党的十八大以来我国民办教育改革发展政策分析

□张墨涵 胡 云 赵琦琦

教育是国之大计、党之大计。回顾改革开放40 余年，我国民办教育质量和社会力量办学水平不断提高。特别是党的十八大以来，党中央、国务院高度重视民办教育事业的发展，广泛听取各界意见，三次修订 《民办教育促进法》，为我国民办教育健康发展打下了良好的法治基础。在积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理方针的指引下，民办教育改革发展已步入深水区，制度环境日渐优化，治理新格局逐步形成。

一、民办教育政策的走向分析

随着民办教育改革发展进入攻坚期和深水区，国家层面民办教育法律政策统筹布局、协同发力，逐步突破了一些制度性政策障碍，充分释放民办教育发展活力。主要体现在以下几个方面：

（一）党组织核心地位不断凸显，党建工作日趋规范

一百多年来，党领导教育的宝贵经验是始终坚持党对教育事业的全面领导。在我国，加强党对民办教育事业的全面领导，是民办教育坚持社会主义办学方向的根本保证。党的十八大以来，关于加强民办学校党的建设工作的一系列高规格、高质量的政策文件陆续印发，民办学校的党建工作也有了新的进展，更加贴合时代的发展。

党建工作制度是衡量党组织工作是否规范的一个重要标准。党的十八大以来，关于发挥党组织政治核心作用的政策文件更为具体，操作性更强。2016 年，中共中央办公厅印发了 《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》，在民办学校党组织建设力度、隶属关系、参与决策和监督，以及充分发挥党组织政治核心作用等方面提出了新要求。其中，在 “充分发挥民办学校党组织政治核心作用” 中提出了保证政治方向、凝聚师生员工、推动学校发展、引领校园文化、参与人事管理和服务、加强自身建设六个方面的要求。这为民办学校党组织开展工作提供了具体可操作的参照标准。

（二）分类管理成为主流，管理体制日益完善

在民办教育几十年的发展历程中，教育公益性与资本逐利性之间的冲突是最大且最难解决的一个矛盾。[1]党的十八大以来，经过多次酝酿、讨论、审议，2016 年11 月，全国人大常委会做出了修改 《中华人民共和国民办教育促进法》 的决定，其中第十九条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。” 明确了民办学校管理[2]的制度，开启了“政策之窗”。在分类管理方向下，分类扶持和分类监管是提及最多的两个方面。

分类扶持方面，相关文件突出扶持对象的层次性，明确扶持政策的重点。从扶持力度看，对非营利性民办学校的扶持力度较大；从扶持方式看，对非营利性民办学校以财政拨款的直接扶持为主，对营利性民办学校主要采用政策优惠的间接支持方式。除了税收政策的差异外,非营利性和营利性民办学校在土地供给、收费政策等方面也有差异。

分类监管方面，党的十八大以来，坚持教育的公益性对民办学校的规范与监管提出更高要求。国家下发了一系列政策文件，进一步明确营利性和非营利性民办学校的监管范围。政府对营利性民办学校的监管主要集中在财务监管、信息公开和监督处罚三方面。如教育部、人力资源社会保障部、工商总局三部门联合印发的 《营利性民办学校监督管理实施细则》，明确规范了营利性民办学校的监管措施。对非营利性民办学校的监管以财务监管为主，业务监管为辅。《关于规范民办义务教育发展的意见》 第7 条提出，要加大财务监管力度，要求每个会计年度结束时，委托会计师事务所对学校年度财务报告进行审计。

（三）“公民同招”逐步落地，公办、民办协调发展

改革开放后，我国一直以公办教育遵循公共选择、民办教育遵循市场选择的原则录取生源。民办学校通过跨区招生和掐尖等方式获得优质生源，导致公办、民办教育失衡和 “择校热” 等问题，不利于促进区域教育公平和教育优质均衡发展。党的十九大报告明确提出，要“发展公平而有质量的教育”。中共中央、国务院于2019 年印发了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，提出 “公民同招” 政策。2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于规范民办义务教育发展的意见》，要求民办义务教育学校 “在学校审批机关管辖区域内招生”，强调并细化了 “公民同招” 政策。2022 年3 月，教育部办公厅发布《关于进一步做好普通中小学招生入学工作的通知》，进一步明确了全面落实 “公民同招” 政策的实施路径。

促进 “公民同招” 政策落地的举措主要有四项：就近入学、辖区招生、公民同步和随机录取。这四项措施关注平衡公办、民办学校生源质量，缓解跨区抢生源问题。实施 “公民同招” 政策可以为当地构建一个良好的教育生态环境，营造一个教育需求可以得到充分满足的、井然有序的、公办民办协调发展的局面。

（四）“双减”政策持续发力，教培治理成效显著

校外培训机构初创的目的是为了满足学生额外的、差异化的教育需求，是兼具教育性与商业性的双重属性企业单位。[3]随着大量社会资本涌入教培市场，校外培训行业逐渐成为资本逐利的产业，同时存在虚假宣传和制造焦虑等问题。家长群体教育焦虑、家庭经济负担加重。党的十八大以来，党中央坚持以人民为中心的发展思想，大力促进教育公平，着力减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担。2021 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》 指出，对不符合规范的校外教培机构进行依法规范，严格审批校外培训机构，强化机构营销监管，依法查处不正当竞争和其他垄断行为等。

执行 “双减” 政策的核心在于校内外双向减负，即在确保教育公益性的基础上，提升学校教育质量并规范校外教育培训机构发展。[4]“双减” 政策发布以来，校外培训机构治理工作成效显著。“双减”政策的实施为我国义务教育指明了发展方向，有利于转变家长教育观念、减轻学生学习负担，并促进学校教育提质增效。“双减”政策实施后，各大教培机构纷纷寻求转型，也有不少教培机构关门裁员。为了在减负的同时，不降低学习质量，各地纷纷出台中小学课后托管服务政策。中小学充分发挥管理、人员、场地、资源等方面的优势，满足学生多样化的成长需求，减轻孩子们的课业负担和家庭负担，更好地促进学生健康成长。

二、民办教育政策的学界讨论

为推进改革提供有力支持，促进民办教育发展，相关理论研究持续跟进，探讨了一系列新的问题。这些问题的提出与应对是进一步完善民办教育法规、政策，促进民办教育高质量健康发展的有效抓手。

（一）党建工作如何做实做细

开启教育改革和发展的新征程，必须牢牢掌握党对教育工作的领导权。我国学术界一致认为，应全面贯彻党的教育方针，坚持把立德树人作为根本任务，将党的领导贯穿办学治校、教书育人全过程。党对教育事业的领导必须是全面的、系统的、整体的。[5]

在部分民办学校，党建工作还存在做得不细、不到位等问题。有学者认为，新修订的 《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》在加强党对民办学校的全面领导方面有了新举措，提供了重要保障。[6]但是，有学者研究发现，民办学校在党建工作方面仍存在着一些问题，主要体现在：部分民办教育举办者对党建工作不够重视；相应的法规和规范不完善；缺乏董事（理事）会、校长、党组织相互配合、制约的法人治理结构；党组织覆盖率较低，党员比例低；干部队伍不够强；党员教育管理较松散，思想政治工作薄弱。[7]

（二）分类管理如何激发活力

近年来，国家在鼓励民办教育发展的同时也积极规范引导民办教育健康发展。分类管理政策颁布后，得到了学术界的普遍支持。国家教育咨询委员会委员钟秉林教授认为，实行分类管理，既能从法律层面明确营利性民办学校的合法地位，又能避免 “搭便车”现象，最大限度地保障非营利性民办学校的发展。[8]有学者指出，国家层面系列新法新政的出台及施行，明确了非营利性和营利性民办学校的划分标准。[9]从整体上看，分类管理政策为有效治理民办教育，促进民办教育高质量发展夯实了基础。

在民办教育分类管理政策实施的过程中，学者们进一步深入研究发现，对民办教育的引导、促进和规范依然面临很多新的问题。例如，如何监管非营利性民办学校、如何兼顾发展民办教育与促进公办、民办学校均衡发展的关系、如何做好风险防范保障家长和学生权利等。这些问题能否有效解决，将直接影响民办学校分类管理的实施效果。

（三）“公民同招”如何平衡需求

出台 “公民同招” 政策，回应了社会普遍关注的公办、民办学校发展失衡影响教育公平的问题。学者们普遍认为，“公民同招” 政策调整了民办义务教育学校的招生方式，有利于促进公民办学校优质均衡发展。武汉大学程斯辉教授指出，“公民同招” 核心在于公立学校和民办学校在招生上一视同仁，也就是 “公民同权”，这是教育本质的回归。[10]这样可以避免优质民办学校提前 “掐尖”，避免部分学校通过测试选拔优质生源。

但也有学者研究发现了新问题。苏州大学王一涛教授认为，“公民同招” 政策实现了部分政策目标，也产生了一些政策 “副效应”，即民办学校的特色发展、学生教育选择权受到一定的影响。[11]还有学者通过对地方 “公民同招” 政策实施过程中的风险分析指出，“公民同招” 政策涉及义务教育阶段各办学主体办学行为的规范，伴随着不同群体利益的调整，以及部分政策执行的走偏，可能会导致难以实现初衷的种种不确定性，[12]即政策制定过程中是否充分考虑了政策对不同类型民办学校的影响？如何提高政策的精准性、权变性和系统性？这些新问题直接影响 “公民同招” 政策的实效性。

（四）教培机构如何深化治理

国家出台 “双减” 政策是新时代我国义务教育改革的重大举措，在转变家庭教育理念和促进基础教育高质量发展等方面具有很好的引导作用。自 “双减” 政策实施以来，学者们普遍认为该政策减轻了学生的负担，有效治理了校外培训机构乱象问题。中国教育政策研究院张志勇教授充分肯定了 “双减” 政策的积极作用，“双减” 政策是事关基础教育改革发展全局的重大战略决策。[13]还有学者认为，校外培训机构治理是办好人民满意教育的重要民生工程，不仅需要政府通过行政监管方式专项治理，也需要理论界和主管部门共同研究，建立长效治理机制。[14]

自2018 年 《关于规范校外培训机构发展的意见》 颁布以来，校外培训治理取得了阶段性成果，但仍存在学科类培训 “隐形变异”、非学科类培训缺乏规范等问题，特别是受新冠肺炎疫情等因素叠加影响，深化治理还面临诸多风险和挑战。在进一步研究中，也有学者指出了一些新问题。中国教育学会副会长周洪宇教授认为，“双减” 政策落地的难点包括：学校教育能否质效 “双增”，校外培训能否标本兼治，课后服务能否保证公平，课余时间能否科学利用，教师关切能否有效回应，家长焦虑能否切实减轻，学生负担能否快速下降，评价导向能否彻底扭转。[15]还有学者认为，“双减”之后学科类培训教师可能会出现再就业困难问题。[16]有效解决这些新问题有利于推进深化治理校外培训，落实好 “双减” 政策。

三、完善民办教育政策的建议

（一）创新与建设党组织有效参与的民办教育治理结构，提升基层党组织的治理能力

民办学校的党建工作需要多样性，也需要创新性。应找准党组织有效参与的方式方法，构建适合民办教育的治理结构。其一是充分发挥民办学校党组织政治核心作用，保障政治方向，凝聚师生员工力量，参与人事管理和服务，参与学校重大事项决策，促进学校完善党组织设置和各项规章制度，培养合格人才。其二是理顺民办学校党组织隶属关系，建立健全基层党组织，提高党组织工作的有效覆盖面。其三是选好管好并培训好民办学校党组织书记，做好由归口管理的党委组织选派民办高校党组织书记工作。其四是建立健全民办学校党组织参与决策和监督机制，保证党组织在学校重大事项决策、监督、执行中有效发挥作用。其五是做好发展党员和党员教育管理工作，规范党员组织关系管理，激发民办学校党员保持先进性的内在动力。

（二）落实与完善两类民办教育分类扶持和分类监管机制，激发民办学校的办学活力

各级人民政府及有关部门在实施分类管理政策时，应结合本地区民办学校的历史和现实情况，在保证相关群体合法权益的同时，不断完善民办教育分类扶持和分类监管机制。首先是分类监管。依法依规管理营利性与非营利性民办学校，特别是应采用信息公开、年度报告制度、第三方评估等手段对营利性民办学校资本进行监管，将其办学全部收入纳入学校开设的银行结算账户。公办学校不得以管理费等方式取得或者变相取得举办或参与举办非营利性民办学校的办学收益，不得举办营利性民办学校。其次是分类扶持。地方政府应着力加大财政扶持力度、落实税费优惠和土地划拨政策。此外，政策落实需要有关部门深化放、管、服改革，助推民办学校减负降成本。[17]如非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策，并可获得生均经费等形式的适当补贴和教师保障资金，对非营利性民办学校以划拨等方式给予用地优惠；营利性民办学校享受国家规定的税收优惠政策，举办者可以依法募集资金举办营利性民办学校。

（三）推动与保障民办义务教育学校与公办学校同步招生，发展各类学校的特色潜力

促进基础教育优质均衡发展不仅应着眼于区域均衡发展，也应关注不同类型学校的发展困境。各级政府应认真落实 “公民同招” 政策，促进教育均衡发展，实现教育公平。其一，按照 “学校划片招生、生源就近入学” 目标，做实做细调研工作，摸底常住人口学龄儿童入学人数趋势和生源分布情况，科学划定招生片区。其二，严格监管民办学校违规跨区 “掐尖”招生现象，原则上实行属地招生政策，并问责违反招生政策的相关责任人。其三，确保学生入学机会公平，通过电脑随机录取等方式，提前明确并公布学校录取的具体方式和规则。其四，鼓励个性化办学，探索民办学校多元办学模式，满足受教育者的差异化选择需求，促进各类学校特色化发展。

（四）规范与转变校外培训机构办学模式与发展思路，发挥“双减”政策的叠加效力

以建立健全校外培训机构监管机制为着力点，转变原有校外培训机构不合理的办学模式与发展路径，构建有序发展的长效机制，充分发挥 “双减” 政策的叠加效力，形成校内外协同育人的良好局面。其一，依法规范监管校外培训机构，通过专项督导和常态监测相结合，促进校外培训机构健康发展，保障学生和家长的合法权益。其二，分类管理学科类和非学科类校外培训机构，在重点规范学科类校外培训机构的同时，鼓励非学科类培训机构探索拓展培养学生综合能力的相关业务。其三，校内外教育形成合力，引导家长转变教育观念，提升学校教育质量与课后服务能力，引导校外培训机构转型发展，缓解家长教育焦虑。其四，各部门协同治理，形成综合治理合力，促进 “双减” 政策落地生根。