技能型社会建设中政府的角色定位及其实现路径——基于新公共管理理论的分析框架

张杨林 雷世平 乐乐

信息、生物、制造、低碳技术等不同领域的科技进步和产业变革相互汇集，新经济、新产业、新业态、新模式快速兴起[1]，对技能人才技能结构及技能提升提出了新要求。因此，我国现在比过去任何时候都更加重视技术技能人才的培养。继2021年4月全国职业教育大会提出技能型社会建设后，2022年5月1日新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》（下称“新职教法”）更是将建设技能型社会写入其中，以立法形式予以明确，为技能型社会建设提供了重要法律保障。技能型社会建设是国家全面提升经济实力、科技实力、综合国力的必然要求[2]；是坚持人民主体地位、全面推进国家治理体系和治理能力现代化、加快以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重要抓手，其建设任务的艰巨性、复杂性和繁重性世所罕见，参与建设的主体除政府以外，学校、企业及相关社会组织，甚至每一个公民个体都是其建设者或参与者。但在众多的建设或参与主体中，由于政府所推崇的公共服务目标和所承担的公共服务职能与技能型社会的公共性质相吻合，又由于政府是国家政权体系中依法享有行政权力、具有权威性和强制力的组织体系，不仅掌控着庞大的社会资源，而且拥有着社会管理的强大能量，这就从根本上决定了政府是技能型社会建设的主导性角色。本研究运用新公共管理理论分析框架，结合新时代中国特色社会主义和技能型社会的本质要求，诠释技能型社会建设中政府角色新定位及其实现路径。

一、技能型社会建设中政府角色定位的分析框架

角色作为一个社会学范畴，意指在一定社会环境中能够根据社会客观期望、并通过主观努力而作出适应社会的行为的个体。政府角色则是政府行为的人格化体现，通常包含政府相应的权利责任和相关职能，并规定了与政府权力职责相适应的手段方式[3]。新公共管理理论作为论及政府角色及公共行政模式变革的一种新理论，是在20世纪后期伴随着西方国家财政、管理与信任危机不断加剧，传统科层体制公共行政模式不能适应经济社会发展变化，其弊端日益显现、并遭受严重诟病的历史背景下，在对政府角色（即政府公共行政模式）进行重新审视基础上产生的。与传统公共行政管理理论不同，新公共管理理论围绕政府公共行政取向、政府以什么样的身份实施公共行政、政府实施公共行政的方式等涉及政府角色的一系列问题进行创新，建立起一个全新的、更加符合经济社会变化要求的政府公共行政知识体系和新实践模式。新公共管理理论作为政府角色定位的一般性理论，为解决政府公共部门行政模式及社会治理问题提供了一个观察视角，也为深入解读技能型社会建设中政府角色新定位及其实施路径提供了分析框架。

（一）立足顾客至上取向，重塑政府与公众的新型关系

新公共管理理论认为，传统公共行政模式将政府凌驾于社会之上的做法不可取。政府应当遵循市场规律，并以市场方式来看待自己的公共行政，立足顾客至上或市场导向，对政府职能及其与社会关系进行重新定位。政府不再是过去的发号施令者，而应以人为本，成为公共服务的提供者，政府的公共行政不能像过去那样靠“管治”，而应该靠“服务”。政府与公众的关系就如同企业家和顾客的关系。作为“企业家”的政府应以顾客（公众）需求为导向，充分尊崇顾客权益，真正把公众视为享受公共服务的“顾客”。在此基础上，新公共管理理论基于目标导向尤为关注政府实施的服务项目的有效性，认为政府拥有和实施的行政行为都应从属或服务于“顾客”满意度。为公众提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务是作为“企业家”政府的第一要务。新公共管理理论所提出的“顾客至上”“市场导向”理念既是一种市场法则的回归，更是公共服务本质的回归。其强调“市场取向”，并非要作为“企业家”的政府以赢利为目的，而是要使其按照市场取向，推进公共行政改革，促使政府按照市场法则配置资源，推动经济资源从低效率的生产领域转移到效率较高的生产领域，提高资源的使用效率，产出更高的公共服务，继而促使政府各部门、各行业提高效率，改进服务，重树政府在公众中的形象，实现真正达成公共服务的终极目标。

（二）强调政府有限责任，重塑政府与社会的关系

新公共管理理论认为，传统公共行政模式由于角色定位不准，导致其职能不断扩张，机构臃肿和庞大。顾客至上或市场取向下的政府，首先要明确自身的角色定位。分清“管理”与“具体操作”之间的本质区别。在公共行政中，政府只是政策制定者而并非政策执行者。《改革政府》的作者戴维·奥斯本等曾用一个十分形象的比喻概括了政府的角色定位，即政府应是“掌舵”者而不是“划桨”者。《不连续的时代》的作者彼得·德鲁克进一步揭示了政府角色定位不准所带来的危害。在他看来，“任何想要把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自实干的做法也意味着干蠢事”[4]。然而，通过何种途径来真正实现政府作为“掌舵”者的角色，并有效履行其职责，新公共管理理论明确强调要重塑政府与社会的关系，建立政府与社会组织的合作机制，充分发挥非政府社会组织的作用，形成政府与非政府社会组织的合作伙伴关系，让私人部门以及其他社会组织参与公共服务的提供。这样，在公共行政实践中，政府才能成为多元管理主体的组织者、协调者和重要参与者。

（三）聚焦服务质量和效率，重塑政府与市场的关系

新公共管理理论认为，传统公共行政注重政府权威，强调要扩大政府的行政干预，用行政强制手段推行其各项公共管理职能。与其不同，新公共行政若要重视服务质量和顾客满意度转变，就必须重塑政府与市场的关系，建立健全市场机制，利用市场杠杆，持续向私人部门以及社会组织施加可行的和积极的影响。政府尤其应在其公共行政中重视并充分吸纳和采用私营部门成功的管理手段和管理经验，将市场竞争机制引入公共服务领域，通过营造竞争性环境不断促使政府部门主动顺应顾客需求变化并采取相应措施，以实现政府权威与市场交换功能的优势互补，让更多私营部门和非营利性社会组织成为公共服务提供者，并促使其不断加强人力资源管理、强化成本效益分析、推行全面质量管理、注重投入产出效率，努力降低服务成本，提高公共服务效率和质量，提高政府公共服务的输出能力，最终形成一种以合同外包（购买服务）为主要内容的公共服务供给新制度。与政府直接为社会提供公共服务的行政模式相比，合同外包这种形式可以促使政府实验其新政策的供给，并通过市场反馈检验新政策的合目的性，以期降低或规避政策实施的风险，尤其是回避政治风险。至于政府如何实现对公共服务的合同外包的有效管理，新公共管理理论主张放松严格的行政管制，建立绩效评估体系，实行绩效目标控制，明确组织和个人的绩效目标，并根据其绩效目标对组织和个人的工作完成情况实施测量和评估。

二、技能型社会建设中的政府角色新定位

新公共管理理论中关于政府角色的深刻阐释为技能型社会建设中政府角色的定位提供了启示。当前，“国家重视技能，社会崇尚技能，人人学习技能，人人拥有技能”的技能型社会特征[5]，以及2035年基本建成技能型社会的美好愿景已经被完整描绘出来。技能型社会建设涉及技能投资、供应、认证、使用、评价和社会合作等广泛的建设内容，政府作为社会事务的管理机构，应坚持以人民为中心，努力做好服务型政府、引导型政府和参与型政府，引领技能型社会建设沿着正确的方向前进。

（一）遵循社会需求本位，做服务型政府

依据新公共管理理论的要求，政府不再是公共事务的单纯管治者，而应是以人文为本的社会公共服务提供者，政府应从管理型政府向服务型政府转变。从管理型政府向服务型政府转变的实质就是，政府要以公众需求为出发点，树立“公民本位、社会本位、权利本位”理念，把主要精力放在提供满足社会公共需要的公共物品、为公民生活提供高质量的服务上。当前，学习型社会与技能型社会交织，国家内外部环境发生了重大变化，科技进步与产业转型升级，对社会生产、人民生活以及社会治理方式产生了极为深刻的影响。重视技术技能，提升全民族技能水平，不仅是产业转型升级的加速器、经济社会发展的稳定器，同时也是破解经济社会发展诸多矛盾的突破口[6]。建设技能型社会离不开职业教育和职业培训的强力支撑，需要加快构建面向全体人民、贯穿全生命周期、服务全产业的职业教育体系，促进全体社会成员劳动技能的形成。面对要让“人人拥有技能”的技能型社会建设任务，各级政府应该主动顺应技能型社会建设的变化，实现由管理型政府向服务型政府转变，努力当好为人民群众提供技能供给优质服务的服务型政府。技能型社会建设背景下，服务型政府要以人民为中心、关注全体人民的技能形成和提升，全心全意为全体人民的技能提升提供公共优质服务，并将其作为公共行政的基础。以人民为中心，以服务社会为本位，通过技能赋能，实现为民、利民、便民、富民，是技能型社会服务型政府的本质要求。

（二）正视自身权力结构，做引导型政府

依据新公共管理理论的要求，政府作为促进公共利益实现的公共权力的代表，其角色应该是“掌舵”者，而不是“划桨”者。政府应从大包大揽的全能干预型政府向“有所为”“有所不为”的有限、引导型政府转变。干预型政府向引导型政府转变的实质，就是政府转变职能、规范行政管理权力、实现“自身解放”的过程。在以往长期的社会建设和社会事务管理中，我国各级政府无所不管，致使应该实施的经济调节、市场监管，特别是社会管理、公共服务等并未落实到位，“越位”“错位”等影响政府履行职能的现象时有发生。当前，我国是在全面深化改革、进一步完善和发展社会主义市场经济体制，推进国家治理体系和治理能力现代化的社会大背景下建设技能型社会。建设技能型社会是建设教育强国、科技强国、人才强国的重要体现，也是建设社会主义现代化强国的重要保障，不仅需要建立健全适应社会主义市场经济和社会发展需要、符合技术技能人才成长规律的职业教育体系，而且还需要建立技术技能人才选拔、使用、评价等系列制度安排，提供面向人人、全面而充足的技能供给服务。技能型社会建设任务的综合性强、涉及面广，各项改革相互之间又有内在的逻辑关联，为此，政府应该当好技能型社会建设的“掌舵人”和“引导者”，做好技能型社会建设的顶层设计，集中精力提供技能形成与提升的合理制度安排，督促各项制度的有效落实，并把技能供给公共服务的具体事务交给企业、社会组织等其他社会主体。政府只有当市场和社会组织在技能供给的公共服务中难以完成或完成不好的时候，才应主动插手，以纠正技能供需的“市场失灵”和“社会失灵”。在技能型社会建设中，政府作为引导型政府，要在技术技能供给公共服务中强力推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，把自身职能切实转变到营造尊尚技能的良好社会环境、提供优质的技能供给公共服务、维护技能供给的社会公平正义的正确轨道上来。

（三）发挥社会主体优势，做参与型政府

依据新公共管理理论的要求，在技能型社会建设中，政府应从领导型政府向参与型政府转变。从领导型政府向参与型政府转变的实质，就是充分发挥社会主体在社会建设中的作用。建设参与型政府，要求作为社会有机体组成部分的政府，应当充分尊重其他社会主体在社会建设中的优势和作用，以平等姿态相互协作参与社会建设，并为其优势发挥创造有利条件。技能型社会是以技能赋能为核心，面向人人、服务人人、人人参与、人人受益的社会。建成技能型社会是全体社会成员的共同职责和使命，政府、企业、学校、家庭、民间或社会组织，每个公民个人都是参与主体[7]，都承担着技能型社会建设的重要任务。正是基于技能型社会建设参与主体的多样性及其各自所发挥的不同作用，新职教法立足于推进职业教育高质量发展、建设技能型社会的目标，从职业教育实施者角度赋予了包括政府，行业主管部门、群团组织和行业组织，企事业单位，职业学校和培训机构在内的参与技能型社会建设的各类主体的法律义务[8]。为发挥其他社会主体的优势和作用，政府可以通过技能供给公共服务的社会化，采用授权或分权方式，将技能供给公共服务与管理权限下放给非政府群团组织、行业组织、企事业单位和其他社会组织，自己则专心于政策制定和执行、市场秩序维护、技能供给基础设施和服务体系建设，为公众提供更多、更优质的技能供给公共服务，以实现在不增加政府规模和开支情况下改善技能供给公共服务、提高行政效率的目的。。

三、技能型社会建设中政府角色定位的实现路径

依据新公共管理理论要求，对政府在技能型社会建设中的角色进行合理定位，为实现政府职能的转变以及政府履职提供了现实可能性。但政府角色的转换并非自然而然就能实现。政府若要在技能型社会建设中切实保障自身角色定位和职能的有效实现，着实当好服务型、引导型和参与型政府，还必须坚持人民主体地位，根据技能型社会建设的总体要求，结合当前正在推进的政府职能“放管服”改革的实际需要，完善政府技能供给的公共服务职能、强化政府技能供给的宏观管理职能、转化政府技能供给的社会管理职能，提升政府的治理能力和治理水平。

（一）完善政府技能供给的公共服务职能

在技能型社会建设中，政府若要扮演好服务型政府的角色，必须以人民为中心，根据全体人民对技能习得的根本要求，完善其技能供给的公共服务职能。

1.以技能供给公共服务满意度作为施政目标

政府作为服务型政府是以人民为中心的政府，为民造福，是立党为公、执政为民的本质要求，政府在其权力行使过程中，应时刻践行以人民为中心的要义，其一切公共行政行为都必须符合和有利于人民的意志、利益和需求，都必须对人民负责。因此，建设技能型社会，政府出台的每一项事关技能投资、供应、使用、评价的制度或政策，制定和实施的每一个助推技能供给公共服务的具体举措，都应体现人民群众对技能习得的要求及对美好幸福生活追求的愿望，时刻把技能赋能并成就人民对美好幸福生活的追求放在首位，并将以人民对技能供给服务的满意度作为施政目标，以真正成为服务型政府。

2.健全和完善技能供给公共服务体系

技能供给公共服务需求的增长是技能型社会建设的重要标志。当前，我国技能供给公共服务相对滞后，与人民群众对技能供给公共服务的需求相比，仍有较大差距，技能教育培养资源配置与分享的不平衡导致了部分社会成员享受不到技能供给公共服务的成果。因此，政府必须依据人民群众对技能供给公共服务的基本需求，构建覆盖城乡、功能完备、运转高效的技能供给公共服务体系。政府要按照“人人学习技能、人人拥有技能”的基本要求，加大技能教育经费投入力度，优化技能教育经费投入结构，推进技能供给的教育资源平台和其他公共教育设施、公共文化设施等基础设施建设，构筑全方位、立体化和开放式终身学习技能的基本网络体系；重点建立乡村技能建设的长效机制，加大技能资源向乡村的倾斜力度，着力推进乡村技能教育设施和重点工程建设，全面提升乡村技能供给服务水平；推动技能供给服务重心下移，优先安排关系人民群众切身利益和基本技能需求的建设项目，为每个社区和农村配置满足人民群众技能提升需求的场所和设施。

3.切实保障技能供给公共服务的公正合理

我国幅员辽阔，人口众多。由于历史和自然环境等诸多复杂因素的深刻影响，东中西部地区经济社会发展差异较大，人们的文化知识、技术技能水平差异也十分明显，即便可以提供平等的技能供给公共服务机会，但人们把握机会的能力也相差悬殊。因此，政府在面向人人的技术技能供给公共服务中，既要充分考虑全体社会成员对技能习得的利益诉求，平等地把技能习得机会向所有社会成员开放，确保人人拥有学习技能的机会，以实现基本公共服务均等化；更要注重实质性的平等，即通过强有力的政策手段重点给予有劳动能力的老年人、残疾人、失业者、贫困者、下岗职工、农民工、非正规就业者等处于社会不利地位的群体倾注更多的技能关怀，开展必要的技能培训，帮助他们提升技能水平，缩小他们与其他群体的技能差距，实现以技能赋能，让人人都有尊严、人人都有工作、人人都有美好幸福生活。

（二）强化政府技能供给的宏观管理职能

在技能型社会建设中，政府若要扮演好引导型政府角色，应强化对技能型社会建设的宏观管理和战略引导职能，以简政放权、改善权力结构为突破口，改变政府管理和社会建设的基本方式。

1.加强对技能型社会建设的统筹谋划

建成技能型社会是国家技能积累体系的全新规划与重大创举，是传承技术技能、推进技术创新和以职业教育高质量发展助力经济转型升级的关键举措[9]。各级政府必须树立系统性思维，立足全局视野，从夯实国家技能积累战略的关键视角，把技能型社会建设作为一个整体来推动，根据科技进步、产业转型升级对技术技能型人才的需求，统筹谋划和制定好技能型社会建设的总体规划和分步实施计划；建立健全与技术技能市场需求匹配的技能型社会教育管理体制，加强城乡之间、不同区域之间技能供给公共资源均衡配置，推进城乡技能型公共服务均等化的体制机制建设；加强政府内部各部门之间的统筹协调，促进政行企校以及社会其他技能教育资源的有效整合，为集中精力推动国家技能供给服务体系建设提供体制机制保障。

2.加强技能型社会的制度体系建设

技能型社会制度体系建设是实施国家技能战略的核心。各级政府要围绕国家技能强国重大战略，紧密对接产业升级和技术变革趋势，遵循技术技能人才成长规律，构建教育链、产业链和人才链共同体，建立健全技能投资、技能供给、技能认证、技能使用制度，健全和完善高素质技术技能人才培养、选拔、使用、评价和激励制度，拓宽高技能人才业务发展渠道，打通技能人才职业晋升通道，提高技能人才政治待遇、经济待遇、社会待遇[10]，推动技能人才凭技能提升待遇和合理流动，从制度上解决技能人才社会地位不高、发展通道不畅和激励机制不足的问题；要研究制定国家基本技能服务清单，进一步加快兜底性、普惠性技能服务的发展和制度设计，重点加强弱势群体的技能供给公共服务，创新精准技能扶助模式，逐步形成政府保基本（兜底提供技能习得基本资助）、社会多元参与（个人与用人单位分担成本）、全民共建共享的技能供给公共服务保障制度，保障公民个人技能发展的强劲动力。

3.营造技能型社会建设良好社会环境

建成技能型社会需要培养数以亿计的高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠。而技能人才培养、成才是一个长期的过程，不仅需要家庭、学校和全社会共同努力重视技能教育，关心技能人才成长，更需要越来越多的年轻人转变就业观、成才观，选择技能成才之路，脚踏实地钻研技能、苦练本领。各级政府要准确解读和传递国家关于技能型社会建设的政策导向，让全体社会成员、尤其是青年一代明确自身所肩负的职责和使命；要加强舆论宣传和引导，运用新媒体等手段开展立体化宣传，大力弘扬工匠精神，树立“大国工匠”等技能人才典型代表，让“工匠精神”成为青年群体中的热词，让“大国工匠”、青年技能人才成为受社会各界尊重、追捧的“偶像”；积极开展技能中国行、职业教育活动周、国家职业技能大赛、世界青年技能日等专项活动，促进全社会形成广泛关注和支持技能人才成长的良好氛围，让“劳动光荣、技能宝贵、创造伟大”的理念深入人心，推进“社会崇尚技能”良好社会风气的逐步形成。

（三）转化政府技能供给的社会管理职能

在技能型社会建设中，政府若要扮演好参与型政府的角色，应该转化自身的社会管理职能，创新技能供给公共服务方式，把技能供给社会管理的有关职能放权于群团组织、行业组织、企业等社会主体。

1.推动公共服务社会化，引导社会主体参与技能供给服务

建设技能型社会不仅是政府的职责所在，也是全体社会成员共同的责任。政府若要充分发挥社会主体在技能型社会建设中的作用，必须推进技能供给公共服务的社会化。技能供给公共服务社会化包括技能供给公共服务主体的多元化、服务内容的多样化以及服务方式的市场化。政府应按照全体社会成员对技能习得的需求，从技能供给服务的供给侧改革入手，结合政府部门“放管服”改革、事业单位和行业协会商会脱钩改革等，将市场竞争机制引入技能供给公共服务领域，充分发挥群团组织、行业组织、企业和其他社会组织的专业和成本优势，通过项目招标、委托、合同等形式，向其购买技能供给公共服务，并通过绩效目标控制等手段，引导其加强自身能力建设，优化内部管理，提高公共服务的质量和效率，最终让更多的行业组织、企业及其他社会组织成为技能培育领域公共服务的提供者。

2.加强社会组织培育，改善购买服务准入环境

当前，我国能承担技能供给公共服务的社会组织发展尚处在初级阶段，规模小、能力弱、地区发展不平衡、服务的专业性和规范性不强等问题不同程度地存在[11]。一方面，政府要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，加快提升其承接技能供给购买服务的能力；另一方面，要尽力改善技能供给购买服务的准入环境，让具备资质、有良好社会信誉的行业协会、科技类社会组织更多参与承接技能供给的公共服务项目。各级政府尤其要在同等条件下优先向行业组织、企业和其他社会组织购买面向经济欠发达地区技能帮扶培训等领域的公共服务。各级政府在实施技能开发购买服务时，应依据项目特点，优化项目申报、预算、采购、监管、评价等工作流程，提高工作效率。对有服务区域限制、市场竞争不充分的大型技能供给服务项目，政府应采取拆分采购的方式；对新增项目可以向不同社会组织采购，以促进良性市场竞争关系的形成。

3.加强对行业组织、企业及其他社会组织的监管

政府作为技能供给服务购买主体，借力行业组织、企业及其他社会组织提供技能供给服务，这是技能供给公共服务社会化之大势所趋。尽管政府对技能供给服务的提供者不能指手画脚，但绝不意味着对其提供的技能供给服务不闻不问。相反，为了避免技能供给公共服务在走向社会、市场过程中可能出现的隐患，政府应遵循法治原则、完善制度设计，建立健全有效的监督、评估、惩戒体系，严格落实对承接主体的监管责任，督促行业组织、企业及其他社会组织严格履行服务合同，及时掌握技能供给服务提供状况，发现并解决技能供给服务中存在的问题，增强其技能供给服务质量；加强绩效目标管理，以服务对象满意度为重点，合理设定绩效目标及指标，务实开展绩效评价；尝试运用新媒体、新技术等手段辅助开展绩效评价，积极探索推进专业机构的第三方评价，并将绩效评价结果与合同资金支付挂钩，形成对行业组织、企业及其他社会组织承接政府购买服务的激励约束机制。