实现基本普及普惠的新跨越——党的十八大以来我国学前教育发展的成就及未来展望

□罗 媛

党的十八大以来，我国将公益普惠作为学前教育发展的战略重点，不断增加对学前教育的投入，合理配置学前教育资源，学前教育实现基本普及，“入园难”“入园贵” 的难题得到破解。

一、主要成就

党的十八大以来，针对学前教育，我国先后出台了 《幼儿园教职工配备标准》 《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》 《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》等一系列政策文件，实施了三期学前教育行动计划，启动了 《中华人民共和国学前教育法》 的立法工作，党的十九大报告将 “幼有所育” 作为保障和改善民生的重要内容，构建了广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系，推动了学前教育向公益普惠的方向发展，人民群众对学前教育的满意度不断增强。

（一）学前教育毛入园率和普惠率显著提高，完成普及普惠目标

据2011—2021 年全国教育事业发展统计公报数据来看，2020年，我国学前三年毛入园率达到85.2%，普惠性幼儿园在园幼儿比例达到84.74%，实现了中共中央、国务院于2018 年11 月7 日发布并实施的 《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》 所规定的目标。2011 年，我国幼儿园数量为16.7 万所，在园幼儿数量为3424.4万人，2021 年，我国幼儿园数量达到29.5 万所，在园幼儿数量达到4805.2 万人。全国学前三年毛入园率由2011 年的62.3%提高到2021 年的88.1%。作为世界规模最大的学前教育，实现了跨越式的发展，取得了历史性成就。

（二）经费投入不断增加，为完善学前教育公共服务体系提供保障

1.幼儿园财政性教育经费占全国各级各类财政性教育经费的比例明显提高

十年间，我国学前教育经费投入尤其是公共教育经费投入不断增加。从教育部发布的历年全国教育经费执行情况统计快报看，幼儿园经费总投入从2011 年的1019 亿元上升为2020 年的4203 亿元，其中，财政性教育经费从2011 年的416 亿元上升为2020 年的2532亿元。从各级各类教育经费的占比来看，幼儿园经费占全国各级各类教育总经费的比例从2011 年的4.3%提高到2020 年的7.9%，而幼儿园财政性教育经费占全国各级各类财政性教育经费的比例从2011 年的2.2%提高到2020 年的5.9%。[1]

2.财政性教育经费占幼儿园总经费的比例显著上升

十年来，在 “政府投入为主，家庭合理分担” 的成本分担机制下，各地建立起了生均拨款、收费、资助一体化的学前教育经费投入机制，逐步加大了财政性教育经费在学前教育经费中的投入比例。根据历年中国教育经费统计数据计算，财政性教育经费占幼儿园总经费的比例从2011 年的40.8%增加到2019 年的48.9%。相比之下，学费占幼儿园总经费的比例有所下降，从2011 年的48.4%下降为2019 年的47.4%。随着学前教育的普及，一些地方尝试探索实行一定年限的免费教育。如甘肃省实行了学前三年免费教育，陕西省实行了学前一年免费教育。江苏、辽宁等省份也鼓励在有条件的地区实施学前一年免费教育。[2]

（三）多渠道增加公办学位资源，缓解“入园难”问题

一直以来，“入园难” 问题主要表现为入公办幼儿园难，随着“二孩” 政策的放开，公办学前教育资源更显紧缺。为应对入园需求，2018 年11 月，中共中央、国务院印发 《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，要求新建改扩建一批公办园、每个乡镇原则上办好一所公办中心园、小区配套幼儿园由当地政府统筹安排办成公办园或委托办成普惠性民办园等举措，并要求 “逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020 年全国原则上达到50%”。随后，各级政府纷纷出台配套政策加以落实，根据历年全国教育事业发展统计公报数据计算，我国公办幼儿园在校幼儿占比由原有的下降趋势转为显著提高，从2018 年的43.3%提高到了2021年 的51.9%。2011—2021 年，我国公办幼儿园数量从2011 年的5.1万所增加到2021 年的12.8 万所，公办幼儿园占比从2011 年的30.8%增加到2021 年的43.5%。

（四）扶持与监管社会力量办园，推动普惠性民办幼儿园健康发展

1.开展小区配套幼儿园治理，扶持普惠性民办幼儿园

2018 年以来，我国出台了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》 《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》 《关于进一步做好城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》 等文件，对城镇小区配套幼儿园的规划、建设、移交、使用不到位等问题进行治理，要求保障已经建成的小区配套民办幼儿园办成公立幼儿园或普惠性民办幼儿园。在政策的推动下，各省都制定了普惠性民办幼儿园认定标准，逐年确定普惠性民办幼儿园，为实现普惠率达到80%的目标提供了重要保障。而普惠性幼儿园在获得政策扶持的同时，也要按照政府限价标准降低收费，减轻了家长的负担，破解了 “入园贵” 的难题。

2.遏制过度逐利行为，维护学前教育公益性

近年来，我国在办园方向、办园行为上对民办幼儿园进行了规范，对社会资本在学前领域的过度逐利行为作出了明确限制，维护了学前教育的公益普惠性，促进了民办幼儿园的规范发展。《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》 明确规定了 “社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园”。该文件还对民办幼儿园上市作出了禁止性规定，要求 “民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市”。

（五）将教育资源向农村地区和弱势群体倾斜，基本建成城乡学前教育公共服务体系

向农村地区和弱势群体增加学前教育的投入、普及学前教育，是消除贫困代际传递的重要战略。党的十八大以来，我国坚持以人民为中心发展学前教育，连续三期学前教育行动计划扩大了农村学前教育资源，第三期学前教育行动计划要求为农村地区和边远贫困地区补充合格的幼儿园教师，在编制上予以政策倾斜。从2010 年到2018 年，农村地区幼儿园总数增加61.6%。在新增资源总量中，农村幼儿园占69.8%，以 “三区三州” 为代表的深度贫困地区通过实施 “一村一幼” 和免费教育措施，学前教育普及率大幅提升。[3]据各省教育厅公布的数据显示，2020 年，西藏、云南、贵州学前三年毛入园率分别达到了87.7%、88.8%、90.3%。2021 年，我国农村普惠性幼儿园覆盖率达到90.6%。[4]在脱贫攻坚的伟大实践中，各级政府用发展教育精准扶贫，通过建立学前教育资助制度做好贫困家庭幼儿资助工作。

（六）初步建立幼儿园教师配备和工资待遇保障机制，师资力量进一步加强

党的十八大以来，我国通过依法保障幼儿园教师工资及时足额发放，倡导同工同酬，扩大学前教育专业教师培养规模、实行教师轮训制度、落实幼儿园教师持证上岗制度等措施大力加强幼儿园教师队伍建设。2021 年，全国幼儿园园长和专任教师总数超过了350 万人，比2011 年增加了200 万人，生师比从2011 年的26∶1，下降到2021 年的15∶1。[5]幼儿园教师的专业水平也不断提升，按照 《幼儿园教职工配备标准（暂行）》 的要求基本实现了 “两教一保” 的配备标准。2021 年，全国学前教育专业的本专科毕业生达到26.5 万人，[6]实现了 《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》 规定的 “20 万人以上” 的学前教育教师培养目标。

（七）基本形成幼儿园保教质量评估监管体系，“小学化”现象得到纠正

学前教育需要尊重幼儿的身心发展规律和学习特点，以游戏为基本活动。我国先后印发 《幼儿园园长专业标准》 《幼儿园工作规程》 《关于开展幼儿园 “小学化”专项治理工作的通知》 《县域学前教育普及普惠督导评估办法》 《幼儿园办学行为督导评估办法》 《幼儿园保育教育质量评估指南》，为保证办园行为提供了规范，改善了幼儿园的教育环境和办学条件，纠正了幼儿园 “小学化” 的教育方式，提高了科学保教水平，引领学前教育向高质量、内涵式发展迈进。

二、目前仍存在的问题

虽然我国学前教育在近几年取得了令人瞩目的成就，但是，不论是和发达国家相比，还是和我国建设教育强国的目标相比，还面临着以下几方面的不足。

（一）距离全面普及学前教育还存在差距

在经济合作与发展组织（以下简称 “经合组织”）国家，为保障起点公平，将义务教育的时间提前已经成为近年的政策改革重点。在哥伦比亚、希腊、荷兰、波兰和瑞典，义务教育的时间开始于小学入学一年之前。在法国、匈牙利、以色列和墨西哥，义务教育在3 岁就开始了。[7]在我国，目前已经实现幼儿园普惠率达到80%的目标，2025 年要达到85%，但是我国农村学前教育发展依然滞后，城乡学前教育普及率、质量差距仍然存在。同时，经济贫困、留守及流动等群体儿童接受学前教育的机会与质量问题也还很严峻，幼儿园大班额现象还较普遍，一些地区的学前教育基础设施和课程建设依然薄弱，上学交通不便，缺乏幼儿游戏的课程、教具和环境。

（二）学前教育经费投入水平有待进一步提高

根据诺贝尔经济学奖得主詹姆斯等的研究，早期教育阶段处于认知和语言能力的敏感期，进行早期教育投资获得的回报率最高，之后回报率会随着年龄的增大而降低，对于弱势群体儿童尤其如此。[8]美国 “拯救儿童（Save the Children）” 学前教育与发展项目的实施结果表明，1 美元的投入能够带来15—17 美元的回报。[9]因此，发达国家都很重视学前教育的投入。在经合组织国家，政府部门至少承担50%的学前教育经费，并对私立幼儿园进行资助。在新西兰，99%的幼儿进入私立幼儿园就读，但来自私人的经费仅占总经费的20%。[10]相比之下，我国学前教育经费来自学费的比例较高，社会参与投入严重不足。幼儿园除学费外的举办者投入、社会捐赠收入及其他教育经费之和不足5%，[11]还有待得到进一步的鼓励。

（三）部分地区普惠性民办幼儿园获得的支持力度不高

由于各地对普惠性民办幼儿园的经费保障不平衡，部分普惠性民办幼儿园发展较为艰难。在没有公立幼儿园的村镇，有的普惠性民办幼儿园办学水平不高，难以通过普惠性幼儿园资格认定并获得财政补贴，家长的学费负担依然较重。对非教办普惠性幼儿园，半数省市生均经费标准只有500 元，最低才300 元。[12]在这些地区，普惠性民办幼儿园在降低学费的情况下承担着高昂租金和办学成本，加大了办学压力。同时，由于减少了一些高收费的特色课程，普惠性民办幼儿园在生源竞争中处于公立幼儿园之后的次选，在公办幼儿园学位增加的情况下，部分幼儿园生源流失明显。

（四）幼儿园教师的待遇、地位和专业化程度有待进一步提高

目前，公办幼儿园的在编教师和不在编教师之间、民办幼儿园教师和公办幼儿园教师之间的工资、福利待遇、社会保障、晋升机会仍存在差距，同工不同酬现象依然严重，民办幼儿园教师的流动性仍然较强。在有的地区，幼儿教师数量短缺，保教质量参差不齐等问题还普遍存在。城乡幼儿教师编制差距较大，农村幼儿教师编制严重不足。

三、未来展望

从未来趋势来看，推进学前教育全面普及普惠安全优质发展，保障广大儿童的起点公平将是我国在2035 年之前的长期目标。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》，“十四五” 期间，要将 “学前教育毛入园率提高到90%以上”。《教育现代化2035》也提出我国要 “以农村为重点提升学前教育普及水平，建立更为完善的学前教育管理体制、办园体制和投入体制，大力发展公办园，加快发展普惠性民办幼儿园。”

（一）建立和完善学前教育的法律保障机制

目前，我国正在加快推进学前教育的立法，从法律上明确学前教育的性质、地位和目标，确立公益普惠的基本方向，明确学前教育的发展原则和办园体制，建立学前教育的政府、家庭、社会各方责任，健全学前教育机构设置的标准，建立学前儿童资助制度，保障学前教师的地位和待遇。例如，根据2020 年发布的 《学前教育法》（征求意见稿）第六条，“发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。” 又如，根据 《中华人民共和国教师法（修订草案）》（征求意见稿）第三十八条，“中小学、幼儿园教师的平均工资收入水平应当不低于或者高于当地公务员的平均工资收入水平。” 学前教育法律制度的建立和完善将有力保障学前儿童享有公平而有质量的普惠性学前教育。

（二）完善学前教育的公平保障机制

第一，进一步提高农村学前教育的入学率和普惠率，提质扩容，保障入学机会和教育起点公平。第二，改善农村幼儿园的基础设施和交通条件，通过政府财政补贴为偏远地区优先配置校车，促进教育资源分配上的公平。第三，完善学前教育的政府资助制度，在进一步实施贫困家庭学前教育资助制度的同时，逐步为处境不利家庭的儿童免除入园费用。第四，鼓励有条件的地区通过实行学前一年免费、为幼儿家庭发放教育补贴等制度，减轻普通家庭育儿的经济负担。

（三）建立普惠性学前教育投入保障机制

建立普惠性学前教育投入保障机制，加大财政性经费对普惠性幼儿园的扶持力度。在我国民办园占比过半的情况下，要积极支持企事业单位、集体办园。对于普惠性幼儿园，不论公办、民办，在办园标准、财政补助、收费标准、教师待遇等方面都进行严格要求和大力支持，依法落实相应的税费优惠、租金减免、土地划拨等政策。在学前教育资源短缺的农村地区，加快普惠性幼儿园建设和资格认定，确保奖补资金及时发放到位。通过加大奖励力度、延长合同期限的方式支持幼儿园举办者增加投入保留传统特色课程，保障普惠性民办幼儿园也能优质发展。通过加大教育捐赠的税收减免力度，激励幼儿园举办者增加投入和教育捐赠。

（四）健全幼儿园教师队伍建设和待遇保障机制

通过增量安排和存量调整稳步扩大学前教育等紧缺专业人才的培养规模，鼓励中职增设保育专业，满足幼儿园对保育员等专业人员的需求。通过公开招考、特岗计划、公费定向培养、上岗退费等方式，为农村贫困地区补充幼儿园教师。鼓励地方采取政府购买服务等方式，解决农村教师编制不足的问题。加大 “国培计划” 力度，运用现代信息化手段，加强培训资源的共享，提高农村幼儿园教师的专业素质。发挥乡镇中心幼儿园在农村教师专业发展中的作用，帮助教师不断提高教学水平。鼓励有条件的地方为非营利性民办幼儿园教师购买养老保险和职业年金提供财政保障。

（五）完善学前教育质量保障机制

第一，将化解大班额作为县域普及普惠督导评估的重要指标，逐步降低农村地区幼儿园的班额。第二，对办园条件进行督导评估，督促各级政府、幼儿园加强软硬件建设，按照标准配备玩具和教具，创建适合幼儿身心发展的教学环境。第三，发挥城镇优质幼儿园和农村乡镇中心幼儿园的示范作用，做好业务管理、教学资源共享和专业指导，引领薄弱园提高教学质量。第四，建立 “标准化幼儿园建设” 奖励制度、“幼儿园质量提升”奖励制度，对于达到优质发展水平的幼儿园给予激励。

（六）创新学前教育公共服务

要根据 “二孩” “三孩” 政策对当地社会、经济、人口的影响情况做好入园需求预测，优化学前教育资源配置，完善居住区人口配套的学位标准。各地要通过出台扶持政策支持社会力量兴办托育服务机构，满足更多家庭对3 岁前儿童的保教需求，鼓励条件较好的幼儿园推进托幼一体化办学和管理，最大限度发挥优质学前教育资源的社会效益，帮助婴幼儿在不同发展阶段顺利衔接过渡。应倡导学前教育的提供方式多样化，促进幼儿园与政府部门、社区、小学以及剧院等公益机构进行合作，为幼儿提供更加物美价廉且丰富多彩的教育活动。