破产程序中金融债权保护路径探究——以府院联动机制为中心

陈庆玲

（广西民族大学法学院，广西 南宁 530006）

关键字：企业破产；金融债权；府院联动机制

一、问题的提出

推动企业破产作为我国供给侧结构性改革战略任务之一，能够有效提高生产力，增加经济效能。在世界范围内，金融机构债权已经在企业债权体系中占据较大比重。当信贷成为企业与金融机构之间互动的主要形式，金融机构也就成为大部分企业最大的债权人。而企业的不规范经营行为、逃避债务假装破产等不正当行为也在加剧金融行业风险，金融机构成为企业破产受到损害最大的一方[1]。

企业作为市场经济主体，而在实践中往往忽略金融债权人需求，违反经济发展规律的现象时有发生，对金融债权清偿能力、地方信用度及形象造成损害[2]。2015年，赛维LDK破产重整案进行强裁后，诸多金融机构表示不满，江西省地方经济的信用评级受此案影响持续走低。由于政府忽视金融机构债权保护，未能充分认识到金融机构在抵挡全球经济危机、促进国家经济发展的重要作用，导致赛维案件中金融机构债权人意见被忽视，其作为债权人的利益没有得到满足。此外，法院作为破产重整案件的审判方，重整计划草案存在财产担保的债权缺陷，采用固定资产重置评估等方面做法欠缺考虑，金融机构在重整过程中的意见未能得到采纳，从而造成重整方案中一些措施未能落实，给社会带来消极影响。

以政府为主导的市场退出机制由于公共服务职能、政府行政管理职能色彩过重等因素，需要政府与法院的协调，实现制度本土化，并走向法治化、市场化[3]。现实中，一些企业濒临破产时，往往通过资产转移、做虚假账单等隐瞒真实的经营状况，等到破产时就只剩个空壳公司，从而使金融债权不能完全得到满足。企业破产案件中，金融债权多样化，主要是信贷、信托、融资租赁等多种形式，并且金额相对较大、债权总额占比较高，在认定优先债权和优先清偿上争议多且难度大，金融债权难以完全实现，从而造成国家经济亏空[4]，使得市场退出机制在资源优化配置方面不能发挥应有的功能，难以实现国家“造血”的企业有序进入市场。金融债权人作为企业破产的特殊群体，府院联动机制能否充分发挥效用，将在很大程度上决定其作为债权人的利益能否实现。因此，在处理企业破产案件，保障金融机构债权人利益方面，政府与法院联合协调处理是可取之法。

二、应对金融债权风险之策

金融债权在企业破产时得以保护和实现的核心之意在于维护金融机构资产安全、保障机构信贷质量、正常开展信贷业务、防范化解金融风险等方面。群众满意度作为衡量防范、化解重大风险的标准，政府负有责无旁贷的责任。企业破产对金融机构产生消极影响，破坏正常信用秩序，造成社会信用缺失，群众满意度降低，政府防范化解重大风险面临巨大挑战。政府修复社会信用、防范化解风险等功能是市场无法替代的，也是法律所赋予政府调控经济的职能之一。

营商环境作为国家治理现代化的指标之一，既是中央政府治理的新手段，也是地方治理竞争的新场域。优化营商环境离不开金融机构的支持，金融机构作为地方融资平台，担负着当地优化营商环境的重任。一些企业作为政府优化营商环境引进的项目，得到政府大力的支持，金融机构和地方政府也不断为其输送资金或者补贴[5]。对于金融机构而言，地方政府对企业支持的信贷业务优惠政策更为诱人、支撑力更足、风险更低，金融机构也乐于向招商企业抛出橄榄枝。政府作为金融机构和企业融资的牵线人，身上也自然担负着一定风险责任，企业破产时自然也应发挥自身职能作用，保护债权人利益。

法院审判工作必须兼顾公平和效率法理。法院具有审判破产案件的职能，政府不能过多干预企业破产案件审判，法院也不能将企业破产审判工作推让给其他部门[6]。法院在破产审判中扮演着重要角色，要满足破产案件特殊程序要求，在案件审理过程中认定事实和适用法律正确，最大限度释放破产审判价值，既要保证破产审判的专业性，还要实现法律效果与社会效果的统一[7]。尤其是在新《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）出台实施后，涉及金融机构债权人案件审理具有更大的挑战性[8]，法院的角色定位更应该统筹把握破产案件整体情况、兼顾多元利益主体需求以及合理把控关键环节。

法院在处置涉金融债权破产案件时需统筹兼顾、多方协调、整体推进。企业破产案件由于案件审理时间长、涉及关系复杂、利益主体多、矛盾纠纷突出等原因，在认定事实和适用法律上难度较大，再加上破产程序中受理清算案件、重整计划终止执行、宣告破产等具有单向性，过程不可逆转。因此，人民法院在涉及金融债权破产案件审判中不能全程扮演中立角色或事后监督角色，必要时候也要充当事前、事中的监督指导角色，发挥司法服务社会职能，与政府协调联动，做好维护社会稳定工作。

虽然我国近些年来经济不断发展转型，但市场发展水平不高、企业依赖政府调控等因素也成为企业发展的阻碍，导致市场失灵、公司财务亏空进而走上破产地步。在面临破产问题时，一些企业内心将涅槃重生的希望寄托于政府与法院，期盼政府能够给予经济、政策支持，法院能够通过破产重整恢复企业活力[9]。

三、府院联动机制下金融债权保护的困境

（一）政府不当干预或不作为

目前，在以GDP作为重要指标衡量地方政府政绩的考核评价机制下，政府出于利益本位，会运用行政手段对金融机构和企业进行干预，这种干预体现在企业进入市场、企业破产审判等多方面。为维护地区经济发展和稳定，地方政府有可能会不当干预，甚至过于保护破产企业，出现清算、破产时造成金融机构不良贷款泛滥的局面。金融债权得不到实现，金融机构资金得不到回笼，金融系统可能面临资金亏损风险，造成金融系统功能失灵。

企业在进入地方市场，多是基于自身发展需求及良好的资本硬环境和当地政策、税收等软环境。地方政府往往通过制定各种政策补贴、扶持措施，激励大量企业进入市场。一些企业在较低成本环境下投入生产力，只想依靠政府的政策优惠以及金融机构的贷款优惠维持企业发展，市场竞争力弱，市场地位岌岌可危。金融机构在审核企业信用、资格等方面信息存在不足，也容易形成信贷危机。为维护政府权威，一些濒临破产的企业在政府指标中“硬撑”；而金融机构迫于地方政府压力，仍不得不为已然失去盈利能力的企业提供贷款，加剧了不良贷款和债务风险。

一些地区政府在重整计划通过后缺乏相应制度措施配套以及有力支持，导致企业再度陷入困境。破产企业重整时在银行基本账户重新开户、税务问题、企业处置所需费用等方面需要行政职能支持，重整旗鼓打好重整战役，但金融、税务等职能部门低估自身作用，认识不足、工作效率不高等问题层出不穷，无法发挥对重整企业的支撑力量，使企业在重整道路上也步履维艰。在一些国有企业破产重整案件上，政府又过度干预重整计划，使得重整计划受制政府权威，侧重于保护国有资产，作为债权人的金融机构未能真正参与其中，致使其权益难以得到保证。

（二）法律不健全或法院职能未凸显

担保债权优先受偿的法律保障机制薄弱。《破产法》第一百零九条规定，对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利[10]；赋予担保债权不受程序约束，依据担保物获得优先清偿的权利。而《中华人民共和国税收征收管理法》规定，应纳税款发生在抵押、留置、质押之前的，应当优先于抵押权、质押权、留置权执行，即税收债权优先于担保债权[11]。而在我国，大部分涉及金融债权的案件主要是担保债权，企业在经营过程中也离不开税收，因此往往金融债权在企业税收债权清偿后，所剩财产寥寥无几，大大影响了金融债权的实现。担保债权也因此丧失优先受偿机会，优先受偿地位失去意义。再者，担保债权优先受偿限额标准不一，难以实现公平合理。担保债权优先受偿主要是在担保物价值评估上存在异议。在实践中管理人主要是按照清算评估作为受偿限额，而债权人却不认可这一标准，尤其是在重整程序中债务人资产往往是整体打包，对单一的担保物不会特定给出价格。因此，如何确定债权人的优先受偿限额成为一个焦点问题。

破产管理人制度缺乏实际操作性，不利于金融机构维护债权。重整作为焕发企业发展活力的一种途径，对于拯救破产企业，促使其在市场上继续发挥经济效益，不失为保护债权人的一种好手段。而在《破产法》第七十九条中，却规定重整计划由债务人或者管理人制定[10]，将与企业利益关系最大的债权人排除在外。虽债权人会议制度中，债权人具有表决通过重整计划权利，但债权人无法参与制定破产重整计划，无法对债权进行确认，因此难以保证债权人能得到切实维护。涉及金融债权的重整计划或可能把金融债权清偿顺位推后，侵害金融机构债权人利益。同时，破产管理人与金融债委会之间没能形成协调对接机制，导致信息不畅通，从而阻碍重整计划进行，提高金融债权受偿风险。

《破产法》及相关司法程序中的债权人会议与债权人委员会存在不足，未能实现与金融机构债权人委员会机制衔接。2017年，银保监会印发的《关于进一步做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》明确提出推动债委会在化解企业债务危机中发挥更加积极重要的作用，做好司法衔接[12][13]。债权人委员会与金融机构债权人委员会两者并不相同，前者为了监督破产管理人履行职责，保护全体债权人的利益；后者为了维护银行等金融机构的合法权益，保护金融债权。金融机构债权人委员会成立早于债权人委员会对企业债务有更充足了解。涉金融债权的破产债权人委员、债权人会议会往往需专业机构参与其中，但金融机构债权委员会参与度并不高，对破产管理人工作监督力度小、监督成效不足，也无法有效监督重整方案制定以及后续工作。

（三）政府与法院双向联动不足

府院联动机制主要是政府和法院在企业破产时相互沟通、协调，促使企业破产程序顺利进行，从而化解矛盾、稳定社会。但在现实中，政府和法院仍面临单打独斗、交流沟通存在障碍的情况。总体上来看，在很多地区都没有建立府院联动机制，基本上都是各自探索企业破产的处理及重整路径。尽管在一些地区也尝试建立起政府法院工作联动小组，但临时性、缺乏连贯性的特征使得府院联动机制未能在实务中得以常态化应用，这也间接影响破产整体进程和社会效果。尤其是涉及金融债权人案件方面，政府和法院之间信息共享和通报制度缺乏、沟通协调制度实用性不强、必要经费支持力度弱等问题或多或少存在，极易给金融机构带来债权不能实现的风险。

府院联动机制可控范围过窄，往往只是体现在维护社会稳定以及破产企业的资产处置上，在打击“假破产、真逃债”案件方面力度不足。现实中，一些企业往往利用非法转移资产来申请破产、隐匿可清偿资产[13]、转移经营利润、财产混同等非法手段，以达到虚假破产，逃避债务的目的。而我国目前政府与法院的联动机制中，各自的职能作用未能深入打击虚假破产等行为，导致金融行业犯罪日益增加。例如破产债权核查中，未能联合公安部门使用刑侦方式核实查处不正当债权行为，打击非法吸收公众存款、集资诈骗、贷款诈骗、套路贷等行为力度弱、社会效果差。

府院联动机制贯穿企业破产前后，但就实际操作来看，大量的人力、物力、精力仍是集中在企业破产后、重整后产生的各种问题的解决方案上，而忽略了建立健全事前研判预警措施。政府在金融监管、税务等具有优势的职能部门未能发挥事前研判效能，实时监控企业动向，府院联动机制事前预警不起作用，当出现破产苗头、不正当经济行为等情况时，政府、金融机构、法院等部门不能及时、完整掌握企业信息，从而不能精准判断企业的运营情况及破产衍生的各类问题，进而导致风险事件发生。

四、破产程序中金融债权保护方略

（一）改变各自为政观念，建立合力联动新机制

政府以各项优惠政策、社会保障、优良环境等吸引企业进入当地市场，对企业资格、资产等各方面信息的审查负有主要的责任；在企业处境危困破产退出市场时，政府也面临职工安置、土地处理等问题。法院作为重要主体，在日常履行审判职能时，不可避免地会碰上涉及政府招商引资、企业破产等方面的行政案件。在破产企业有序退出市场，公平合理清偿债务、保障债权人权益等问题上，均离不开法院行使审判职能和政府发挥行政职能的支持。目前，我国各地区的政府和法院在不同程度上建立起了协调联动机制，法院在审理企业破产案件过程中，积极与各级党委、政府相互支持协助。在双方共同努力、协调解决下，破产企业能够得到迅速及时处置，社会秩序、社会经济得以稳定发展[15]。在审理涉及历史遗留问题的破产案件和涉及金融机构债权人的破产案件中，法院需要相关政府职能部门协助办理相关手续的需求特别突出。法院和政府单打独斗局面已不能满足现实要求，未来在处置企业破产案件时需不断深化府院联动机制，统筹推进企业破产案件中社会事务与法律事务协同解决。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要健全优胜劣汰市场化退出机制，完善企业破产制度[16]。在市场主体规范退出市场、地区金融经济稳定发展等相关事项上，地方政府负有社会管理职能和促进经济发展职能，法院明确公平公正审理破产案件职能定位，两者均是响应新时代中国特色社会主义法治蓝图对法院和政府部门号召[17]，为法治社会建设做出贡献。鉴于涉及金融债权的企业破产案件较为特殊，不仅需要考虑破产企业有序退出市场问题，也要考虑金融机构这一最大债权人的权利保障问题。因此，对涉金融债权的企业破产案件中府院联动机制提出更高要求。地区政府应在破产案件中涉及的涉税处理、产业政策、信任修复等方面建立健全市场主体救治和退出配套机制；法院要依法审理破产案件，推动创新破产审判机制。法院和政府应积极贯彻落实中央关于推进企业破产审判和积极稳妥处置企业破产中金融机构债权人保障问题，形成合力推进企业破产审判工作顺利进行[18]，通过破产常态化机制促使企业经营规范，维护社会主义市场经济秩序。

（二）优化自身职能配置，推动企业破产制度实施

政府在企业破产案件中主要扮演运用行政职能，践行社会服务、管理职责的角色。在涉及金融债权破产案件中，政府作为地方执政机构，需要贯彻落实好各项保障、金融等政策，出台具体措施主要是给予税收优惠、衔接招商引资政策、调整用地规划等具体方面支持企业退出市场，维护良好市场经营秩序。在实践中，政府绝大多数做法是通过政府常务会对企业进入、退出以及其中存在问题进行审议。审议企业进入市场，招商局应当对该企业的资产、信用额度、政府扶持力度等事项做具体说明，法院和金融机构代表应当列席会议，具体把握企业各项情况，审查企业账目、信用等信息时需谨慎严格，保证监管到位，形成常态化监管，预防金融风险、社会不稳定风险；企业或是重整或是破产时，法院针对案件的具体问题作出说明，财政局、审计局、金融机构等列席会议，商讨重整或者是破产产生问题，在场协商各部门领导，争取尽快解决案件。政府行政职能涉及企业破产许多方面，因此对自身行政素质能力也提出更高要求。行政工作者需要进一步提升行政能力水平，在各部门之间形成行动合力，严标准、高效率解决企业破产案件各类问题。

在保证公平公正以及债权人利益的前提下，简化程序，提高审判效率，延伸司法服务。结合企业实际情况，采取差异化处置举措，从适用范围、简化审理程序、降低破产费用等方面实行对破产案件简易审理。对于企业规模小、不符合国家有关产业政策、污染物排放指标等不达标的企业尽早、尽快清算，缩短破产案件审理时间，减少债权人耗费物力、人力和精力，早日盘活资产。在企业破产或是清算后，对企业进行追踪监督，确保真正将司法延伸。同时，在企业破产案件审判过程中，正确把握适用法律法规。例如针对实践中大部分金融债权主要是担保债权，优先性形同虚设，因此为维护金融秩序和社会秩序稳定，需要维护金融债权的优先性。在实务中，王欣新[18]、熊伟[19]等学者建议最高人民法院应当针对企业破产的特殊情况，对《破产法》和《税收征收管理法》中税收债权与担保债权优先受偿顺序作出司法解释，在一定程度上维护作为担保债权人金融机构利益。同时，《破产法》需考虑当暂停行使担保物保全期内因债务人迟延履行担保物权而造成利息损失和市场变化导致担保物价值减损等情形时，如何对作为担保债权人的金融机构补偿，保证公平性，稳健其经营，把控风险。

（三）健全双向互动沟通，实现金融债权利益最大化

在金融机构的担保债权或是债权难以全额实现时，重整计划成为金融机构的救命稻草。金融债权人对重整计划公平、公正、有效推进报以很大期望，期待企业重整成功，自身权益得以保障。因此，金融债权人在不损害其他债权人利益的基础上，保障其在重整计划中权利[20]，建立起主动、积极的有效信息沟通、披露机制。政府和法院在监管企业资产、债务时建立起有效沟通、披露机制。当债权人发现企业出现资产不足以偿还债务的风险时，或者在诉前保全、与债务人协商沟通仍不能解决债务情况下，及时主动向法院申请破产重整，避免企业经营、财务日益恶化，对自己债权造成侵害。如若成功开启重整程序，在重整计划中适当听取金融债权人的意见，给予银行、融资机构等金融机构参与制定重整计划的权利，在不同债权人之间形成利益平衡，确保重整计划公平公正；政府列席重整计划制定过程的权利，能在其中起到协调部门、给予政策支持的作用。在实践中要顺应社会发展趋势和实务需求，在建立起金融债委会与债权人会议的对接制度，设置一定比重金融机构债权人代表在债权人委员会，充分保障金融债权人的参与、知情和监督权利，也合理配置涉及保护金融债权的政府部门代表，以期在对接工作中合理保障监督破产程序中各工作环节协调推进。

企业在法院审理后或是重整或是破产，债权人期盼能够早执行，早日满足自身利益，政府和法院在嗣后作用十分重要。破产企业无人竞拍、无人接手等情形成为常态，债权受偿率几乎为零。为避免资产浪费，债权受偿率提升，法院在企业破产后，积极与政府部门进行沟通协调，在破产企业财产处置、重整需要引进投资人等情况下，通过政府职能、行政手段加大政策支持力度、优化企业退出环境，加快金融机构不良资产处置，在一定程度上安抚债权人情绪，为其争取更多利益。

在企业进入市场或是退出市场过程中，政府和法院必要的监管手段不能缺位。涉及金融债权的企业破产过程中各方利益博弈激烈，企业长期矛盾激发，其中如若出现一丝不公平、不公正足迹，有可能酿成一场政府执政信任危机和法律偏倚事件。法院要牢守司法关口，正确适用《破产法》，保证事实清楚、法律正确，不偏不倚保护各方利益；政府要保持与法院沟通联系，在衔接法院处置破产企业时要做到公正公平，加强金融问题的研究，避免欠缺哪一方面考虑导致风险；对于企业破产，笔者认为建立常态化监管机构，政府与法院均参与其中，以监督《破产法》实施和协调企业重整、破产的行政行为，保障《破产法》的有效实施和解决破产产生的后顾之忧，给债权人满意答复。