参政党在国家治理现代化中的功能调适与能力建构

任世红

（江苏省社会主义学院，江苏南京 210007）

现代国家治理强调政党、国家和社会等多元主体的共同参与、协同治理。其中，政党作为社会与国家的中介，以社会代表的身份掌握或参与国家政权，是现代国家治理最为能动的主体。政党代表社会治理国家的制度安排、运行机制以及方式载体等，构成政党制度的主要内容，政党制度在规范政党、国家、社会三者之间的互动关系中成为现代国家治理体系的中枢。政党作为国家治理的主体，其承载的功能价值和能力需求具有共通性。一方面，政党在国家政权和国家治理中的地位不同，其政党功能和政党能力也表现出一定的差异性。另一方面，政党在国家治理中的角色功能不是一成不变的，政党能力建构更不是一劳永逸的。时代的发展和任务的变化，要求政党功能作出适应性调整，否则政党就会逐渐丧失生命力；政党功能的与时俱进，需要政党能力与之相匹配，否则政党就会失去活力。这是政党保持进步性和先进性的内在要求，也是政党承担时代使命、实现国家有效治理的重要条件。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义新型政党制度，是我国国家治理体系的重要组成部分。民主党派作为中国特色社会主义参政党，既是我国多党合作和政治协商的制度主体，也是参加国家政权和参与国家治理的行为主体。适应国家治理体系和治理能力现代化的新形势新要求，进一步加强参政党的功能调适与能力建设，已成为提升我国新型政党制度效能的重要课题。

一、政党在国家治理中的功能定位

政党功能是指在一定社会历史条件下，政党作为连接社会与国家的中介性组织，在社会政治生活中发挥的作用及其影响。良好的功能发挥是组织存在的前提，不履行功能或者功能不断弱化的组织必然走向衰落；而组织为了要更好发挥功能，也要不断进行自我调整[1]。分析政党功能，离不开对政党作为组织的本质特性的把握，及其作为组织运作的环境系统的考察。政党功能既是政党本质的外在表现，也是政党连接国家与社会的价值体现。罗塞尔·达尔顿和马丁·P.瓦藤博格从选举中的政党、作为组织的政党和政府中的政党等三个面向考察了政党在现代西方民主政治中的功能。政党在选举中的功能包括简化选民的选择、教育公民、创造认同和忠诚的符号和动员人们参与；政党作为组织的功能包括录用政治领袖并争取政府职位、培训政治精英、表达各种政治利益以及整合各种政治利益；政党在政府中的功能包括获得政府多数、组织政府、实现政策目标、使持不同政见者和反对派组织化、确保政府对其行为负责、控制政府的行政机构以及保持政府的稳定性等[2]。斯特凡诺·巴尔托利尼和彼得·梅尔把政党的各种功能简单地归为两类，即一是政党履行各种代表性功能，包括利益表达、综合和政策制定；二是政党也发挥各种程序性或制度性功能，包括录用政治领导人以及组建议会和政府[3]。上述学者基于资本主义制度的运作机理，提出了政党在选举和组建政府中的民主功能，带有明显的西方中心主义倾向，并不具有所谓的普适性。

中国学者从世界政党比较的视角，对政党带有共性的功能进行抽象和概括。如周淑真认为各类政党普遍具有的功能作用包括以下四个方面：一是利益表达和利益整合功能；二是纲领和政策制定功能；三是政治社会化和政治动员功能；四是提名候选人和政治录用功能[4]。此类观点综合考虑了非竞争性政党制度下的政党和不以执政为目标的政党功能情况，揭示了不同性质以及不同政治制度下各类政党一般意义上的功能与作用。政党是阶级斗争和民主政治的产物，政党性质不同、社会政治制度不同，政党功能具有明显的差异性。资本主义国家的资产阶级政党是选举的工具，通过竞选控制议会和政府，以维护资产阶级的根本利益。在社会主义国家，政党政治的核心问题是治理问题，而不是选举问题[5]22。另一方面，政党功能的发挥离不开一定的时代条件，国家经济、政治、文化、科技和生态环境等的变化以及世界形势的发展，都会对政党提出新的挑战。这就意味着政党不能仅仅以控制或影响国家权力为唯一目标，还需不断进行自身功能的调整以适应外部环境的变化。随着经济全球化和信息化的深入发展，世界各国政党普遍面临着国内外环境变化的双重压力，尤其是治理理论与实践的发展，迫切需要从国家治理的视角拓展和深化政党功能的理论研究，“毕竟一个政党的上台只是政党活动的一部分，驾驭政府治国理政才是现代政党的题中之义”[5]163。

政党作为国家治理的重要主体，在国家治理中的主要功能体现为以下三个方面。

一是利益表达与聚合功能。政党通过其组织嵌入社会与国家，通过其成员联系民众与政府。政党把社会的各种利益、愿望和要求导入国家系统，并对不同民众的利益诉求进行综合和分析，以此制定或调整政策，作为治国理政的原则和目标，从而实现利益表达与利益聚合功能。如何协调多元主体之间的关系，消解多元利益的冲突，使不同利益主体各得其所、共享社会发展的文明成果，是政党治理国家面临的重要挑战。这就要求将政党的利益表达功能和利益聚合功能辩证统一起来。作为部分的政党或者阶级的政党，政党本质上是不同阶级、阶层利益的代表，其利益表达功能带有鲜明的阶级性，政党之间的竞争反映了不同阶级、阶层或利益集团之间的利益矛盾。另一方面，政党要想上台执政，有效治理国家，又必须兼顾社会民众的不同利益需求，凝聚社会共识，实现利益整合。正因如此，李普塞特把政党称为“冲突的力量和整合的工具”[6]。在非竞争性政党制度下，执政党更需要发挥好利益表达和聚合功能，统筹兼顾社会民众不同的利益诉求，从制度上尊重和保护非执政党的利益表达功能，畅通各种利益表达的渠道，将实现公共利益的最大化作为政策制定或转换的最高原则，以实现长期执政和善治理想。

二是权力控制与统合功能。政党治理国家，就要执掌或参与国家政权，控制或介入公共权力，同时现代国家制度和国家治理体系的建立和发展为政党运作国家权力提供了平台和机制保障，这就是政党控制与统合权力的制度性或程序性功能。谢茨施耐德为政党辩护，肯定政党是现代民主政府的缔造者，他认为，“政党创造了民主，保证了现代民主的运行”“政党并不是现代政府的附属物，它们处于现代政府的中心，并扮演着决定性和创造性的角色”[7]。政党执掌或参与国家政权，不是代替国家或政府，直接行使国家权力，而是通过输送政治精英和制定纲领政策来实现。政党培养和录用政治人才，目的在于通过选举或举荐等方式使其进入国家立法、行政机构，担任政治要职，进而控制或影响国家权力的行使，或者监督制约权力，防止权力的滥用。政党制定纲领政策，通过竞选宣传、媒体传播、政治教育等政治社会化的过程赢得民众理解与支持，进而通过影响国家立法和公共决策，使其成为国家治理的依据。

三是价值支持与整合功能。一般政党都有组织体系和价值体系两大要素系统。前者是政党的“硬件”系统，包括政党的各级组织、成员及其组织原则和组织制度等；后者则是政党的“软件”系统，包括政党的理想信念、思想观念、价值规范等要素，亦即政党的意识形态。意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式[8]。政党以一定的意识形态作为生存和发展的思想基础，民众则以意识形态来识别、选择和支持一定的政党。政党治理国家，既要以组织体系作为支撑，以图控制或影响国家政权；也要通过意识形态为国家治理提供价值导向，发挥价值支持和整合功能。政党的意识形态是政党根据所代表阶级和社会群体的利益为其组织理想和行为进行辩护所形成的一整套思想理论体系。政党根据社会状况和形势变化确立国家治理的价值准则，制定社会治理的公共政策，需要发挥意识形态的支持功能，为政党的目标和行动提供合法性和正当性的证明，使党员和民众得以理解和认同，使政党的治国主张和治理政策得以顺利实施。政党因应社会和环境的变化，其意识形态也要有适度的开放性和包容性。尤其是执政党，面对来自国内外不同阶级意识形态的挑战，既要保持政党意识形态的一致性和连贯性，保持治国理政的核心价值，也要注重发挥意识形态的整合功能，避免意识形态的教条化和空洞化，为调整治理政策提供必要的弹性空间。

二、政党在国家治理中的能力构成

政党能力是指在一定的政治社会生态中，政党实现政治理想、发挥组织功能的主观条件，是“政党为维系自身生存、发展与发挥作用而养成的基本素质在政党政治实践中所呈现出的技能与本领的总和”[9]。一个政党应该具备哪些能力，取决于政党的类型、角色、性质及其使命等。一是历史和现实中的政党类型是丰富多样的，不同类型政党的功能不同，其所应具有或实际表现的能力也是多种多样的。二是政党介入国家政权的领域或程度有差异，所扮演的政治角色也不一样，所应具有或实际呈现的能力也不可一概而论。三是政党的阶级性质和历史使命不同，政党能力也表现出极大的差异性，相比资产阶级政党，无产阶级政党就更加重视联系群众的能力以及对国家和社会的领导能力。由此可见，对政党能力作出概括，并非易事。有学者提出政党能力可以从两个方面来理解，即“在结构上，政党能力包括动员社会资源的能力和整合、代言公共利益的能力”和“在过程上，政党能力的发挥要依靠两个要素：制度化和人格化[10]。从结构和过程两个层面对政党能力进行一般性概括，具有重要启发意义。政党作为一种政治组织，思想力、内聚力、行动力等是其能力的重要构成。政党又是在政治过程中发挥功能的政治组织，其对社会的动员力和组织力、对国家的影响力和公信力、对时代的引领力和适应力等，往往影响着一个政党的兴衰成败。

政党的能力并非与生俱来，需要在长期的政治实践和自身建设中习得和累积。政党能力的大小、强弱及其变动趋势，受制于“多方面因素相互支持构成的结构体系”，即政党能力的“支撑结构”[11]。亨廷顿在考察强大政党之于政治稳定时认为，“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化程度”，他提出影响政党力量之大小有三个方面的因素：（1）政党的制度化力量；（2）政党组织的复杂性和深度，特别是体现在党与工会和农民协会这样一些社会——经济组织的联系方面；（3）政治活动家和权力追求者的政党认同度[12]。亨廷顿所言的“政党力量”，其实就是政党能力。诚然，政党需要从外部即群众中汲取力量，也需要依靠自身的制度化及其内部的向心力来吸引群众的关注，争取群众的认同，获得群众的支持。然而，政党能否广泛动员群众参与政治行动，还取决于政党意识形态的凝聚力、纲领政策的吸引力以及领袖对党员的号召力，这是政党能力支撑结构的精神要素。政治稳定是国家治理现代化的重要方面，政党主导或参与国家治理，还要致力于经济文化发展、推动社会文明进步、实现民主与法治、效率与公平等多重价值目标。政党治理国家，离不开一定的党员规模和骨干队伍作为力量支撑，也需要通过自身的组织体系嵌入国家与社会组织并在其中发挥政治作用，这是政党能力支撑结构的物质基础。政党能力支撑结构的精神要素和物质构件相互渗透、相互支持和相互配合，共同培育并体现着政党力量。

政党能力不等于国家治理能力，后者是政党、政府、市场、社会、民众等多元主体在治理过程中相互影响、相互制约而产生的综合能力，国家治理的绩效是一种合力作用的结果。政党治理国家，其能力“需要利用外界资源得以发挥，以国家基本制度、社会——经济组织、群众为主的外部因素既是政党能力支撑结构形成、发挥作用的制约，同时也是必须利用的资源”[11]。在政党政治时代，政党能力与国家治理能力呈正相关的关系，尤其在政党主导的国家治理条件下，政党能力往往决定或影响国家治理能力，国家治理的现代化反作用于政党能力的建构。政党的思想力、内聚力和行动力是国家治理能力的重要来源，政党制定治国方略、运行国家权力和实现治国理想的能力往往决定着国家治理能力的高低和治理绩效的优劣。因此，“政党作为国家治理的重要主体和推进力量，是沿着正确的路线前进，还是走了错误的道路；是制定符合民意的执政纲领，还是方针政策不受民众欢迎；是墨守成规，还是与时俱进；是保持党的团结统一，还是党内派系林立，以上既直接关系着党的兴衰成败，也决定着治理能力的强弱”[13]。在全球化、信息化和网络化的时代条件下，国家治理面临着社会利益分化、文化思想纷争以及政党政治极化等多方面的挑战。在现代政治发展历程中，“政党衰落”论的时隐时现，较大程度反映了政党能力不适应当时推进国家治理现代化的需求，这也说明了政党能力应因时而变，永葆创新活力。只有政党能力与国家治理能力相互促进、相得益彰，政党才能充分发挥其治理功能，更好地推进国家与社会的良性发展。

三、参政党参与国家治理实践中的功能调适与能力建构的思考

在政党政治条件下，政党作为国家治理最为能动的主体，其政党功能的发挥和政党能力的状况，直接影响着国家治理能力的强弱、国家治理绩效的好坏。政党的治国意识、治国功能、治国能力是政党在国家治理现代化中发挥主体作用的三个重要变量。在中国新型政党制度中，民主党派是中国特色社会主义参政党，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着重要作用。当前，参政党在国家治理现代化中的功能调试和能力建构，应遵循国家治理对政党功能和政党能力的一般性要求，借鉴参政党建设的实践创新举措，坚持主体能动性和时代适应性原则，以提升我国新型政党制度效能为出发点和落脚点，实现参政党在参与国家治理现代化和共同致力中华民族伟大复兴中的政党使命、政党功能和政党能力的动态平衡和有效匹配。

（一）尊重和发挥参政党的主体作用

参政党是国家治理的政党主体，是中国共产党实现国家治理现代化的合作者、参与者和同盟者。从协商建国到合作治国，是我国多党合作发展的必然要求。发挥参政党参政治国的主体作用，是提升新型政党制度效能的着力点，是把多党合作制度优势转化为国家治理效能的支撑点。参政党主体意识的成长是一个因时而变的历史过程，需要随着形势任务变化不断扩展新内涵，体现时代性。参政党的定位，界定了民主党派在国家政权中的主体角色；中国特色社会主义参政党的性质定位，进一步规定了民主党派在中国特色社会主义事业中的主体作用。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代，需要进一步明确民主党派作为中国特色社会主义参政党的主体价值。增强治国意识，是新时代参政党的政党意识、参政意识的集中体现，是参政党参与国家治理现代化主体意识的核心要义。政党是代表社会治理国家的政治组织，参政党是代表一部分社会群体参与国家治理的政党组织。执政党代表全体人民执掌国家政权，其执政使命在于治理国家、实现民族复兴；参政党代表部分民众参加国家政权，其参政使命也在于助力国家治理、共襄复兴伟业。顺应新时代，提高参政党的政党意识、参政意识、治国意识，需要不断推进制度创新，以参政治国的绩效作为衡量参政党主体作用发挥的重要标准。

1.完善多党协商治国制度，明确参政党各级组织的主体责任。从纵向分层看，国家治理有中央、地方、基层多个层面，协商民主也可大致分为政治协商、社会协商、基层协商。协商治理是现代国家治理的重要方式。参加中国共产党领导的政治协商，是参政党发挥治国主体作用的基本途径。从这个意义上说，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，就是中国共产党领导的多党协商治国的制度。《中国共产党统一战线工作条例》明确了参政党“参与重要方针政策、重要领导人选的协商”的职能，并且规定了中央和地方层面政党协商的主要内容，即“中国共产党全国和地方各级代表大会、党中央和地方各级党委有关重要文件的制定、修改；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和监察委员会主任、法院院长、检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题”[14]。参政党的中央组织参与国家重要方针政策、重要领导人选的协商，地方组织参与地方重要方针政策、重要领导人选的协商，均有明确的制度规定。参政党中央和地方组织通过参加政党协商，或者以政党名义参加政协协商，实现对国家治理的制度化参与。例如，2019 年九三学社南通市通州区委员会设立江苏省首家民主党派基层组织协商议事室，搭建协商建言的新平台。目前，“有事好商量”协商议事室建设已成为南通市辖区民主党派基层组织开展协商议事的重要载体。基层组织是参政党组织体系的基础，总结参政党基层组织参加基层协商和基层治理的实践，丰富和发展多党协商治国制度，推动参政党参与协商治国的广泛多层制度化发展，可以夯实参政党各级组织的主体责任，进而增强参与国家治理现代化的主动性和自主性。

2.建立网上网下双轨参与制度，培育参政党成员的主体意识。参政党的各级班子成员专职少、兼职多，机关人员编制少、事务多，固定活动阵地少、成员所属单位多，这“三少三多”一定程度上影响了参政党成员对组织的归属感和认同度。参政党开展教育培训、调查研究、参政议政和社会服务等活动，主要是发动和组织各级代表人士参加，对于一部分参政党成员而言，各种活动与己无关。破解这些困境，必须培育参政党成员的主体意识和参与意识，构建网络参与平台和党派之家阵地，建立网上网下双轨参与制度，实现对参政党成员的全覆盖。江阴是江苏无锡的一个县级市，民进江阴市委成立于2002 年，现有会员180 多名，机关编制只有1 人。2012 年，民进江阴市委为“解决多头工作”难题，面向全体会员开放招聘，建立第一届“虚拟机关”，33 名会员受聘上岗，占比超过30%。2014 年，民进江阴市委加大培养后备干部力度，完善第二届“虚拟机关”组织机构，健全职责明确化、工作计划化、决策民主化、经费项目化、考核制度化的运行机制，上岗人数达50 人，占比超过45%。2018 年，民进江阴市委推出“新会员顶岗实习虚拟机关”举措，为20 名新进会员提供岗位锻炼机会，实现以老带新，凝聚价值共识，构筑文化认同。江苏常州着力推进参政党基层阵地建设，目前已建成108 个“党派成员之家”，覆盖全市80%以上的民主党派基层组织。2019 年中共常州市委统战部牵头制定《常州市各民主党派关于建设“党派成员之家”的座谈会纪要》，明确“有固定活动场地、有基本设施配置、有党派文化展示、有规范制度运作”的“五有”要求，提出三年内实现“党派成员之家”全覆盖的建设目标。探索建立网上平台和线下阵地双轨全员参与制度，实现组织吸纳和政治参与全覆盖，可以培育参政党成员的党派意识、参政意识和主体意识，铸牢参政党组织和成员的共同体意识。

3.健全基层党的领导制度，保障参政党参与治理的主体权利。加强和改进党的领导，尤其是基层党委（党组）的领导，引导参政党基层组织广泛参与地方治理、基层治理、社区治理，充分发挥参政党基层组织和广大成员服务社会、服务基层、服务群众的积极作用，构建共建、共治、共享的社会治理格局，实现执政党与参政党基层组织的良性互动，以此引导社会民众增进对参政党的理解和认同。明确执政党基层党委（党组）对权责范围内的参政党基层组织的领导责任，制定支持参政党基层组织参与基层协商和结对共建的制度规范，拓展参政党在基层社会中发挥作用的空间，使以社会中上层人士为主体的参政党向社会中下层扎根，为参政党主体意识的培育提供更为深厚的社会土壤。2013 年6 月，中共南京市六合区委出台《关于建立“双联”制度的通知》，区委常委每人相对固定分工联系1 位民主党派代表人士，各民主党派挂钩联系1—2 个街镇，适时约请民主党派代表人士就有关问题进行协商交流，视情邀请所联系对象联合开展调查研究。2017 年和2020年，根据人事变动和工作需要，区委调整完善区委常委分工联系民主党派负责人、民主党派挂钩联系街镇的双联工作制度。双联制度的制定和实施，加强了区委常委同参政党基层组织负责人的沟通和联谊，拓展了民主党派基层组织的活动空间，在双联协商共建中既实现了党对民主党派的领导，又保障了参政党基层组织参与治理的权利。双联制度的借鉴价值在于，参政党通过结对共建，使多党协商治理在基层得到制度化的落实与延伸。

（二）培育和健全参政党的政党功能

参政党参加国家政权，在国家治理中发挥着咨政、辅政、督政功能，其根本目标在于协助执政党实现民主治国、科学治国、依法治国，其根本价值在于共同致力于人的自由发展和社会的全面进步。参政党提升参政治国功能，需要从理论上界定咨政、辅政、督政之于国家治理的功能作用，从逻辑上厘定国家治理全过程中参政党咨政、辅政、督政功能之间的内在关联，构建参政党参与国家治理的功能闭环，为参政党因应国家治理现代化的功能调适提供理论支撑。参政党在国家治理中的主体作用，只有通过首尾相连、环环相扣的功能链条才能得以全面实现，重咨政、弱辅政、轻督政的非均衡功能状态，亟需科学建构参政党治国功能的理论体系。《中国共产党统一战线工作条例》对民主党派三项基本职能的制度规定，以及对支持民主党派参政的主要内容即“一个参加、三个参与”基本点的政策界定，是建构参政党治国功能闭环的制度基础。坚持问题导向，以咨政、辅政、督政为关节点，以全面参与国家治理公共政策协商、公共治理过程、治理效果监督为连接点，着力补短板强弱项，形成贯通国家治理全过程的参政党功能体系，是健全和增强参政党治国功能的实践原则。立足新定位，提升参政党的政党功能、参政功能、治国功能，需要推进理论创新，完善发展参政党理论体系，以参政党功能的科学调适回应助推国家治理现代化的时代需求。

1.坚持“三位一体”，构建参政党治国功能体系。中国共产党是国家治理的领导力量，国家政权机关是国家治理的运行机关，人民政协是国家治理的专门协商机构，三者共同构成国家治理的有机系统。作为中国共产党治国理政的合作者、国家政权和人民政协专门协商机构运作的参与者，参政党在国家治理中的功能与作用不是单一的，而是全面的；不单是介入某个环节，而是全过程的参与。参加中国共产党领导的政治协商，是参政党参与国家治理、发挥咨政功能的重要体现，其价值主要是在民主协商中凝聚共识，促进国家治理决策的科学化民主化，实现民主治理。参加国家政权，参与国家的立法、行政和司法工作，是参政党参与国家治理、发挥辅政功能的重要体现，其价值主要是在与执政党合作共事中凝聚力量，促进国家治理决策更好地转化为法律法规和政策措施并付诸实施，实现合作治理。就执政党方针政策和国家法律法规的贯彻执行情况开展民主监督，提出批评性的意见建议，是参政党参与国家治理、发挥督政功能的重要体现，其实质是对执政党和政府依法治理国家的成效进行民主评价和意见反馈，从而帮助执政党和政府完善治理决策和改进治理行为，促进国家治理的公平性正义性。因此，参政党发挥咨政、辅政、督政功能，与国家治理决策、实施过程、监督反馈是相匹配的，三者共同构成参与国家治理的闭环功能链条。

2.提升组织功能，强化参政党辅政功能作用。参政党本义上界定的是民主党派之于国家政权的关系，即参加国家政权而非执掌国家政权的政党。参加国家政权是参政党辅政的基本方式。参政党成员担任国家公职，是为国履职为民服务的人民公仆，是接受中国共产党领导、与中共党员亲密合作的同盟者。构建参政党组织与担任国家公职成员的联系机制，是更好发挥辅政功能的重要途径。比如，九三学社江苏省委主委周岚现任江苏省住房和城乡建设厅厅长，在2021 年全国政协会议上提出“适老化”提案，建议将无障碍环境建设作为“十四五”规划的重要内容，并纳入全国文明城市考核指标。另外围绕房屋安全问题，周岚还提交了《关于统筹发展和安全，将房屋安全状况纳入房产交易、抵押和不动产登记管理的提案》和《关于围绕农民之关切，尽快理顺农房建设管理机制的提案》。建立和加强参政党各级组织与担任公职的成员之间的机制性联系，有利于让参政与议政相辅相成，咨政与辅政相得益彰。在参政党中央和地方组织机构中增设参政专门委员会，形成常态化的工作机制，加强与参加国家政权的党派成员之间的沟通联系，既可以加强参政党组织对政权机关中所属成员的指导和监督，使其更好发挥辅政作用，又可有效利用政权机关中所属成员知情明政的优势，为参政党咨政功能发挥提供支持。

3.提升社会功能，补齐实现参政党督政功能的短板。参政党与执政党的互相监督，是合作协商式的政治监督。参政党对执政党的政治监督是党际协商民主的重要内容，与政治协商在内容和目的上具有一致性，只是形式与角度上有所差异。政治协商主要是在重大决策前和决策执行过程中提出建设性意见建议，政治监督主要是对宪法法律和方针政策实施存在问题提出意见建议。参政党成员中的人大代表参加人大监督工作或者担任司法机关、政府部门的特约人员参加相关监督工作，更倾向于是一种个体嵌入式监督。专项民主监督是参政党受中共党委委托就重大问题组织调研并提出意见建议的监督形式，具有专题性、组织性、协商性特点。2020 年，中共江苏省委首次委托各民主党派省委、无党派人士在全省开展安全生产专项民主监督，提出有较强针对性可行性的意见建议272 条[15]。协商性和嵌入性是参政党督政功能的特点，是由参政党的性质定位决定的，但不是参政党督政功能乏力的根源。增强督政功能，关键是解决参政党“为谁监督”的动力问题。为此，参政党实践参政为民的宗旨，应树立为民督政的理念，深入了解社会的民情民意，洞察国家治理存在的突出问题，在调查研究和社会服务中提高社会代表功能，为发挥督政功能注入代表民意的动力；探索政治监督与社会监督的融合机制，以参政党的基层组织为依托，在参与社会治理中提高监督意识，关注群众普遍反映的共性问题或部分群众集中反映的突出问题，提高参政党民主监督的针对性和有效性。

（三）锻造和增强参政党的政党能力

参政党增强治国意识、提升治国功能，需要把握新时代新要求，抓住推进国家治理现代化新机遇，在坚持和发展中国新型政党制度中培育自我变革的内生动力，在加强中国特色社会主义参政党建设中锻造参与国家治理的政党能力，在参与全面建设社会主义现代化国家新征程中提高治国能力，建构与参政党功能相匹配的政党能力，形成与国家治理现代化相适应的治国能力，实现执政党建设与参政党建设互相促进，汇聚起多党协同治理国家的强大合力。参政党发挥咨政功能，需要着力加强思想政治建设，提高政治站位，增强政治能力；参政党发挥辅政功能，需要着力加强组织制度建设，健全工作机制，提升组织能力；参政党发挥督政功能，需要着力加强主体性建设，拓宽监督渠道，塑造代表能力。政治能力、组织能力、代表能力是参政党能力结构的基础要素，也是参政党培育治国意识、发挥治国功能最为关键的能力要素。在参政党“政治——组织——代表”能力结构中，植根社会、反映人民诉求的代表能力是参政党锻造治国能力的出发点，整合力量、发挥整体作用的组织能力是参政党锻造治国能力的关键点，参政治国、实现政党价值的政治能力是参政党治国能力的落脚点，三者共同构成参政党参与国家治理的能力体系。参政党在助推国家治理现代化中全面发挥咨政、辅政、督政功能，需要全面加强参政党能力建设，科学建构参政治国的能力结构，补齐影响提升参政党能力的要素短板，以提高政治能力、组织能力、代表能力为切入点和突破口，实现参政党治国能力的建构与治国意识的培育、治国功能的调适一体推进、相辅相成。

1.在咨政实践中增强政治能力，突出参政党政治纲领的特色。参政党作为执政党的亲密友党，自觉接受执政党的政治领导，服务于执政党治国纲领的实现，助力于执政党治国方略的施行，致力于共同治国目标的达成。执政党与参政党开展政治协商，以问题为导向，聚焦国家治理各领域各方面重大问题，在决策前和决策实施过程中进行对话协商，以求集思广益、凝聚共识，达至科学决策、民主决策。因此，参政党在咨政实践中提高政治能力，主要有两条基本路径。一是坚持和维护执政党的政治纲领，实现参政党政治纲领的与时俱进。坚持和发展中国特色社会主义，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，是新时代多党合作的行动纲领，也是中国特色社会主义参政党咨政治国的根本遵循。把握新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，全面建设社会主义现代化国家，是现阶段多党合作治国面临的新形势新任务，对参政党完善政治纲领、提高政治能力提出了新要求。二是坚持共性与个性相统一，在遵循多党合作基本方针的前提下，突出参政党基于自身主体功能的纲领特色；坚持一致性与多样性相统一，在遵循参政党“一个参加、三个参与”参政基本点的前提下，突出八个民主党派基于各自历史传承和主体界别的纲领特色。参政党相对于执政党而言，其政治纲领具有共同性，也应有差异性；八个民主党派的政治纲领具有一致性，也应具有多样性。如新一届农工党常州市委根据农工党中央“健康中国”和“美丽中国”两条工作主线，结合地方实际，提出了致力于“健康常州”“美丽常州”和“低碳常州”的参政目标，彰显了鲜明的参政党标识和时代特征。适应经济社会结构的多元化，推进国家治理现代化，参政党创新参政纲领势在必行、空间广阔。

2.在辅政实践中提升组织能力，激活参政党组织体系的功能。参政党成员参加人大、政府、司法机关工作，与执政党在政权内实行合作，推动政权建设和国家权力运行，通过参与政权运作服务人民、治理国家。参政党组织以政党名义参加人民政协，通过列席人大会议、听取政府工作报告等相关制度性安排，对政府施政等提出意见建议，与人大建立起较为稳定的联系机制。参政党组织通过对口联系或受党委委托开展专项民主监督，与政府部门进行沟通合作，了解情况、掌握信息，提高资政建言的针对性和有效性。如2020 年中共江苏省委、省政府专门出台《关于加强和完善省政府部门与民主党派省委、省工商联对口联系工作的意见》，为民主党派发挥作用提供保障机制。当前，参政党在辅政实践中发挥组织功能、提高组织能力，需要完善相关制度机制，形成上下内外相互协调、相互衔接的组织化运行体系。一是坚持民主集中制的根本组织原则，健全参政党“中央——地方——基层”各级组织之间上下联动的组织运行体系，强化上级组织对下级组织的领导责任，明确各级组织“管党治党”主体责任，增强组织纪律，提高参政党整体的组织整合能力。二是坚持集体领导与个人分工负责相结合的领导制度，加强参政党领导班子内部制度建设，健全民主决策和内部监督机制，发挥好领导班子“指挥部”作用，提高组织领导和解决自身问题的能力。三是坚持中国共产党的领导，完善参政党机关工作制度，探索建立党委统战部牵头，党派机关、政府和司法机关参与的联席会议制度，提高参政党机关的组织协调能力。

3.在督政实践中塑造代表能力，厚植参政党连接社会的基础。影响参政党督政功能发挥的原因主要有监督渠道不畅通、监督机制不健全等，但究其根本还在于参政党为民督政的内在动力或意愿不够强。补参政党督政功能之短，强参政党代表能力之弱，可谓一体两面，互为条件。2021 年，中共宿迁市委首次委托市各民主党派、工商联、无党派人士，正式启动开展改革创新先行区建设情况专项民主监督工作，根据对口安排，农工党宿迁市基层委员会专项民主监督工作组深入湖滨新区开展现场调研，邀请相关开党政部门、有关产业园区负责人参加座谈会，在基层群众与政府部门之间架起沟通反馈的桥梁，确保民主监督取得实效。参政党在督政实践中提高代表能力，需要牢固树立群众观点，增强为民督政意识，建立常态化的社会联系和群众反馈机制。一是坚持把政治监督与社会监督相融合，依托“党派之家”阵地，探索建立参政党接待民众来访制度，收集民众反映强烈、带有普遍性的突出问题，深入了解党和国家方针政策、法律法规执行过程中存在的共性问题，在此基础上实行民主监督，使参政党督政行为与代表民众利益紧密结合起来，在为民督政中提高联系群众的能力。二是坚持把政治监督与社会服务相结合，依托社会服务实践基地，探索建立参政党服务社会的长效机制，发挥参政党的界别和人才优势，调查研究社会治理和基层治理存在的现实问题，对涉及教育文化、医疗卫生、科学技术、生态保护、农业农村等开展重点监督，寓监督于社会服务之中，扩大为民督政的社会覆盖面和群众影响力。三是坚持把实践创新与制度创新相统一，建立民主监督专门工作机构或专门委员会，加强制度建设，广泛吸纳社会各界群众代表参与，把专业意见与群众意见结合起来，提高为民督政的社会公信力。