迈向优质与公平——党的十八大以来我国基础教育改革与发展

□王国明

党的十八大报告指出 “教育是民族振兴和社会进步的基石”，提出 “努力办好人民满意的教育”。习近平总书记强调，基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位，必须把握好定位，全面贯彻落实党的教育方针，从多方面采取措施，努力把我国基础教育越办越好。[1]十年来，基础教育在优质与公平发展方面取得了重要成就。

一、立足教育优先发展理念，谋划基础教育发展新格局

（一）教育优先发展理念进一步明确和具体化

教育优先发展体现的是国家对教育战略地位的充分重视。1982 年，邓小平同志在论述20年内中国发展战略的重点时，强调“搞好教育和科学工作，我看这是关键。没有人才不行，没有知识不行。” 其后，教育优先发展理念逐步确立。2013 年9 月25 日，习近平总书记在联合国 “教育第一” 全球倡议行动一周年纪念活动上发表的视频贺词中强调，中国将坚定实施科教兴国战略，始终把教育摆在优先发展的战略位置。教育优先发展的价值导向进一步明确。党的十九大报告指出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置。2017 年政府工作报告提出要 “办好公平优质教育”，教育优先发展的内涵进一步具体化。

（二）中央财政投入为基础教育改革保驾护航

基础教育始终是国家教育优先发展战略的关键一环。为此，国家建立了强有力的经费保障机制。据2011—2021 年全国教育事业发展统计公报数据来看，2012 年以来，在占当年国内生产总值4%以上的财政性教育经费中，有近70%用于基础教育，基础教育经费总投入翻了一番多。

义务教育阶段，十年来，中央财政累计投入1.4 万多亿元，不断改善小学、初中的硬件设施，特别是薄弱学校。中小学生均教学及辅助用房面积从3.7 平方米增至5 平方米，生均体育运动场占地面积从7.3 平方米增至8.2 平方米，互联网接入率由25%提升到近100%，危房、大通铺等问题基本解决。[2]

学前教育阶段，十年来，我国幼儿毛入园率快速提升，其中，幼儿园公办园的比例增长了149.7%。2021 年全国普惠性幼儿园达到24.5 万所，占幼儿园总量的83%，中央专项资金累计投入超过1700亿元，有效拉动了地方财政投入的快速增长，[3]为普惠性幼儿园的大规模建设提供了必要条件，保障了适龄幼儿特别是落后地区、农村地区儿童接受幼儿教育的权利。

据2011—2021 年全国教育事业发展统计公报数据来看，高中教育阶段，十年来，中央财政累计投入711.86 亿元，通过实施普通高中改造计划和教育基础薄弱县普通高中建设项目，为高中学校建设足够校舍资源、开展多样化特色教育活动、招聘优质教师提供了财力保障。

（三）深化改革基础教育的培养目标与培养方式

除了财政的有力保障，基础教育课程、教学等方面的改革亦有序展开。2014 年4 月，教育部印发《关于全面深化课程改革 落实立德树人根本任务的意见》，要求提升各学科育人价值，制订学生发展核心素养体系和学业质量标准，明确各学段、各学科具体的育人目标和任务，推进考试和评价改革，促进各级各类学校学生全面发展、健康成长。同年，为解决一些社会反映强烈的问题，主要是唯分数论影响学生全面发展，一考定终身使学生学习负担过重，区域、城乡入学机会存在差距，中小学择校现象较为突出等问题，国务院印发了 《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，这一举措从高中逐级传导，促进了中考和小学阶段学生评价的深刻变革。2016 年9 月，《中国学生发展核心素养》 发布，从文化基础、自主发展、社会参与三个方面厘清了新时代学生全面发展的指标体系，对中国的基础教育改革产生了重大影响，“核心素养” 这个概念一跃成为中国新时期基础教育改革的一个最有影响力和生产性的概念。[4]

2017 年9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于深化教育体制机制改革的意见》，明确要求培养学生四种关键能力，即认知能力、合作能力、创新能力、职业能力。其中创新能力、合作能力被特别突出，反映了党中央立足国际国内复杂形势，对公共教育培养目标做出科学的顶层设计。2019 年2 月，中共中央、国务院印发 《中国教育现代化2035》，要求发展中国特色世界先进水平的优质教育，明确学生发展加强核心素养要求，并强调科学规划大中小学课程。这个纲领性文件为今后核心素养导向的课程与教学改革确定了方向。

2018 年11 月，中共中央、国务院印发了 《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，2019年6 月，国务院办公厅印发 《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》，同月，中共中央、国务院印发 《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，针对基础教育各个学段的改革重点进行了科学部署。

党的十八大以来，教育系统积极构建全员育人、全程育人、全方位育人的 “三全育人” 教育格局。在课堂教学中落实 “五育” 并举的培养目标。各学科教材建设、中小学劳动教育等进一步持续推进。在实践中，践行全员育人理念、深度重构教学、优化评价方式、推进课程综合化，引起了基础教育育人方式的深刻变革。[5]

十年来，基础教育改革取得了辉煌成就：学前教育普惠性幼儿园建设取得跨越式发展，义务教育辍学问题得到根本解决，高中教育多样化及特色化发展取得长足进展。

二、基础教育内涵式质量提升稳步推进

（一）学前教育管理体制不断优化，教育质量快速提升

党的十八大以来，普惠性学前教育资源得到迅速发展，国家在政策上逐步将公办性质幼儿园纳入公办幼儿园管理，管理体制、投入体制、教师队伍建设等相应的体制机制与政策制度开始建立。[6]2018 年11 月，中共中央、国务院印发 《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，提出了推进学前教育 “普及普惠安全优质发展” 的重大政策举措，这些政策文件进一步明确了学前教育的办学机制和管理体制，为学前教育质量提升奠定了基础。未来，学前教育法将进一步厘清学前教育属性、明确各级政府职责、改进财政投入和学前教育监管，通过依法办园、依法治教促进学前教育更快更好发展。

为提升学前教育质量，教育部曾先后印发 《幼儿园教育指导纲要》 《3—6 岁儿童学习与发展指南》 《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》 《幼儿园保育教育质量评估指南》 等文件，推进实施 “以游戏为基本活动”的学前教育教学改革。同时，在中央财政的有力支持下，幼儿教师总数和学历水平均实现跨越式增长：2021 年，全国幼儿园园长和专任教师总数比2011 年增加200.6 万人，增长了1.3 倍，生师比从2011 年的26∶1 下降到2021年的15∶1；专科以上学历的园长及专任教师占比达到87.8%，比2011 年提高了24 个百分点。[7]这些举措在有效提升学前教育结构性质量的同时，也不断提升了学前教育的过程性质量。

（二）义务教育培养质量得到持续改善

义务教育是基础教育提质提档的关键一环，也是国家财政性教育经费保障的重点之一。2018 年8 月，国务院办公厅印发 《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，再次强调“始终坚持把义务教育作为教育投入的重中之重，落实政府责任”。2012—2021 年，财政性义务教育经费从1.17 万亿元增加到2.29 万亿元，占国家财政性教育经费投入的比例始终保持在50%以上。[8]

2017 年12 月，教育部印发《义务教育学校管理标准》，要求义务教育强化学生认知、合作、创新等关键能力的培养。2019 年6月，中共中央、国务院印发 《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，要求坚持立德树人，坚持 “五育” 并举，全面发展素质教育。2020 年10 月，中共中央、国务院印发 《深化新时代教育评价改革总体方案》，要求用好评价指挥棒，坚决克服唯分数、唯升学、片面追求升学率等不良倾向。

2021 年3 月，教育部、中共中央组织部、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部六部门联合印发 《义务教育质量评价指南》，强调培养适应学生终身发展和社会发展需要的正确价值观、必备品格和关键能力。同年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，全面深入推进 “双减” 工作。要求中小学将主要工作落实到学生的培养质量，特别是学生核心素养的发展水平上。

国家义务教育质量监测结果显示，学生普遍具有积极的人生价值观，80%左右的学生学业表现达到中等以上水平。我国部分省份连续几次参加国际学生评估项目（PISA）测试，总体成绩名列前茅，这从侧面反映了我国义务教育质量迈入了世界先进行列。[9]

（三）高中教育如期实现普及目标，育人方式和育人质量不断改善

党的十八大以来，国家先后颁布实施了 《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020 年）》 《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》 《“十四五” 县域普通高中发展提升行动计划》 等重要文件。普通高中改造计划和教育基础薄弱县普通高中建设项目深入实施，全国累计新建、改扩建普通高中4570 所，普通高中入学率迅速提升、学校大班额比例大幅下降。据统计，2021 年，全国高中阶段教育毛入学率达到91.4%，比2012 年提高了6.4 个百分点，[10]高中教育如期实现普及目标。

十年来，高中专任教师总数增长27.17%，生师比由2012 年的15.47∶1 优化到12.84∶1，高中教师学历合格率由96.44% 提高到98.82%，硕士及以上学历教师占比由5%提高到12.4%，增长近1.5 倍，[11]更好地满足了教育教学需要。

除了不断优化师资队伍，还通过优化课程体系、丰富学校选修课程、建设特色高中、探索推进高中学校普职融通等方式，不断提升高中阶段育人质量，教考招有效衔接也得以不断改进。2020 年5 月，教育部印发 《普通高中课程方案和语文等学科课程标准（2017 年版2020 年修订）》。2021 年12 月，教育部印发 《普通高中学校办学质量评价指南》，要求高中学校完善评价内容，改进评价方式，引导普通高中树立科学的教育质量观和正确的办学理念。伴随着新课程和新教材的推进，高中学校的教学方式不断优化，学生评价方式日益多元化与个性化，应试教育的负面影响不断削弱，高中学生的综合素养不断提升。

三、基础教育公平发展理念得到深入贯彻

追求教育公平是我国教育发展战略的基本理念之一。习近平总书记强调，教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。要优化教育资源配置，逐步缩小区域、城乡、校际差距，特别是要加大对革命老区、民族地区、边远地区、贫困地区基础教育的投入力度，保障贫困地区办学经费，健全家庭困难学生资助体系。[12]党的十八大以来，国家坚持把教育公平作为基本教育政策，努力缩小区域、城乡、学校、群体间教育发展差距。

（一）县域教育均衡发展基本得以实现

实现县域内教育均衡是国家追求教育公平的基础性举措。2016年7 月，国务院印发 《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，提出统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。经过多年努力，基本实现县域内教育均衡发展。2021 年，国家义务教育质量监测复查结果显示，全国近3000 个县的义务教育基本均衡发展水平总体上达到了国家标准要求，即小学、初中校际综合差异系数分别小于或等于0.65、0.55。2013—2020 年，全国小学校际综合差异系数从0.724降至0.435，降幅近40%；初中校际综合差异系数从0.547 降至0.319，降幅近42%。[13]2022 年，我国31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2895 个县实现了县域义务教育基本均衡发展。[14]

（二）精准资助保障了贫困家庭子女的受教育权

保障贫困学生的受教育权，是教育公平的重要方面。党的十八大以来，以精准资助和资助育人为基本理念，我国逐步建立起中国特色贫困学生资助体系。它在投入上以政府资助为主、学校和社会资助为辅，方式上以无偿资助为主、有偿资助为辅，对象上以助困为主、奖优为辅，“奖、助、贷、免、勤、补、减” 多元政策相结合。[15]

据统计，党的十八大以来，全国累计资助学生近13 亿人次，年资助人次从2012 年的近1.2 亿人次，增加到2021 年的1.5 亿人次。2021 年资助金额达2600 多亿元。民族地区、原集中连片特困地区、原 “三区三州” 学生资助比例分别为46%、43%、82%，高于全国26%的平均资助比例。义务教育阶段建档立卡脱贫家庭辍学学生自2020 年底保持动态清零，历史性解决了长期存在的辍学问题。[16]

除了保障入学权，学生的在校发展也得到国家的重视。如2011年开始实施的 “农村义务教育学生营养改善计划”，覆盖农村义务教育学校12.38 万所，受益学生达3.5 亿人次，受益学生的体质健康合格率从2012 年的70.3%提高至2021 年的86.7%。[17]根据中国疾控中心2021 年的监测数据，营养改善计划实施地区的男、女生平均身高比2012 年分别增长4.2 厘米和4.1 厘米，高于全国农村学生的平均增长速度。

（三）东中西部教育发展差距进一步缩小

不断缩小东中西部教育发展差距是党和政府不懈奋斗的目标。习近平总书记指出，我们应该通过提升中西部教育水平来促进中西部经济社会发展，通过解决教育不平衡带动解决其他方面的不平衡。[18]这从战略上指出了加快中西部教育发展的重要意义。2016 年6 月，国务院办公厅印发了 《关于加快中西部教育发展的指导意见》，保障中西部人民群众接受良好教育的机会，切实增强支撑中西部经济社会发展的能力，进一步缩小与东部发达地区的差距。

针对中西部地区的教育发展，国家实施了 “两基” 攻坚计划、校安工程、薄弱学校改造工程、“两免一补” 等政策，对中西部义务教育的发展重点倾斜。除义务教育外，中西部地区的学前教育也取得了重要进展。据统计，2021年全国幼儿园在园幼儿数达到4805.2 万 人，比 2011 年增加1380.8 万人，全国新增幼儿园，80%左右集中在中西部，60%左右分布在农村。十年间毛入园率增长幅度超过30%的13 个省份都在中西部，“三区三州” 等原深度贫困地区的学前儿童入园率也得到显著提高。[19]

（四）向农村教育倾斜，城乡教育逐步实现均衡发展

党的十八大以来，农村学校的硬件设施得到极大改善。2013 年12 月，《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》 印发，国家开始实施 “全面改薄” 工程，改善农村薄弱学校硬件设施、改善学校生活设施、改善留守儿童学习和寄宿环境、消除大班额等。2015 年4 月，习近平总书记在主持中央全面深化改革领导小组第十一次会议时指出“发展乡村教育，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育”。2015 年8 月，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过了 《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》，随着系列政策向农村地区倾斜，贫困地区义务教育学校的基本办学条件不断得以完善。

农村教师队伍建设是提升教育公平的关键要素。2015 年6 月，国务院印发 《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》，旨在通过提高乡村教师水平，让农村地区获得有质量的教育。2018 年1 月，中共中央、国务院印发 《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，对农村教师队伍建设提出了新要求。“特岗计划” 在持续为农村地区补充合格教师的同时，不断调整目标导向，对村小、教学点教师、“三区三州” 等贫困地区的教师补充进行了重点倾斜。围绕推动解决乡村学校教师 “来不了” “留不住” 的现实问题，国家发展改革委还大力加强乡村教师周转宿舍建设，从 “十二五” 至今，已累计安排中央投资超过260亿元，支持边远艰苦地区建设了约60 万套农村学校教师周转宿舍，累计入住教师超过83 万人，有力改善了乡村支教、交流和特岗教师的基本生活条件。[20]

（五）教育信息化不断扩大优质教育资源覆盖面，有力地促进了教育公平

习近平总书记指出，我们将通过教育信息化，逐步缩小区域、城乡间数字差距，大力促进教育公平，让亿万孩子同在蓝天下共享优质教育，通过知识改变命运。[21]2012 年3 月，教育部印发 《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》，通过政策部署所有地区和各级各类学校宽带网络的全面覆盖，实现 “校校通宽带，人人可接入”。同年9 月，时任国务委员刘延东同志在全国教育信息化工作电视电话会议上提出重点建设好 “三通两平台”。“校校通”“班班通” “人人通” 工程的启动实施，标志着我国基础教育信息化水平从加强基础设施建设、资源共享提升到网络学习空间的建设，对教与学方式的变革更加深入。实证研究表明，信息化对基础教育结果公平具有积极影响，在区域发展不平衡的情况下对实现教育结果公平发挥了重要作用。[22]

公平优质的基础教育正在党中央的正确引领下逐步实现，这为2035 年总体实现教育现代化的长远目标创造了条件，也为到21 世纪中叶建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国奠定了坚实基础。放眼未来，进一步提升东中西部教育均衡发展的水平、在城镇化背景下统筹实现城乡教育的优质均衡、以学生核心素养培育为宗旨进一步落实立德树人根本任务，是我国基础教育改革与发展的时代使命。