从历史制度主义视角透视《职业教育法》的修订

邬跃 张严方

历史制度主义是新制度主义政治学三大代表性流派之一，其是新制度主义政治学中最早具有方法论意义并产生重大影响的流派。历史制度主义分析框架包括结构观、历史观两个维度，其分析范式包括结构分析范式和历史分析范式，结构分析范式关注制度与制度关涉对象行为的互动，历史分析范式则着力于在宏大的历史视域中展现制度变迁的时间序列和轨迹，把握变迁规律，以启发未来[1]。本研究借鉴历史制度主义分析框架，梳理《职业教育法》的修订历程、逻辑及内容，深入阐释职业教育法修订的主要内容和精神实质。

一、《职业教育法》的修订历程

我国《职业教育法》作为职业教育领域的基本法，对推动和保障职业教育发展发挥了重大作用。《职业教育法》自1996年颁布以来，实施了20多年，在此期间我国经济社会发生了巨大变化，职业教育自身也随着经济社会的发展而日新月异，与职业教育的生动实践相比，职业教育的法治建设就显得相当滞后。2022年4月，《职业教育法》修订草案经全国人大常委会审议通过并定于5月1日开始实施，标志着我国职业教育进入了新的法治保障时代。《职业教育法》修法历程漫长、颇经周折，跨越三届人大、十四载征程，其修订过程大致可分为四个阶段，包括充分酝酿期、反复磋商期、重新启动期、加速完成期。

（一）充分酝酿期

充分酝酿期包括自2008年全国人大常委会列入立法规划至2011年6月教育部向国务院提交修订草案，近3年的时间。自列入立法规划后，全国人大教科文卫委员会等立即启动修法程序，2009年至2010年全国人大教科文卫委员会将《职业教育法》修订作为重要专题，分别由主任、副主任带队开展调研，并委托国家教育行政学院开展《职业教育法》修订的实证研究[2]。教育部组织专家起草《职业教育法》修订建议稿，专项委托重庆师范大学、重庆市教委研究提出专家建议稿。教育部相关司局组织调研和论证，教育部政策法规司连续赴辽宁省、江西省、福建省、海南省开展职业教育法修订的实地调研；教育部职业教育与成人教育司组织专家、行业企业代表到江苏省、浙江省、四川省、重庆市调研，还在北京召开三次专家研讨会，对修订的目标、重点进行深入研究。教育部政策法规司组织《职业教育法》修订考察团出访西班牙、以色列等国考察学习。原教育部职业教育中心研究所汇编外国职业教育法律法规。2009年4月22日，受国务院委托，时任教育部部长周济在第十一届全国人大常委会第八次会议上作了《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》，提出明确职业教育地位作用、明确现代职业教育体系框架和基本内容、明确各级政府及职能部门等的责任义务、完善职业教育管理体制、完善职业教育保障机制、明确行政执法主体和法律责任等六项修法重点[3]。经各方面反复研究论证和教育部党组审议，教育部于2011年6月17日向原国务院法制办报送了《职业教育法》修订草案（送审稿）。从教育业务主管部门角度首次正式提出《职业教育法》的修订草案，这是修订过程的关键节点之一。

（二）反复磋商期

此期间约三年时间，自2011年教育部提交修订草案至2014年6月召开全国职业教育工作会，修法一直处于征求意见状态，并始终未形成共识。彼时教育部向原国务院法制办提交的《职业教育法》修订草案共八章73条，章节与条款分别比原职业教育法增加三章33条。包括总则、受教育者、职业教育机构、教师、行业指导与企业参与、政府职责、法律责任、附则，其中受教育者、教师、行业指导和企业参与、政府职责、法律责任这五章比原法力度更大、条文更多、内容更实[4]。原国务院法制办将修订草案送交各方面征求意见，尽管各方都期待职业教育法能尽快修订，但征求意见过程中争论不休。鉴于职业教育涉及的利益相关方比较多，各方的诉求各不相同、彼此之间存在分歧，短期内达成共识比较困难，这也实属正常，在所难免。此间三、四年的时间始终处于征求意见过程中。

（三）重新启动期

2014年新时代第一次召开的全国职业教育工作会议，推动了《职业教育法》修订跳出了纷争不止、迟滞不前的泥沼，重新进入良性程序轨道。此次会议的召开，是修法过程中又一个重大事件及关键节点。2014年6月23-24日，国务院组织召开了全国职业教育工作会议，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示，李克强总理接见全体与会代表。会后推出二个重要文件，即《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，突出加快发展、现代体系等关键词，着力描绘构建现代职业教育体系、推动现代职业教育加快发展的宏图愿景和行动举措。

2015年，全国人大常委会组织开展《职业教育法》执法检查，张德江委员长带队赴河南省等8省、区、市实地检查，还亲自作关于检查《职业教育法》实施情况的报告，报告指出我国职业教育仍面临六大困难和问题，并提出六个方面的意见和建议，张德江要求国务院及有关部门配合全国人大做好《职业教育法》修订工作[5]。2018年，十三届全国人大常委会再次将修改《职业教育法》列入立法规划[6]。教育部再次提出共八章60条的修订草案（征求意见稿），这一草案相较原法，新增15条、调整41条。2019年12月，教育部将新版修订草案面向社会发布公告、公开征求意见，至截止时间先后收到460余条建议意见，对这些建议意见逐条分析论证，吸纳后将修改稿提交国务院职业教育工作部际联席会议审议，联席会议通过后又按程序报送中央教育工作领导小组审议，在2020年8月19日中央教育工作领导小组召开的第十二次会议上被审议通过。这期间的修法进程基本是按通常程序和节奏向前推进的。

（四）加速完成期

自2020年8月《职业教育法》修订草案送审稿报国务院审议至2022年4月被全国人大常委会审议通过，这期间审议的程序多、层级高，历经了四次重大审议程序，这么多高规格、高层次的审议程序在短短一年零8个月的时间内完成，相较此前的几个阶段，这一时期可谓是《职业教育法》修订的加速期，结束了旷日持久的修法长跑。

修订草案报国务院后，司法部还发送中央部门、各省人民政府开展书面征求意见、召开座谈会、组织实地调研等，最大程度听取民意，并会同教育部根据征求的建议意见逐一分析推敲，力争提交的审议稿更完善、更成熟。最终送请国务院常务会议审议的修订草案共八章58条，此草案经2021年3月24日国务院召开的第128次常务会议讨论，原则通过。之后报送全国人大常委会审议，全国人大常委会于2021年6月7日进行第一次会议审议。受国务院委托，时任教育部部长陈宝生在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上作《关于中华人民共和国职业教育法（修订草案）的说明》，向会议报告修订的背景和过程、修订的总体思路、修订的主要内容[7]。2021年12月20日，全国人大常委会召开会议进行第二次审议。此后，中国人大网面向社会公布修订草案审议稿全文，公开征求意见；全国人大常委会法制工作委员会还邀请职业学校、企业等各方代表召开座谈会，面对面听取建议意见。2022年4月1日，全国人大常委会委员长栗战书率全国人大调研组赴安徽就《职业教育法》修订与职校师生、企业代表等座谈交流，他强调要为现代职业教育体系夯实法治基础[8]。2022年4月20日，全国人大常委会召开会议对职业教育法修订草案进行第三次审议，经全体代表投票表决，正式通过职业教育法的修订。

从《职业教育法》修法的轨迹来看，长达十多年的历程总体是渐进性的推进，较明显地存在通常的路径依赖现象。路径依赖是一种惯性，这种惯性强化了制度继承、持续及固化，但修法应有所改变、有所突破，因此路径依赖某种程度上是修法的阻力和障碍。在前期部门牵头研究起草过程中，路径依赖程度相对严重，起草进程相对缓慢，改变与突破的难度大、阻力大、惯性大。后期由全国人大专门立法部门深度介入，人大立法部门相对超脱了业务部门的局限和羁绊，推进进程明显加速。另外，修法中存在跨越变迁的关键节点或历史否决点，召开重要会议、出台重大政策、领导作出重要指示批示等这些修法中的关键节点，催化加速了修法进程。

二、《职业教育法》修订的基本逻辑

历史制度主义认为，制度的生成与变迁有着制度自身的独特规律，而并非是环境变迁的单纯反映物[9]。《职业教育法》修订的核心因素是职业教育自身的发展，职业教育的发展水平是推动修法的内因，此外还受到宏观环境、政策、经济等外因的影响。有学者研究指出，新《职业教育法》直接引用宪法为立法依据，增强了法律的时代性、全局性、科学性、权威性，实现了法律从“有没有”向“好不好”的重大转变，为办好新时代职业教育提供了切实有效的法律保障与指引[10]。

（一）增强指引的明确性、精准度

职业教育涉及的利益主体包括政府、行业、社会团体以及企业、学校、家长、学生等，利益主体多元、利益诉求不一。为此，需要法律予以规制、指引、协调的方面多、内容复杂，反映到具体法律规定就必然繁杂。新修订的《职业教育法》全文共八章69条，与原法五章40条相比增加三章，分别为“职业学校和职业培训机构”“职业教育的教师与受教育者”和“法律责任”[11]。法律条款扩展了29条，表述从原法的3462个字扩充到了10444个字，篇幅增加近2倍。法律的规范指引更明确、权利义务更具体。

（二）与时俱进吸纳新思想、新精神

习近平总书记指出，职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，要树立正确人才观，培育和践行社会主义核心价值观，要坚持党的领导，坚持正确办学方向，坚持立德树人等[12]。《职业教育法》的修订遵循习近平新时代中国特色社会主义思想以及习近平总书记关于教育的重要论述精神，将习近平总书记关于职业教育工作的重要指示精神和行之有效的政策措施固化为法律规定[13]。法律法规的层次高于政策规定，固化为法律将有力增强新思想、新精神思想引领、规范指导的刚性、针对性、实效性。

（三）充分关照平衡各方利益诉求

习近平总书记指出：“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。使法律及其实施充分体现人民意志。”[14]《职业教育法》修法中力求践行这一精神和要求，大范围的调研、反复研究论证、面向全社会多次公开征求意见，充分表达和平衡各利益相关方的诉求，画好最大同心圆，体现最大公约数，形成最大程度的共识，明确各方责权利，体现广大人民群众的利益、反映广大人民群众的愿望、维护广大人民群众的权益、增进广大人民群众的福祉，夯实良法善治基础，保障共同推动职业教育发展。

（四）凝练了实践探索的经验做法

新修订的《职业教育法》将职业教育改革发展的政策举措和成功经验转化为法律规范，为培养更多高素质劳动者和技术技能人才、打造现代职业教育体系夯实了法治基础[15]。自1996年以来，职业教育探索了诸多有益经验，在这次修法过程中，提升固化了职业教育实践中的有效探索和经验做法，将大量行之有效的做法予以法律规定，赋予法律效力和保障。法律规定完善纵向贯通、横向融通的职业教育体系，设立本科职业教育学校，开展职业本科专业教育，职普教育互通互转互认[16]。法律清晰界定职业教育的概念内涵，将较大程度上减少旷日持久关于职业教育概念内涵的争论。

（五）回应社会和民众的关切期盼

“法与时转则治，治与世宜则有功。针对社会上存在的对职业教育的偏见和认识误区，新修订的《职业教育法》规定职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会，这有利于塑造社会共识，提升职业教育认可度”[17]。法律规定国家优化教育经费支出结构，使职业教育经费投入与职业教育发展需求相适应，国家大力发展职业教育，提高职业教育质量[18]，营造职业教育发展的公平环境，破除对职业教育的歧视和偏见，增强职业教育的适应性，提升职业教育的社会认可度。

三、《职业教育法》修订内容的分析

法律是不断完善的实践，法律是实践理性的体现。从原《职业教育法》实施到完成修订的20多年间，职业教育快速发展，原法律规定很难适应新时代的职业教育。逐条对照新旧法律文本，除附则等个别条款外，新《职业教育法》从指导思想到具体条款几乎通篇都进行了修订。

（一）加强党的领导

习近平总书记从国家事业发展全局的高度，深刻阐明了党的领导对于教育工作的极端重要性，他在全国教育大会上指出，加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证，要全面加强党对教育工作的领导，坚持党对教育事业的全面领导[19]。修法的过程充分体现了强化党的领导，并将党的领导细化落地为具体法律规范性条款。新《职业教育法》规定，职业教育必须坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，公办职业学校实行中国共产党职业学校基层组织领导的校长负责制，民办职业学校要强化基层党组织政治功能，保证其在学校重大事项决策、监督、执行各环节发挥有效作用，校长全面负责本学校教学、科学研究和其他行政管理工作，通过校长办公会或者校务会议行使职权并接受监督[20]。

（二）界定概念范畴

法律概念是法律要素中最基本的细胞，是对具有法律意义的社会事实和社会现象的概括性表达，具有归集、表达、认识和提高法律合理化程度的功能[21]。法律明确界定职业教育是培养具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力的教育，职业教育包括学校职业教育和社会职业培训[22]。以法律规定形式厘清职业教育的边界，明晰其内涵，有利于统一思想、凝聚共识，形成规范的话语体系和合作交流的基础。《职业教育法》确定的“职业教育”概念，与国际通用的“职业技术教育和培训”（TVET）、我国台湾地区使用的“技术职业教育”等内涵相同，包括职业教育、技术教育、职业技术教育和职业培训等内容，属于包含培训的“大职业教育”概念[23]。

（三）巩固类型定位

现实中，职业教育的社会认可度低，受到歧视和排斥。民众普遍认为职业教育是为淘汰者提供的教育、属于低层次教育。专家学者及职业教育一线实践者接续奋斗，努力为职业教育争取相应地位和待遇。2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》提出，“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”[24]。首次从国家政策层面明确职业教育是与普通教育并行的类型教育。新《职业教育法》总则规定，职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型[25]，从法律角度对职业教育作为教育类型予以固化，提供直接法治保障。将职业教育定位为类型教育，这是系统构建职业教育制度体系的逻辑起点，应在招生考试制度、教育教学标准、考核评价督导等政策、方案、标准的设计中体现其与普通教育是平行的、同等的，是独立的教育类型，与普通教育共同成为人才成长的双轨双道，并建立相互之间的沟通衔接通道。

（四）强化统筹管理

职业教育管理体制是国家领导管理职业教育的基本方式，不仅在宏观上决定了职业教育发展的速度、规模、质量，而且在一定程度上影响并决定着办学、投资、招生体制以及学校内部管理制度等[26]。管理体制的有效性与事业的发展应呈正相关性，相辅相成、相互促进。我国职业教育管理体制适应了职业教育事业的发展，促进推动职业教育健康持续快速发展。新《职业教育法》明确规定国务院统筹协调全国职业教育工作，国务院教育行政部门负责统筹规划、综合协调、宏观管理，有关部门分别负责有关的职业教育工作，省级政府统筹协调区域内职业教育发展，组织开展督导评估，群团组织、行业企业、事业单位等依法参与、支持或者开展职业教育[27]。

（五）完善体系构建

新《职业教育法》规定，可设立本科层次职业学校，专科层次高等职业学校部分专业可实施本科层次专业教育，义务教育后统筹推进职普协调发展，建立学校教育与职业培训学分等积累转换机制，搭建“立交桥”，扩大职业教育供给主体，规定其他普通学校、教育机构或符合条件的企业、行业组织可实施相应层次的职业学校教育或提供学分课程[28]。法律授权专科层次高等职业学校如有条件可实施本科层次专业教育，这是扩大高层次职业教育人才供给的一项突破。要实现这一突破需要满足相应的实质性条件和程序性要求：一是培养规格高。培养定位为高端技术技能人才，并非普通的、一般性的技术技能人才，不过高端技术技能人才的概念仍比较模糊，需法律解释界定其内涵与外延。二是办学条件硬。新《职业教育法》第三十三条第三款从培养质量、办学特色、产教融合等方面予以明确要求。三是审批程序严。必须向国务院教育行政部门申报，经其批准同意才行，需要过审批关。总体来看，对专科层次高等职业学校举办本科层次教育的程序把关、实体把关严格。

（六）赋权企业主体

职业教育关乎经济、关乎民生，其显著区别于普通教育的特征是与企业关系密切，办好职业教育离不开企业的参与和支持，只有相互合作、相互配合，真正做到你中有我、我中有你，方能共赢。“企业”一词在25个条款中出现达47次，激励与约束双向发力，赋予权力的同时，明确规定了义务，还指明了企业参与职业教育的路径和方式。新《职业教育法》规定国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，对深度参与企业的予以奖励或组合式政策优惠，企业可利用资本、技术等举办或联办职业教育机构，对企业举办的非营利性职业教育机构可予以政府补贴等[29]。

（七）深化产教融合

从宏观层面看，产教融合是指产业与教育的协调；从微观层面看，产教融合主要是指生产与教学的融合，生产过程与教学过程的对接。从理论上看，产教融合应是所有教育领域都存在的命题，只是职业教育主体是培养应用型人才，更强调动手和实践能力，所以产教融合在职业教育领域更突出，是职业教育人才培养的鲜明特征和人才培养质量的重要标志。新《职业教育法》将产教融合的具体举措和生动实践提升为法律的规范性要求，规定职业教育必须坚持产教融合、校企合作，职业教育机构实施职业教育应当注重产教融合，实行校企合作，校企可通过共同举办职业教育机构、开展订单培养等形式合作，鼓励行业企业全过程参与企业职业教育的招生、人才培养、师资队伍建设、就业、教育质量评价等，推行中国特色现代学徒制度，工学结合、学徒制培养[30]。这些规定将原则性要求与具体性要求相结合，使产教融合从倡导行为成为规范性行为。

（八）全面提升质量

新《职业教育法》从政府、学校、学生等角度，提出落实立德树人根本任务，强化技能训练与职业道德、综合素养的养成，促进人的全面发展，整体提升教育教学和人才培养质量。要求坚持立德树人、德技并修，弘扬社会主义核心价值观，培育劳模精神、劳动精神、工匠精神，传授科学文化与专业知识，培养技术技能，进行职业指导，全面提高受教育者的素质，提高职业教育质量，增强职业教育适应性。政府应将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划整体部署等，学校应加强校风学风、师德师风建设，营造良好学习环境，保证教育教学质量。学生应遵纪守法，努力学习，掌握技术技能。国家通过组织开展职业技能竞赛等活动，为技术技能人才提供展示技能、切磋技艺的平台，持续培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠和大国工匠[31]。

（九）关注特殊部分

国家采取突出措施，支持特殊群体、特殊地域发展职业教育，补齐短板、抬高底部，提升整体水平。新《职业教育法》规定国家采取措施大力发展技工教育，全面提高产业工人素质，支持举办面向农村的职业教育，扶持革命老区、民族地区、边远地区、欠发达地区职业教育发展，扶持保障转岗、再就业、失业人员接受职业教育，支持残疾人接受职业教育，除由残疾人教育机构实施外，其他教育机构应接纳残疾学生，并应为残疾学生学习、生活提供必要的帮助和便利，支持残疾人教育机构、职业学校、职业培训机构及其他教育机构开展或者联合开展残疾人职业教育，对从事残疾人职业教育的特殊教育教师予以特殊教育津贴[32]。

（十）维护合法权益

法律是权利的保障书，《职业教育法》集中体现了对职业教育学校、教师、学生合法权益的保障。新《职业教育法》规定学校依法办学，依据章程自主管理，享有依法自主设置专业、制订人才培养方案、选用编写教材、自主设置学习制度、适当调整修业年限实行弹性学制、自主选聘专业课教师等自主权，保障教师的权利，提高其专业素质和社会地位，建立符合职业教育特点和发展要求的职业学校教师岗位设置和职务职称评聘制度，职校学生在升学、就业、职业发展中享受同等待遇，不得歧视，详细列明学生在实习中享受休息休假、获得劳动安全卫生保护、参加相关保险、接受职业技能指导等权利，保障妇女平等接受职业教育的权利[33]。

（十一）强化发展保障

新《职业教育法》从经费、师资、科研、统计、环境等方面对职业教育的发展保障作出规定。要求国家层面应优化教育经费支出结构，使经费投入与发展需求相适应，各级政府应落实职业教育经费，鼓励多种渠道依法筹集资金，国家建立健全教师培养培训体系、适合的岗位设置等政策制度，保障师资队伍满足教育教学需要，学校可聘请技能大师、劳动模范、能工巧匠、非物质文化遗产代表性传承人等担任专兼职教师、设立工作室等，鼓励支持开展职业教育科研、教材和教学资源开发，逐步建立职业教育信息统计和管理体系，开展职业教育公益宣传，营造人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好社会氛围，在职业教育活动中违反法律规定的，依照有关法律规定给予处罚[34]。

四、结语

历史制度主义的分析范式追求从历史轨迹中发现规律，聚焦对过往或当前制度变迁的阐释推演，以期通过总结经验、发现规律、汲取教训，为今后与未来提供启发和借鉴。这意味着历史制度主义难免存在时空滞后性，具体时空场域难以完全呈现，微观层面的行为和影响无法深入了解，客观性存在缺陷，同时分析者的主观性也会存在偏差。借鉴历史制度主义分析范式，阐释《职业教育法》修订的过程变迁发现，《职业教育法》的修法历程是职业教育事业发展进程的映射，宏观反映了职业教育事业的发展。随着职业教育事业的发展，法律修订的需要就越来越迫切，同时修法的实践基础也越来越成熟，在这些内因、外因的共同作用下，最终推动实现了《职业教育法》的成功修订。