对事业单位全面预算管理问题分析研究

陶会林 山东省煤田地质局第五勘探队

引言

事业单位实行全面预算管理是有效控制运行成本的最有效方式之一，事业单位全面改革已经进入了实质化阶段，事业单位要利用全面预算管理为主要管理工具，结合“预算一体化”的推行，建立和完善一整套全面预算管理体系，防范事业单位经营风险，提高事业单位经营管理水平，创造更多的经济效益和社会效益。目前，事业单位全面预算管理工作还存在一些问题，需要进一步完善，本文就事业单位全面预算管理方面的问题进行分析研究具有重要的现实意义。

一、对事业单位全面预算管理的认识

事业单位是指为了满足经济社会发展需要，由国家相关部门利用国有资产举办的各种社会服务组织，大致分为教育、科研、文化、卫生、体育、勘探、新闻出版、农林牧水等25个行业，其中最多的是从事文教、卫生等方面活动的事业单位。事业单位是以服务经济社会发展，不断改善人民群众文化生活，促进社会福利事业发展的非营利性组织。事业单位是我国经济社会发展中的重要组成部分，事业单位在激烈竞争的市场环境下面临着巨大的挑战，事业单位需要加强运行成本管控，不断提高经济效益和社会效益，在市场竞争中占有一席之地。事业单位全面预算管理是通过预算对单位内部各职能部门、各经营单位的各种财务及其他经营资源进行科学配置、预算编制、预算执行与管控、考核评价等环节的安排，有效地组织和协调事业单位的经营管理，以达到既定经营管理和社会服务目标的一种管理活动。全面预算管理是一种现代化管理手段，具有效益性、市场环境适应性、管理主动性和综合性等鲜明特点。将预算管理覆盖到事业单位的各个方面，进一步提高事业单位的经营管理水平，为经济社会发展作出应有的贡献。

二、事业单位全面预算管理的作用

事业单位实施全面预算管理的重要作用表现在三个方面：第一，事业单位要适应改革发展的要求，必须实行全面预算管理，事业单位处在不断改革的进程中，要根据本单位的具体情况进行简政放权改革，事业单位主管部门应该改变对直属单位的直接管理，要下放直属单位的管理自主权，让直属单位能够在限定范围内拥有充分的管理自主权，通过科学编制全面预算的方式，制约所属单位在预算范围内根据具体经营情况进行科学合理的决策。主管单位通过年度评价考核等方式对所属单位的预算执行情况进行评价，促进直属单位的经营服务任务完成目标与主管部门的战略目标相一致。第二，能够提高事业单位整体经营管理水平，全面预算管理的基本原则是强调全员参与、全方位管理和全面管控的预算管控模式，通过对事业单位各方面的业务活动、经营管理活动、经营决策实行全覆盖预算管理制度，将单位各职能部门、各经营单位、各环节岗位通过预算编制紧密联系在一起，对单位的资金支出进行统筹协调，对被考核单位及各环节岗位通过预算绩效考评来管控其各项预算指标的完成情况，保证事业单位预算目标的实现，从整体上提高事业单位的经营管理水平和经营效益、社会效益。第三，能够优化事业单位的资源配置效率，事业单位在预算编制过程中，通过综合平衡各职能部门、各经营单位的经营服务、管理活动的实际需要，对单位有限的经营资源统筹协调安排，进一步优化各项财务支出结构，避免经营资源的浪费，编制出科学合理的预算计划，指导事业单位为经济社会发展提供优质的服务。

三、事业单位全面预算管理存在问题分析

（一）事业单位全面预算管理意识有待提高

全面预算管理工作涉及面比较广，单位决策层、管理层缺乏对全面预算组织管理的意识，会对全面预算管理工作的顺利开展产生不利影响，全面预算管理工作就不能够在事业单位经营管理活动中发挥规范和制约作用。全面预算管理的实施必须由单位各层次的管理人员实时进行管控，才能保证各项管理制度执行的有效性。目前，有的事业单位的管理层对全面预算管理工作重视程度不够，没有认识到全面预算管理对提高经营管理效率的重要作用。有的事业单位领导层管理思想观念落后，没有充分认识到预算管理的重要性，没有树立全面预算管理的意识，对单位各职能部门、各工作岗位的设置不够科学合理，管理流程不够合理，影响了单位全面预算管理工作的顺利开展。有的事业单位的基层员工不了解单位预算管理制度，对参与全面预算管理工作没有积极性。事业单位预算编制工作没有依据相关的预算管理制度进行深入调查研究，编制的单位预算不科学导致预算管理工作执行力不强，事业单位全面预算管理形同虚设流于形式，没有发挥好全面预算管理在事业单位经营管理活动中的作用。

（二）事业单位预算编制方法有待改进

事业单位采用正确的预算编制方法和科学合理的流程，是保证单位编制高质量预算的前提条件。有的事业单位为了从财政部门多争取资金支持，将单位预算编制方法简单地理解为争取财政资金是单位编制预算的直接目的，简单地将预算年度的财务预算指标在上年决算的基础上进行增加，没有与单位预算年度的相关经营业务联系起来，对预算年度经营目标变化引起的相关经营资源变化，没有进行预算项目的精确化细分，造成事业单位预算编制不科学。事业单位预算内容主要包括：单位的基本预算支出项目、各种专项支出项目、单位职工工资薪酬、各种设施采购支出项目、各项管理费用及相关税费支出等，事业单位在编制预算中应该对不同的预算支出项目采用不同的预算编制方法。有的单位为了简化预算编制工作，对所有预算支出项目一律采用增量预算编制方法，没有充分考虑外部市场变化、国家宏观经济政策变化、单位内部社会服务任务变化等因素对预算指标的影响，导致事业单位编制的预算不能适应内外环境变化，预算指标与实际指标产生较大的差异，事业单位预算管理制度的实施不能顺利开展。有的事业单位没有将全面预算管理工作覆盖到全员、全方位、全过程，各项预算指标没有细化到各职能部门、各环节、各岗位、各个业务管理流程，在编制单位预算过程中没有依据预算年度经营任务的需要合理安排预算指标，单位预算与单位年度经营计划不相匹配形成两张皮，预算编制流于形式，不能够充分发挥有效管控资金在事业单位经营管理活动中的作用。

（三）事业单位预算指标执行力不强

全面预算管理的重点是预算的编制和执行，预算指标的执行必须是刚性的。有的事业单位在预算指标的执行过程中，相关职能部门未能按照预算指标的要求开展工作，有的部门随意调整预算指标，随意安排资金用途，不按预算指标要求分配使用资金。有的事业单位没有把预算指标的执行与单位绩效考评有机结合起来，预算指标执行部门缺少严格约束机制，给事业单位全面预算管理工作的执行带来不利影响。有的事业单位在预算执行中没有真正认识到全面预算管理的重要性，将全面预算管理简单理解为财务预算，预算编制及执行是单位财务部门的工作任务，其他部门没有必要参与到预算编制工作中，单位全面预算管理工作是由财务部门负责执行。有的事业单位职能部门没有及时向预算编制部门提供相关数据信息，而预算编制部门也没有做深入的调查分析，在编制预算数据时由预算编制部门凭空想象，造成事业单位的预算指标数据与正常运行活动实际数据出现比较大的差距，当财务部门与其他职能部门出现沟通协调不到位的情况时，造成预算指标执行部门不能有效地落实预算目标。在预算执行过程中管控力度不到位、差异分析不及时、预算执行结果反馈滞后、全面预算管理工作失去管控效用。

（四）事业单位预算考核评价机制不完善

保障事业单位全面预算管理有效执行最重要的手段是建立和完善预算管理考评机制，有的事业单位对预算编制比较重视，对预算管理工作重视程度不够。事业单位对预算监管一般以事后管控为主，预算执行过程中实时管控不到位，事业单位预算执行部门对预算资金的使用存在随意性，预算监管部门不能够有效遏制相关支出项目超预算指标的现象，导致事业单位财务风险大幅度的增加。有的事业单位在预算考评方面，考评指标设置不明确、指标量化不明晰，仅局限于相关指标数据对比分析的问题，没有突出事业单位重点经营业务的特征，考评结果不能作为事业单位绩效报酬兑现的依据，失去了开展全面预算管理工作的意义。事业单位绩效改革是发展趋势，有的事业单位管理层对预算绩效考核没有足够的认识，在工作绩效考评时没有将预算绩效管理纳入绩效考核目标的范围之内。由于很多事业单位不重视预算绩效考评工作，更没有制定科学的考评制度和奖惩方法，造成事业单位财政资金利用效率低、经济资源配置不合理的现象，事业单位全面预算管理工作没有达到预期的目的。

四、强化事业单位全面预算管理的对策

（一）提高事业单位全面预算管理的意识

在新形势下，事业单位管理体制处在不断深化改革中，应该重视全面预算管理工作，进一步推动事业单位财务管理工作的改革步伐。事业单位在执行现有财务制度条件下，必须根据财务制度规定建立和完善有效的全面预算管理体系，并以此为基础制定各项综合管理工作内容及制度。事业单位应该全面贯彻预算管理制度，不断提升全面预算管理水平，树立先进的全面预算管理工作意识，探索有效的管理模式，学习全面预算管理新理论、新方法，为事业单位实施全面预算管理工作创造良好的管理环境。事业单位全面预算管理需要组织全体员工共同参与，各职能部门密切配合，全过程各环节、各个工作岗位全覆盖，要提高预算的执行力，事业单位财务部门是预算编制及审核的责任部门，要求财务人员提高业务能力全面掌握全面预算管理的新理论、新方法、新管理模式，事业单位的财务部门应该与其他各职能部门保持密切协作沟通，科学合理配置经营资源，提高财政资金的使用效率，把全面预算管理工作贯彻落实到事业单位经营管理活动和为社会服务过程中。

（二）创新事业单位预算管理方法

事业单位应该采用科学的全面预算编制方法，将全面预算管理工作细化为预算编制、审批、执行、调整、分析考评、奖惩等基本流程，在具体编制预算时要求内容合理、方法科学。事业单位在预算编制过程中应该将财务管理制度与单位自身经营管理的实际需要结合起来制定统一的预算目标，具体分析单位的核心竞争优势、面临的机遇与挑战，根据国家法规制度的规定，采用科学的预算编制流程，根据预算项目的需要分别采用增量预算法、零基预算法、滚动预算法等多元化的预算编制方法，进一步提高全面预算管理的适应能力。事业单位的预算管理制度应该得到严格的贯彻执行，保证全面预算管理工作的权威性和指导性，单位预算方案审批确定后是刚性的，各职能部门必须遵照执行，不得随意变更，如果由于客观原因需要调整，也必须按照程序报预算管理部门审核，由单位预算管理部门做出调整的决定，其他部门没有权力擅自调整预算指标。事业单位要成立单位预算管理委员会，完善全面预算管理工作体系，制定全面预算管理制度。预算管理组织机构是由单位财务部门，其他各职能部门等相关负责人为成员共同组成预算管理决策机构，主要负责预算的编制、审批、调整、分析、管控、考评及奖惩等各环节的工作。为保证预算指标的完成需要将预算指标分解细化到各职能部门、各个环节、各个岗位上，形成预算责任层级范围。要规范事业单位预算管理行为，制定科学的预算管理流程，明确控制权限，严格执行规范的会计核算制度、单位内部控制制度等，为事业单位全面预算管理的顺利开展创造良好的工作环境。

（三）提高事业单位全面预算管理执行力，完善考评机制

事业单位要加强全面预算管理工作的执行力，将预算指标分解落实到各职能部门、各个环节、各个岗位，明确责任层级，严格按预算指标的要求、对预算执行过程进行严格管控，及时发现执行过程中的差异，分析产生差异的原因，及时采取措施纠正差异。事业单位必须建立和完善内部控制制度，并能够得到有效的执行，是保证事业单位各项预算指标顺利完成的基础条件。事业单位要建立完善的绩效考评机制，应该正确反映事业单位各项财政资金的收入和支出中形成的经济效益和社会效益内容，根据单位经营业务和日常管理的需要制定相应的考评指标。全面预算管理需要增强监督管控制度建设，是保证事业单位预算刚性约束最有效的办法，事业单位应该建立和完善全面预算管理管控机制，充分发挥预算管理部门的监督管理职能，对单位各项预算指标执行进度及项目效率进行实时跟踪管控，对预算执行成效进行定期分析，进一步规范各责任层级预算管理行为，防止预算外资金支出行为的发生，为了提升预算执行效率需要对预算执行过程进行分析、反馈，寻求改进预算管理工作的措施。根据事业单位的业务性质、预算项目的具体内容，确定单位的年度经营管理目标，完善预算管理绩效考评管理体系，根据责任层级的执行效率、服务质量与效果、社会公众评价等方面制定考核评价指标的具体内容，也可以通过委托第三方评价机构对单位全面预算管理执行结果进行评估，出具客观公正的评估报告作为单位绩效考评与奖惩的依据。事业单位必须强化绩效考评结果的应用，保证经营资源的最佳配置，提高事业单位经营管理水平，为经济社会发展作出更大的贡献。