体的诉讼地位与权力(利)范围也开始发生了微妙的变化。从量刑建议的形成与采纳环节来看，在审前程序中检察机关逐渐偏离了客观中立的诉讼立场，不断强化与侦查机关之间的协作，以期望主导整个量刑建议的形成过程。在审判环节中，检察机关的量刑建议权极大地钳制了审判机关的量刑裁量权，庭审过程往往演变为对检察机关量刑建议的单方面的“背书”。更为显著的变化是，与传统刑事诉讼不同，认罪认罚案件中辩护人的角色不断被边缘化，以至于辩护人在认罪认罚案件中的作用可有可无，由此导致“检察官司法”“庭审虚化”“辩护人失语”等不正常现象的出现。对此，我们应当回归传统与主流的刑事诉讼核心价值，巩固前期“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革所形成的价值共识，最大限度地避免各刑事诉讼主体之间的权力(利)失衡，尤其是要避免检察权的异化与辩护权的虚化，确实保障被告人协商权利的对等与合意表达的自愿，以克服认罪认罚案件中量刑建议制度所带来的结构性风险，充分发挥量刑建议制度在认罪认罚案件中的作用与功能。