协商民主视角下的社区精准治理：目标、困境及路径

肖雪莲

（四川省社会科学院，四川成都 610071）

一、问题的提出

从党的十八届三中全会提出“增强社会发展活力，提高社会治理水平”[1]539，第一次明确提出“社会治理”这一重大命题，到党的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”[2]，体现出党和政府对我国社会治理规律认识的深化。党的十九届四中全会进一步指出，要“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”[3]23，这一重要论断指明了新时代推进社区精准治理的必要性、重要性和根本目的，为社区精准治理实践提供了理论指引。

社区是社会的基本单元，社区治理是社会治理的重要基础，也是国家治理的重要基础。随着经济社会快速发展，尤其是城镇化进程加速，“社会分化趋势明显加剧，社会结构调整明显加快，利益格局变动明显加速，城乡居民思想观念明显变化，城乡之间以及城乡内部的利益分化明显加深，社会多元化发展态势明显”[4]。这使得城乡社区工作也越来越复杂，传统粗放型的社区管理模式难以适应新的社区发展形势，社区精细化管理作为一种代替型、完善型管理模式应运而生，社区精准治理成为进一步推进社会主义城乡建设及社会治理的关键[5]。

社区精准治理从理念到实践并非易事，需要从当前社区治理的痛点、堵点和弱点入手，创新治理理念、改变治理方式、采取新的治理技术，方能达到“人民安居乐业、社会安定有序”的社区治理效果[3]22。在现代政治生活中，无论从观念还是从实践来看，治理天然地与民主结合在一起，因为治理手段能与民主价值理念、制度安排实现无缝对接[6]。协商民主作为一种重要的民主形式，具有参与主体平等多元、对不同利益诉求进行准确辨别、消融利益分歧达成共识等优势，能有效改变以往以政府为主导的“单线条”管理模式，使普通群众能积极、有序、合法地参与治理过程，对推进社区精准治理具有独特而重要的价值。

二、研究综述

（一）关于协商民主

协商民主理论在中国和西方都有深厚的理论渊源和实践基础，与此相关的研究成果非常丰富。在西方比较有影响力的著作有约瑟夫·毕塞特的《协商民主：共和政府中的多数原则》、博曼的《公共协商：多元主义、复杂性与民主》、德雷泽的《协商民主及其超越：自由与批判的视角》等。此外，哈贝马斯、罗尔斯等学者也对这一领域的研究有贡献。

在国内，新中国成立以后建立的政治协商制度以及近年出现的民主恳谈会、评议会、听证会、民主议事等基层协商民主实践为协商民主理论研究奠定了基础。党的十八大报告首次提出社会主义协商民主概念以后，社会主义协商民主更成为学界研究的热点问题，研究成果不断涌现。从学术论文来看，以“协商民主”为检索词，从中国期刊网查阅（到2021年11 月15 日止）可搜到博士学位论文73 篇，硕士学位论文664 篇，其他相关学术论文多达3 982 篇。著作类有陈家刚的《协商民主与国家治理：中国深化改革的新路向新解读》、林尚立的《协商民主：中国的创造与实践》、李君如的《协商民主在中国》等。学者们探索了社会主义协商民主的缘起、发展及价值，并厘清社会主义协商民主与西方协商民主的区别，为社会主义协商民主发展提供了理论借鉴。

（二）关于社区精准治理

目前，国内关于社区精准治理已有较多成果。学者们提出了“社区精准治理”“社区精细化治理”“社会治理精细化”等概念，其含义区别不大，核心要义都是指在社区范围内以精细化的治理理念代替经验化、粗放式的管理思维。在研究内容上，部分学者从宏观层面对提高社区精准治理水平的条件、路径提出了思考。如王巍较早探索了社区治理精细化转型的实现条件并提出了相应的对策建议[7]，郁建兴、吴结兵认为提高社区治理的科学化、精细化、智能化水平需要党建引领的治理体系创新、社会协商的社区治理体制、公民参与的社区自治机制、数字集成的社区智治平台等[8]。此外，一些学者在实地调研的基础上，基于各地不同的实践对精准治理的经验、问题和路径进行了探索。如孙荣、汤金金对上海市大型居住社区的精准治理机制进行了研究[9]；杨丽荣以天津市“美丽社区”创建为例，对社区精细化治理的基本要素和实现路径进行了探索[10]；吴欣基于成都市武侯区“深化社区网格治理机制”改革案例的实际调研，对社区治理精细化取得的经验、存在问题进行了思考，提出社区精准治理要坚守方向、正视问题、重视文化培育等[11]；周翠俭从广东社会治理精细化的必要性和必然性谈起，结合广东创新实践，从基层党建、社会协同、公众参与等维度探索社区精准治理路径[12]。

综上所述，学者们对协商民主和社区精细化治理两个主题都进行了较为深入研究，并取得了丰硕成果，但将这两个主题结合起来的研究成果尚不多见。鉴于此，本文对协商民主和社区治理精细化两者的耦合性以及将协商民主嵌入社区治理中的意义、方式以及路径进行探讨，以期为新时代创建新型社区治理模式提供理论借鉴。

三、社区精准治理的目标取向

在以人为本的价值取向下，社区精准治理的目标是为人民群众提供精准管理与服务，以更好满足人民群众对美好生活的需要。具体而言，社区精准治理主要体现在精确保障群众民主权利、精细改善群众生活、精准维持社会秩序三个方面。

（一）精确保障群众民主权利

精确保障人民群众民主权利是社区精细治理的根本目标。我国宪法规定，在社会主义中国，一切权力属于人民。民主权利是人民群众基本权利的重要组成部分，也是当代中国政治文明建设的基本内容。民主权利主要包括群众的知情权、言论权、参与权、监督权、选举权和被选举权等。从政府职能来看，精确保障人民群众的民主权利是治理型政府的重要职能，体现了政府对人民群众政治权利的维护和尊重，是维系社会秩序的必要前提。当前，精确保障人民群众的民主权利，就要积极建构政治参与体制机制，不断提高人民群众的政治参与、保障制度供给的能力，拓宽政治参与渠道，落实群众的知情权、参与权、决策权、监督权以及选举权和被选举权，充分发挥人民群众的智慧，激发社会治理活力。同时，还要通过构建一系列针对不同群体的政治参与制度，尤其要完善弱势群体、流动人口的政治参与制度，使人民群众都能切实享有宪法和法律赋予的民主权利。

（二）精细改善群众生活

精细改善群众生活是社区精细治理的关键目标。民生问题是人类生存、发展的基本问题，是个人安全与社会安全的连接点，是社会矛盾多发凸显的根源。保障民生、提高群众生活水平既是重大的社会问题，也是重大的政治问题。当前我国已取得了脱贫攻坚战的全面胜利，全面建成了小康社会，但在生产生活中还有部分困难群众需要得到进一步帮助，切实提高他们的生活水平。精细改善群众生活，一方面要关注基本民生问题，坚持以人民为中心的发展思想，既要立足于把“蛋糕”做大，又要力求把“蛋糕”分好；另一方面要更加重视特殊群体的民生问题，在建立普惠型利益分配机制的基础上，精准识别不同群体的合理利益诉求，尤其要保障特殊人群、弱势群体以及流动人口的合法权益，充分听取他们的意见建议。

（三）精准维持社会秩序

精准维持社会秩序是社区精准治理的重要目标。社会秩序是保障其他一切权利的重要前提，是社会治理转型的目的。当前，随着全面深化改革不断推进，社会秩序面临一系列的风险和挑战。传统粗放型社会管理模式强化政府权力，侧重于政府单向度管理，与社会的协商对话不够。精准维持社会秩序，首先要求权力行使者精准把握社会的主要矛盾和矛盾的主要方面，创新治理理念，丰富治理方式，提倡多元治理，将管理和服务有机结合，维稳手段与服务手段相结合，达到对社会的精准协同治理。其次要做好政策安排和制度设计，协调国家、社会和公众三者的权责边界，建立社会互动和行为调节机制，规范社会行为与社会关系，针对不同群体的不同合理利益，制定相互协商、相互监督的互动机制，进而形成健康稳定的社会秩序。

精确保障群众民主权利、精细改善群众生活、精准维持社会秩序是相互联系、相互影响、不可分割的整体，三个方面都是以人民为中心发展思想的具体体现。其中，精确保障群众权利是精细改善群众生活和精准维持社会秩序的重要前提和保障；精细改善群众生活是精确保障群众民主权利、精准维持社会秩序的直接体现和根本目的；精准维持社会秩序为精确保障群众民主权利和精细改善群众生活提供了秩序上的可能，既是两者的直接结果，又是社会治理的主要目标。

四、协商民主与社区精准治理的耦合性

协商民主是20 世纪80 年代以来在西方学界兴起的一种民主理论，主要强调“公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”[13]。社会主义协商民主根本上不同于西方协商民主。党的十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”[1]21社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造，是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式，其强调协商主体的多元性、协商过程的平等性和协商结果的一致性。在社区治理中融入协商民主理念，将有助于推进社区精准治理，实现治理目标。

（一）通过协商民主能让多元主体平等参与公共事务决策，精确保障群众政治参与权利

其一，协商民主体现参与主体的多元性。协商民主以多方协商作为决策的基本形式，是平等的多元主体间的互动过程[14]。多元主体参与要求在协商过程中尽可能地把受决策结果影响的组织和个人都吸纳进来，允许其表达自己的意见和建议，这既体现协商程序的公开、公正，又体现协商结果的公平、合理。例如，在武汉关社区论坛中，参与协商的主体不仅包括政府工作人员，还包括社区组织成员和居民代表，协商参与者来源广泛，社区内所有常住人口和居住时间达半年以上的外来人口都可以参与论坛讨论并作出公共决策。

其二，协商主体有平等对话的权利。平等性是协商民主的重要特征。所谓平等，不仅意味着群众有平等的参与机会，而且意味着群众有平等的协商讨论权利。群众平等、理性地参与公共事务的讨论并影响公共决策，是公共政策获得合法性的重要条件。协商主体在形成公共决策的过程中，不受外力压制，不简单采取少数服从多数的原则，而是通过公开、平等、理性的讨论，使不同群体尤其是弱势群体的利益诉求都能得到尊重，这有利于增强利益主体间的相互理解、信任和妥协，使不同的甚至相互冲突的利益最终实现整合，实现公共利益最大化，最终达成各利益主体都能接受的结果。

综上所述，协商主体的广泛性、协商过程的平等性等特点，决定了协商民主可以使不同阶层的群众都能有机会充分表达自己的意见和诉求，满足社会公众的政治参与权利。

（二）协商民主能深入了解群众利益诉求，促进资源公平分配，精细改善群众生活

协商民主有利于畅通群众的利益表达渠道。协商民主坚持平等、对话、协商原则，有助于将社区内各利益主体尤其是弱势群体的合理诉求通过制度化、规范化的渠道输入公共决策过程，形成更加公平合理的利益表达机制，推动利益实现机制的精细化。

协商民主有利于促进利益均衡。实现利益均衡是治理的主要目标之一。协商民主可以最大限度地吸收利益相关者参与平等、公开、理性的对话，将各利益方的意见和建议开诚布公地陈述出来，通过反复协商最终达成各方相对满意的共识。这一过程以公开、透明的方式开放给所有的参与者，不仅接受有利益相关方的监督，也接受非利益相关方的监督，能有效促进公共事务尽可能照顾到各方的利益诉求，实现利益分配均衡。

协商民主有利于加强基层社会的反腐倡廉建设。广泛开展民主协商是加强基层社会依法行使权力、推进反腐倡廉建设的重要举措。一方面，通过深入、广泛开展协商民主，推动基层群众对公共事务的有序参与，满足基层群众的知情权和参与权，有利于群众实现对基层政府的监督，对规范基层权力运行、防止权力异化、以权谋私等行为具有重要作用。另一方面，广泛的民主协商能有效地转变基层公职人员的行政理念，增强以人为本、执政为民、廉洁奉公的执政意识，强化为人民服务的责任感和使命感，这对于基层社会的廉政建设有着重要作用。

（三）协商民主能促进社会主体理性对话，化解社会矛盾，精准维持社会秩序

协商民主的核心功能就是将分散的利益诉求通过协商民主的各种渠道，促进主体的利益表达和协商，化解各利益主体之间的矛盾，有效维持社会秩序。

首先，通过信息共享促进理解和信任。信息是现代治理的基础。现代社会是一个信息社会，信息即权力，谁最大限度地掌握并传播信息，谁就可能最大限度地拥有掌握影响时局发展的权力。随着网络发展，信息传播相当迅速，不实信息容易对基层民众产生误导，使一些不明真相的民众变得不理性，进而激化矛盾。同时，基层民众获得信息的途径较为单一，存在因为难以分辨信息的真伪而被别有用心的人所误导的情况。协商民主通过多元主体交流互动，互通信息，平等协商，实现官民之间、不同利益群体之间信息共享，促进相互了解和信任，使社会关系更加和谐。

其次，通过理性对话化解矛盾。社区虽然区域不大，但仍然存在不同的利益主体，各利益主体对待具体问题时都有着自身的价值偏好，这些价值偏好是矛盾产生的重要原因。协商民主通过在互相尊重的前提下开展理性对话和沟通，有利于实现个体价值偏好的转换以达成共识，最终形成多方满意的解决方案。

五、当前社区治理存在的困境

（一）社区治理的行政化倾向仍较为突出

近年来，我国努力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[15]49，社会治理取得了明显成效。但是，由于受到长期形成的社区治理模式和传统治理理念的影响，在具体实践中，一些基层党委和政府常常把社区当作行政权力在基层社会的延伸，将繁杂的行政事务以行政命令的方式下派给社区并进行考核，使社区工作人员忙于各种考核和评比。现代化进程中产生的各种新兴社会组织积极参与社区治理，这在一定程度上有利于稳定和管理，但社区治理行政化倾向仍较为明显，行政命令仍然是主要治理方式，这往往导致社会力量参与不足，影响治理效果。

（二）社区治理主体协作性不高

当前，我国社区治理主体主要包括基层政府（乡镇政府或街道办事处）、党的基层组织、居民委员会、社区中介组织、业主委员会、物业公司和社区居民等，各主体都在社区治理中发挥着不同的作用，都是治理的重要组成部分，但在实践中各主体也存在着影响相互协作的问题，如基层政府与居委会的权限不明、社区党组织和居委会的职责错位、居委会与业主委员会以及物业公司之间沟通不充分、社区中介组织专业化和社会化服务不够、社区居民参与社区公共事务积极性不高等。只有解决这些问题，社区治理才能取得较好的效果。此外，近年来各地社区大力推进基层党组织引领社区自治取得了较好效果，但在实践探索中依然存在各主体间协商配合难的问题。

（三）社区治理资源成本不够优化

目前在社区治理中，采用较为广泛的是网格化管理。从实践看，网格化管理在化解社会矛盾、及时采集社会信息、加强基层社会秩序等方面取得了良好的效果，但网格化管理需要较大的治理成本。在网格化组织体系中，设有总网格组长、网格组长和基层网格员。一般而言，总网格组长由公职人员担任，网格组长由社区工作人员担任，而数量庞大的基层网格员则需要从社会招聘，这笔费用需要从政府财政中支出，数额巨大[16]。

此外，社区人力、物力等资源配置不够合理。在实践中，由于社区事务准入机制不健全，社区工作站承接了大量的街道办和有关部门转移的行政事务，因而在人、财、物上也得到了更多的倾斜，而自治组织（村委会或居委会）则由于人力、物力不足而陷入空心化和边缘化困境。

（四）社会参与能力不足

社区治理中需要提供精细化的管理和服务，单纯依靠政府的力量很难实现社区治理的各项目标。当前社会力量的参与积极性不高，参与能力不强。首先，群众个体的参与积极性不强。由于基层群众素质参差不齐，部分群众民主意识不够强，对公共事务参与热情不足。在党建引领社区治理模式下，部分社区党组织的宣传发动能力不强，群众意见的民主表达、收集、处理、反馈机制不健全，影响了群众的参与热情。其次，由于社会组织多数是自发成立的，缺乏专业化、规范化的管理，社会组织在社区治理中的作用发挥有限。此外，流动人口参与社区事务的权利也是需要重视的问题，其群体结构和表现直接决定社区治理效果。当前，我国东部沿海地区的城市社区流动人口较多，他们中大多关注其经济收入而忽视民主参与，因而，其社区归属感偏弱，社区参与意识和参与能力不强，难以在社区治理中发挥作用。

（五）社区治理中信息化技术运用不够

随着信息技术的迅猛发展，信息技术运用到社区治理中已成必然趋势。目前，在社区治理实践中，对信息化技术的运用还十分有限。例如，从信息收集和整理来看，信息采集主要是靠群众反映和政府部门的实地巡查，容易出现采集对象不全面、采集信息不完全、采集信息处理不准确不及时等问题。即使在一些智慧社区，信息技术也主要用于各类网络宣传平台的建设和维护，真正将大数据、人工智能、物联网等先进信息技术用于社区治理的社区还比较少。

六、推进社区精准治理的路径选择

习近平指出：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。”[17]针对目前社区治理的现实困境，需要加强协商民主理念，提倡治理主体的多元性、治理方式的协同性、治理手段的先进性和治理效果的共享性，以共建共治共享的合作形式推进社区精准治理。

（一）治理方向精准：加强基层党组织建设

习近平在党的十九大报告中指出：“东西南北中，党是领导一切的。”[15]20在推进社区精准治理中，基层党组织起着重要的引领作用。社区党委在社区管理中起领导、组织、宣传、动员、监督等作用，为实现资源共享、优势互补、民主协商、和谐发展提供领导保障。一是要重视基层党内协商。社区需要进一步完善党委议事机制、决策机制、监督机制，建立健全社区党员代表大会、党委委员会、党委监督委员会，逐步构建党的代表大会决策、社区治理委员会执行、社区监督委员会监督评议的工作格局。二是要加强社会协商。社区党组织在领导社区事务过程中，要加强与社区范围内不同党派、各种社会团体、利益群体的协商，引导社会力量参与重大事务的决策，凡是关系到社区群众切身利益的事项，应充分听取和征询社区群众的意见，了解群众意愿，帮助解决社区群众亟待解决的问题。

（二）治理制度精准：完善社区协商民主制度体系

制度建设有助于明确各协商主体的责任，有效避免协商过程的随意性，保障协商成果的顺利转化。完善协商民主制度体系是社区精准治理的基础。

要从宏观到微观统筹推进协商民主制度建设，在中央层面制定统一的法规和规章对治理实践进行规范和引导，基层政府则根据各地实际情况制定具体的、操作性强的规程和实施办法推动协商民主有序开展，在社区层面要在广泛征求居民意见的基础上制定合乎居民意愿的章程和规定等。

要加快构建市县、街道（乡镇）、社区三级联动的民主协商机制。根据社区协商治理的现状，加快完善社区一级的协商治理制度，在此基础上积极构建与街道（乡镇）、市县联动的民主协商机制。三级联动的民主协商机制是提高社区协商治理的现实要求，不仅有利于协商解决本地区、本部门的公共事务，还具有上情下达、下情上报的功能，提高社会治理的及时性和有效性。

要高度关注社区内的弱势群体，制定有利于边缘群体参与协商的制度。弱势群体主要是指没有固定居所的流动人口、没有固定收入的失业人口、文化程度不高的无业人口以及因生理方面的原因而导致的老弱病残等人群，应建立相应的协商制度，充分保障他们的参与权和话语权，切实保障他们的权益。

（三）治理能力精准：提高协商主体的民主素养

所谓能力精准，就是要有针对性、有重点地培养和提高协商主体的协商能力，提高社会治理水平。民主制度的有效运转不仅需要群众有参与的权利，更需要有参与能力，只有权利而无能力，民主也会虚置。在社区协商治理过程中，要着重增强协商主体的民主理念和民主素养，引导协商主体理性地对待和处理协商议题。当前，虽然绝大部分社区根据自身的实际情况制定了村（社）规民约，明确规定了协商主体的责任和权利，但是由于部分干部群众民主意识和素养不高，在协商过程中不遵守协商规则和程序，也难以保持理性、包容、公正的态度，往往造成协商效果不够理想。因此，需要加强对社区协商主体民主理念和素养的教育与培养。首先，要加强协商主体民主素养教育，强化以人民为中心的发展思想，树立平等协商的观念，在解决社区公共事务时做到公开、公平、公正，在求同存异中寻求群众利益的最大公约数，尽可能在保障集体利益的同时兼顾个人利益。其次，要在广大群众中广泛开展科学文化知识教育，帮助他们树立科学的价值观和独立的政治人格，使其在协商过程中有意愿表达、有机会表达、有能力表达利益诉求，既能据理力争，努力维护自身权益，又能包容理性、客观公正，理解并尊重他人权益。要重视对弱势群体协商能力的培养，保障他们参与、学习和表达的权利。最后，要充分发挥社会组织作用，提高群众协商能力。要创新社区社会组织发展机制，激发社区治理活力，广泛推动社会组织协商。实践证明，社会组织为社区居民参与社区治理提供了有效的组织形式，只有当社区居民融入社会组织，才能实现个人的意见表达，提高协商能力，自觉参加社区治理相关活动。

（四）治理区域精准：因地制宜探索社区微治理

民主协商要达到良好的效果，需要合适的协商空间。在社区中，小规模居民群体之间容易形成熟人社会，在机会和场地方面利于对公共议题进行充分互动与交流，促进社区协商治理水平的提高。因此，可以根据空间的实际情况，因地制宜开展城市社区“微治理”。微治理可分为两个层面：一是自成单元的社区大院治理，有着历史渊源、地缘渊源或少数亲友渊源的几幢楼可以结成单元共同体，就共同议题进行协商，集聚社会资本，和谐邻里，为居民提供精准服务；二是楼道治理，借助楼道这个小空间载体，鼓励民众自主协商解决问题，近距离地关心老人、关爱儿童、帮扶残疾人等，在社区之内、家庭之外营造出其乐融融的居住空间，增强群众的幸福感和归属感。

（五）治理技术精准：加强现代网络技术的运用

社区精准治理，要善于借力现代网络技术。借助互联网技术，构建“智慧社区”工程，通过建立大型居住社区信息化管理平台可以动态地了解居民需求，及时为居民提供个性化服务。首先，社区干部可以通过网络征求民意，及时收集社情民意，更好地围绕群众关心的热点、焦点制定规划和决策，可以提高管理效率，及时发现并解决问题，降低管理成本。其次，社区可以通过建立门户网站、微信公众号、微信群，快捷、及时地为公众提供准确的信息，有利于提高公众对公共议题的关注，提高他们的协商积极性和协商效果。再次，网络本身就是一个协商平台，借助腾讯会议、钉钉等视频软件，社区干部群众可以就某一个议题进行远程协商，更便捷地反映群众的意见和诉求，通过协商达成共识。