党的十八大以来我国农村教育的改革与发展

□姚 岩

党的十八大以来，党中央高度重视教育在乡村振兴中的作用，持续采取有力措施促进城乡教育均衡和一体化发展，努力让每个孩子都能享有公平、有质量的教育，以阻断贫困的代际传递。

一、党的十八大以来我国农村教育改革与发展的成效

（一）农村教育投入明显增加

2012—2021 年，我国财政性义务教育经费从1.17 万亿元增加到2.29 万亿元，占国家财政性教育经费投入的比例始终保持在50%以上。[1]党和国家不断改进和完善农村教育投入机制，农村教育投入明显增加。

我国建立了城乡统一、重在农村，中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制，农村中小学生均一般公共财政预算教育事业费支出和生均公共财政预算公用经费支出明显增加。农村学前教育投入在学前教育国家财政性经费中的比例不断提升，2016年农村学前教育财政性经费占比达到了51.27%[2]。

（二）农村学生受教育机会不断提升

党和国家持续采取有力措施保障农村学生平等的入学和升学机会，农村学生受教育机会由此不断提升。

2021 年全国幼儿园数量达到29.5 万所，比2011 年增长了76.8%，其中60%左右的新增幼儿园分布在农村地区，且农村普惠性幼儿园覆盖率达到90.6%，每个乡镇基本形成有一所公办中心园，大村独立办园、小村联合办园的格局，[3]极大地提升了农村儿童的入园机会。

2021 年全国九年义务教育巩固率达到95.4%，比2012 年提高了3.6 个百分点，因贫辍学学生自2020 年底保持动态清零；国家、地方和高校三个层次高等教育专项计划的实施，建立了农村学生进入重点高校的长效机制，累计录取农村和贫困地区学生82 万余人。[4]在党和国家进一步 “加大对农村地区、民族地区、贫困地区职业教育支持力度” 的背景下，农村学生接受职业教育的机会也显著增加。

（三）乡村教师队伍建设成效显著

党的十八大以来，国家聚焦乡村教师队伍建设，不断补齐政策短板，加强政策之间的历时协同、部门协同和措施协同[5]，出台 《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》和 《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》 等顶层设计性文件，建构了一支补充机制多元化、结构科学合理、支持服务体系愈加完善、留任意愿高且专业化水平明显提升的乡村教师队伍。

我国现已建立起包括 “特岗计划”、公开招聘毕业生、本土定向培养、城乡教师交流轮岗、退休支教等多种方式在内的乡村教师补充机制。农村学校师资供给日益充裕，师生比由2001 年的1∶22.68 提升至2018 年的1∶11.51[6]，教师队伍的年龄、性别和职称结构日趋科学合理：2020 年我国乡村教师队伍中35 岁（不含）以下的青年教师占比43.4%，男教师占比接近40%，本科以上学历的教师占比51.6%，具有中级以上职称的教师占比44.7%，结构趋于科学合理。

乡村教师支持服务体系日益完善，中西部22 个省份8 万所乡村学校的129.8 万名教师受益于乡村生活补助政策，[7]31 个省/自治区乡村小学教师人均实发工资和补贴超过县城。[8]日益完善的服务体系提升了乡村教师的留任意愿，83.46%的乡村教师表示愿意继续留在乡村学校任教。[9]除此之外，乡村教师的专业化水平也在近十年来明显提升，“国培计划” 累计培训校长、教师超过1700 万人次，大幅提升了农村校长管理和农村教师教学的水平。[10]

（四）农村学校布局进一步优化

我国农村学校曾一度呈现出“乡村弱，城镇挤” 两极分化的现象，党的十八大以后，基础教育学校布局坚持以人为本，尽量使每个适龄儿童都能 “上好学”，享受到公平而有质量的教育，促进了农村学校布局的优化。

《国务院关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》 《教育部办公厅关于农村义务教育学校布局调整有关问题的通报》 《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》 等文件相继颁布，加强了对小规模学校、教学点和乡镇寄宿学校的建设，提高了补助水平。[11]乡村教学点数量因之持续增加，乡村小规模学校占比稳定，占全国小规模学校总数的87.98%，[12]保障了学生就近入学的机会。

国家同时出台 《农村普通中小学校建设标准》，采取措施有序扩大县镇学位供给，消除现有大规模、大班额学校，严防新的大规模、大班额学校产生。2012—2021年，我国大班额比例由17.8%降至0.71%，超大班额比例由6.6%降至0.01%。[13]

（五）农村办学环境极大改善

党的十八大以来，我国愈加重视农村学校标准化建设，办学环境得到极大改善。

这一时期，我国继续深入实施农村及贫困地区义务教育薄弱学校改造重大项目，加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，出台《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（2017 年），对农村学校办学条件的改善与优化状况进行评估。十年间，中央和地方累计投入14 000 多亿元，农村中小学学校危房面积不断减小，学校信息化水平不断提升，“最好最安全的建筑在学校” 得到农民群众的公认。[14]

我国农村小学危房面积从2009 年的8989.4 万平方米减少到2016 年的714.14 万平方米，减少92.06%；农村初中危房面积从2009 年的4732.97 万平方米下降到2016 年的469.86 万平方米，减少90.07%；农村小学建网学校比例从2012 年的11.84%增加到2017年的56.81%，生均计算机配置从2012 年的0.05 台提升至2017 年的0.12 台，农村初中建网学校比例从2012 年的38.69%增加到2017 年的68.33%，生均计算机配置从2012 年的0.11 台上升至2017 年的0.21 台。[15]

（六）弱势群体教育环境更加友好

党的十八大以来，党对以随迁子女、农村留守儿童、贫困儿童，以及 “三区三州” 儿童为代表的农村弱势群体教育愈加重视，优化了他们的教育环境。

在坚持 “两为主” 的基础上，党和国家鼓励地方政府通过购买服务丰富义务教育阶段的学位供给，探索建立以积分、居住证为依据的入学政策。[16]家庭、政府、学校、社会力量积极参与的农村留守和困境儿童关爱服务体系逐步得到建立。我国出台20 多项与学生资助有关的政策，覆盖所有学段，保障不让农村和城市的任何一名学生因家庭经济困难而失学。[17]党的十九大以后，明确以 “三区三州”为重点开展教育脱贫行动，学前教育毛入园率快速提升，义务教育巩固率显著提高，面向贫困地区优秀人才的培养力度加大，学生资助项目和覆盖面扩大，“三区三州” 教育环境明显得以改善。

二、党的十八大以来我国农村教育改革与发展的经验

（一）坚持党在教育上的全面领导

坚持党在教育上的全面领导是我国农村教育事业改革和发展的政治保证。从中国共产党成立之日起，便非常重视农村教育问题，强调农村社会和教育对整个国家稳定、繁荣和发展的重要性，且一直在农村教育改革和发展方面进行积极探索。[18]党中央更是看到了大力发展农村教育在阻断贫困的代际传递，以及乡村振兴中的重要性，进一步重视农村教育改革与发展。中国共产党执政为民，坚持以人民为中心的发展方向，竭力满足广大人民群众在公共服务上的需求，教育便是其中一个重要目标。农村人口是我国人口构成的主要部分，关注广大农民群众的教育诉求，努力办好他们满意的教育也是中国共产党在公共服务供给上的重要目标之一。

除此之外，中国共产党在发展过程中还非常注重提升自身能力，着力 “增强改革系统性、整体性、协同性”[19]。具体到农村教育上，党和国家在原有基础上加强顶层制度设计，从中华民族伟大复兴的战略高度调整农村教育事业的发展定位，将发展重点放在 “补短板” 上，尤其重视农村教育的经费投入、师资队伍建设和弱势群体教育等问题，[20]通过细化补充、强化保障、优化管理和深化质量等方式不断完善相关政策。

（二）坚持教育公平的价值选择

教育公平是指 “每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待”，主要包括起点公平、过程公平和结果公平三种表现形式。追求教育公平是党的十八大以来我国农村教育改革和发展的重要价值选择。

从新中国成立到21 世纪初叶，我国已经基本实现了农村学生 “有学上” 的目标，基本实现了教育起点上的公平，此后农村家庭对 “上好学” 的诉求日益凸显。习近平总书记强调要关注教育公平问题，满足广大人民群众对 “上好学” 的需求。党的十八大报告提出，“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”，党的十九大报告再次强调 “推进教育公平”，2018 年的全国教育大会 “把教育公平作为国家基本教育政策”，这些论述丰富了我国教育公平的内涵，也彰显了党和国家在建设农村教育事业过程中始终坚持促进教育公平的价值目标。[21]

为此，国家加强教育公平的顶层设计，为更高层次和高质量的教育公平提供了坚实保障。2015 年修订后的 《中华人民共和国教育法》，将 “国家采取措施促进教育公平，推动教育均衡发展” 写入总则，明确将教育公平从教育发展的价值追求和政策要求上升为国家意志。[22]2016 年7 月，国务院颁布了 《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，以法律形式明确提出了 “城乡教育一体化” 的战略，主张发挥城市教育对农村教育的补给力，深化城乡间的教育资源配置，扩大乡村优质教育资源的有效供给，最终实现城乡教育优质均衡的目标。

（三）形成多元主体协同参与的工作机制

地理因素、历史积累、传统城乡二元体制、城镇化进程等多重因素的叠加，使得农村教育在发展过程中面临着多重困境，突破这些困境需要综合协同多方力量与关系。党的十八大以来，我国充分发挥制度优势，注重协同发展，形成了多元主体协同发展农村教育的机制。这种协同既包括不同层级政策执行主体之间的协同，即央地之间的协同，也包括同一层级不同部门、组织机构之间的协同。

在乡村教师队伍建设上，除了在国家层面出台 《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》（以下简称《计划》）之外，各省（市）也纷纷出台了 “支持计划实施办法”，开启了新时代乡村教师队伍建设的新征程。[23]《计划》 本身不仅从“拓宽乡村教师补充渠道” “增强乡村教师职业吸引力” “提升乡村教师能力素质” 三个方面突出政策措施协同，也强调教育行政部门与财政、编制、人力资源与社会保障等部门的协同。[24]在教育精准扶贫上，我们构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体社会扶贫体系。[25]在农村儿童，尤其是留守儿童的关爱体系上，我们坚持家校社合作，建构学校、社会和家庭协同育人的环境，这些都是多元主体协同参与工作机制建立的表征。

三、我国农村教育改革与发展的未来展望

农村教育改革与发展无论是对于实现教育现代化，还是全面建设小康社会的目标都具有重要意义。未来我们需要在坚持原有经验、巩固原有成效的基础上，通过加强乡村高质量教师队伍建设、建设更加适切性的农村教育课程体系，激活农村教育发展的其他内部要素，并建构起城乡教育一体化的监测体系，实现农村教育的提质增效。

（一）加强高质量乡村教师队伍建设

尽管从纵向层面看，党的十八大以来，我国乡村教师队伍建设取得了显著成效，但与城市相比，乡村教师队伍质量不高的问题依然突出。未来随着乡村教师 “量的满足” 基本实现，我们要将重点转向教师队伍 “质的提高”。

具体来说，在继续加强对乡村教师师德师风教育的同时，我们还要关注乡村教师的职业认同问题，增进乡村教师对乡村文化的了解，充分发挥乡村教师在乡村文化传承和乡村振兴中的作用。在发展路向上，我们有必要构建一体化的“输入—输出” 机制：激发 “输入”活力，明确乡村教师的职业准入标准；强化 “过程” 质量，落实乡村教师综合素质培养；提高 “输出”门槛，加强乡村教师素质监控；转变 “培训” 思维，建立乡村教师培训的分级反馈机制。[26]

（二）建设更有适切性的农村教育课程体系

文化是乡村振兴之魂，而农村教育和课程则是乡村文化的 “孵化基地”。当前我们尚未充分认识到农村教育的特殊性，照搬城市课程体系，会导致农村教育实践在孵化和振兴乡村文化中的作用不够突出。未来农村教育在发展过程中要注重加强建设更加具有适切性的课程体系。

具体来说，我们要认识到农村教育在传承农村文化中的重要作用，重视乡土特色课程的开发问题；要充分利用农村的自然、社会、产业和文化等特色资源，改革与完善学校课程设计与内容安排；要尊重乡村儿童原有的生活经验和认知基础，探索出符合农村社区和儿童特点的现代化教育模式，鼓励学生在此过程中进行主动学习、参与学习和体验式学习。[27]除此之外，还要重视提升校长在地化课程领导力与教师素养，以便更好地设计、实施和评价课程。

（三）激活农村教育发展的其他内部要素

当前我们已经建立了多元主体协同参与农村教育发展的工作机制，但这些主体大多属于农村教育发展的外部要素，相对而言，以基层党组织、广大民众为代表的农村教育发展的内部要素，有待于进一步被激活。

为此，基层党组织需要加强对党的理论的学习，以党建为统领，紧跟时代步伐，充分发挥党组织的战斗堡垒作用，实现党对教育事业的全面领导；拓展农村广大群众参与农村教育的渠道，发挥他们历史创造者主体的功用，延展农村教育的发展空间。[28]数字教育的时代背景下，学校作为乡村教育治理的主要场域，要积极落实政府推行的教育数字化和教育治理现代化的战略，协调好来自教师、社会、家长等方面的诉求，为社会、家长参与乡村教育治理提供良好条件。[29]

（四）构建城乡教育一体化的监测体系

城乡教育一体化是农村教育改革与发展的重要目标，当前我国虽然已经采取一些措施对城乡教育一体化的效果进行评价，但存在评价方式相对传统的问题，影响了评价的全面性和准确性。

未来我们可以充分发挥大数据在教育质量监测中的作用，构建城乡教育一体化的监测体系。定期对城乡教育进行有效、客观、准确的监测，通过数据采集、核查、分析、报告和使用机制，对城乡教育差距进行全面、准确的把握，及时发现问题并采取有效干预措施，促进城乡教育一体化。[30]