全过程人民民主下设区的市地方立法听证研究

□ 程杨梅 陈太勇

2022年3月，“全过程人民民主”作为法律概念，写入《地方组织法》。在新时代的中国法治建设中，“全过程人民民主”已成为一个重要的法政概念，本法的重要原则之一。全过程人民民主“把选举民主与协商民主结合起来”[1]。

一、问题的提出

协商民主是中国民主独特的、独有的、独到的民主形式[2]，也是全过程人民民主的重要注释。立法听证制度属于立法程序性规范，是立法中协商民主的一种重要形式，是全过程人民民主的重要表现。在全过程人民民主下讨论立法听证程序，是以协商民主和地方治理的视野讨论设区的市地方立法完善立法程序。

自2000年我国《立法法》颁布后的一段时间，立法听证曾经引起研究者的热切关注，后来研究热度急剧降低。2015年修法以后，也无专门研究设区的市地方立法听证制度的。从最初理论的推演精彩到之后理论研究与实践的双重冷遇，归根结底主要有以下几项原因：

第一，《立法法》中列举的立法协商包括“座谈会、论证会、听证会”等形式，并未明确三种形式选择上的区别，也正因为有替代，立法机关在实践中宁可选择座谈会、论证会也不选择立法听证会。

第二，有立法听证规定却无立法听证规则。设区的市地方立法权获得伊始，权力机关即制定了各地的地方立法条例，以明确立法程序。其中规定了立法听证程序启动条件，却未明确具体听证规则，使得地方性法规草案的起草者无从入手，故在起草过程中尽量避免使用立法听证。

第三，缺乏利益对立方。听证的本质是简化的司法程序，是利益冲突的对立方通过语言直接发表意见，居中裁判者根据双方意见和证据作出裁判。为了实现立法听证中的对席辩论，必然离不开利益冲突方积极地参与。参与者的积极性取决于立法决策之于参与者的利益，以及参与者自身专业的听证表达能力。缺乏对立方的立法听证必然会失去听证的价值。

尽管立法听证在立法实践中缺乏应用经验，但设区的市地方立法制度现阶段面临特有的发展压力，完善设区的市地方立法的听证程序可以成为解决现阶段设区市地方立法面临种种矛盾的突破口，具有独特的价值。

二、立法听证对于设区的市地方立法的特殊价值

协商民主各项制度的完善是设区的市地方立法应当重视的创新发展领域，立法听证则是协商民主在立法中的表达方式之一，却是立法程序制度的薄弱环节，应给予相当重视。

（一）增强设区的市地方立法的民主性、科学性

立法听证制度照顾多元利益主体的需求，提供表达意见的平台，并对所表达意见足够重视，符合民主立法的原则。相比较其他层次的立法而言，设区的市地方立法基层化明显，适用范围不大，受立法影响的利益主体范围小，那么更容易产生立法听证中需要的利益对立方。由利益方充分发表意见后，经立法草案表决方充分考虑，使得地方立法活动更科学，防止产生脱离实际的空想立法。

（二）融合实现直接民主与间接民主

随着我国经济社会的发展和改革的不断深化，基于对社会更精细治理的期待，人民群众对加强和改进立法工作、直接参与立法活动有许多新期盼，特别是对与自身利益息息相关的立法活动参与积极性更高。立法听证制度为立法机关吸取听证参加人意见设定规则，人民群众以直接民主形式参与立法活动，克服了间接民主的弊端。

（三）填补显而易见的制度空白

设区的市立法机关以高质量的地方立法回应人民群众的立法期待，但现阶段拥有立法权的设区市缺乏听证规则，是显而易见的程序不完善。实践中，未制定听证办法的市将听证与座谈会、专家论证会、开展社会稳定风险评估等混同，急需立法明确听证规则。

（四）解决“小切口”立法暴露利益冲突问题

立法研究界提出设区的市立法应聚焦“小切口”，获得实务部门的认可。“小切口”要求确定立法议案涉及利益范围相对更小更单纯，避免立法文本体量大而内容虚，得不到有效实施的尴尬。但“小切口”立法更容易暴露利益主体之间的利益冲突，立法听证制度为“小切口”立法暴露出来的利益冲突问题提供协商民主的解决方案。

（五）完善立法听证规则，突出立法的地方特色

“地方特色”的抽象性、量化的模糊性、评价的形式化与地方立法的地方特色价值追求之间存在矛盾。立法领域普遍认为立法的“与众不同”“人无我有”是彰显地方特色的必要形式。既要符合法制的统一性，又要追求立法的地方特色，不妨从完善立法听证制度入手。缺乏实践检验的立法听证具体规则并没有被上位法细化，从反面证明了立法听证规则在设区的市的地方立法层面有发展成熟的空间。设区的市地方立法结合地方实际，落实全过程人民民主原则要求，完善立法听证规则，弥补上位法的空白，能很大程度上突出地方立法的地方特色。

（六）培养广泛的人民民主精神

实践表明，设区的市从立法规划的制定到公开征集立法草案意见，民众参与立法的积极性不足，其中很大原因与普通群众缺乏民主精神有关。立法听证的对抗性源于立法是分配利益的手段，立法听证的法治性源于人民群众对利益分配手段正当性的认同，二者均需要人民群众具有民主精神。立法听证既需要人民民主精神，也培养了人民民主精神。

三、立法听证遵循的原则与规则

（一）立法听证遵循的原则

1.全过程人民民主原则。全过程人民民主原则是地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府活动的总原则之一，而设区市地方立法是设区的市地方立法机关和人民政府根据《立法法》赋予的立法权限，依法定程序进行的立法活动，是对地方社会资源、社会利益进行第一次分配的活动，也是对个人行为自由与行为限制的界定，立法听证本质上是立法民主的重要表现，也是民意表达的途径和民主协商的场所，因此，设区的市地方立法听证应该符合全过程人民民主原则。

2.正当程序原则。正当程序原则是指在公权力主体对公民作出任何不利处分和裁决时，必须严格遵循程序正义理念，充分保障相对方和参与者的各种程序权利，防止公权滥用，促进形式公正，维护人格尊严。听证制度作为正当法律原则的一部分，开始只适用于司法审判领域，后来随着民主观念的逐渐深入，被先后引入立法领域和行政领域。它要求赋予有关主体发表意见的权利，并给予听证足够程度的重视——“听证情况应当向常务委员会报告”，有效防止立法权力的滥用。

3.“不抵触”原则。“不抵触”原则要求地方立法不能与上位法相冲突，不能违反上位法的禁止性规定。各省、自治区、直辖市以及设区的市的立法条例或者制定的地方性法规条例，与《立法法》第三十六条第三款的模式无异。设区的市地方立法完善立法听证规则，也应当遵循“不抵触”原则，不得脱离上位法制定立法听证规则。

4.“可操作”原则。“可操作”原则是立法符合科学原则的具体要求，要求制定的地方性法规具备真正得以实施的条件。立法听证虽然在《立法法》制定之初便是立法机关听取意见的方式之一，但立法听证的实践并不丰富，除了缺乏详细的制度规范外，还由于听证制度本身的对席辩论规则，听证陈述人的确定规则实践中或多或少存在“可操作性”方面的难度。因此，立法听证制度的完善必须考虑程序规范的“可操作性”。

5.禁止权力滥用原则。权力膨胀定律不仅对个人适用，对组织也是同样。表现为设区的市地方立法中设置对公民自由权利的超越实际需要的无必要的限制。设置毫无必要的限制公民自由的行为即是滥用立法权。立法听证中，确定是否采取听证会的形式听取意见、听证的内容、听证陈述人甚至参加对席辩论的主体均容易受到法规案起草者的主观因素影响。因此，设区的市立法听证制度还应当包括禁止权力滥用原则。

（二）立法听证遵循的规则

1.听证准备规则

（1）启动立法听证的主体。通常如果设区的市地方性法规主要由部门执法的，一般由市人民政府及其部门起草或者组织起草，也有由市人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构组织起草的。地方性法规起草主体多元，但市政府及其部门起草或者组织起草的草案送交到人大常委会，仍然会组织人大专门委员会、常委会工作机构进一步完善。因此，本文不支持市政府及其部门起草法规草案的过程中，自主决定启动立法听证程序，否则不同阶段的听证报告产生的效用价值不同，会损害人民群众对听证制度的认可。

（2）启动立法听证的程序。立法听证程序的启动可以分为应当启动和可以启动两种情形。地方性法规的制定机关在起草过程中掌握是否应当启动立法听证程序的事实，是否符合法定的听证条件，依法决定启动立法听证程序。如北京市规定立法听证的举行，由主任会议决定。此外，应当保障重大意见分歧的意见方或者涉及利益关系重大调整的利益方申请启动立法听证的权利。为了提高启动听证的效率，还应当规定一定数量以上的专门委员会、常委会组成人员联名，以及常委会工作机构可以就法规草案中的相关事项提出立法听证建议。

（3）确定听证内容。合理确定听证内容有利于提高听证效率，有利于解决听证争议问题。从必要性和效率出发，仅对争议较大的条文进行听证更具有可行性和现实意义。作为立法听证的组织者，在听证前确定听证参加人时，应当梳理争议焦点，明确异议各方的主要观点，明确听证内容，引导持有不同意见的听证陈述人围绕争议焦点进行陈述。

（4）确定主持人。有些研究者认为立法听证主持人的确认规则应当和执法听证主持人的确认规则一致，避免起草者担任立法听证的主持人。本文不赞同这种观点。原因在于立法听证是协商民主的平台，而行政执法听证是按照类司法程序保障行政相对人发表意见的权利，二者有本质的区别。执法者的主观意志与案件法律后果高度一致；而立法的过程本身的协商性和民主性要求起草者应当对占多数的听证意见足够重视，对草案作相应修改。

（5）立法主体成员参加听证。为提高立法听证的实际效果，在立法听证规则中明确每次立法听证会都必须有一定数量的人大代表或常委会委员、专门委员会委员、法律委员会委员参加，从而保证立法听证能够在主观上对其产生一定的影响[3]。

2.立法听证举行的规则——对席辩论

举行听证会的核心前提是存在明显的利益对立，正反观点的剧烈冲突。实践中可行的做法是立法机关面向社会发布立法听证会通知，在收集公众参加听证会申请的同时收集公众意见，从中筛选出适宜的听证陈述人，以达到听证会期间辩论的效果。对于没有被选为正式陈述人的报名者，应当尽力创造条件，让其旁听听证会。如遇到报名者不足的情况，也可以采取邀请的形式产生听证陈述人。

3.立法听证会后的规则——听证笔录、听证报告的适用

研究者普遍认为，听证笔录、听证报告并不是立法的唯一依据，但应当充分发挥听证笔录在立法中的作用，包括公开、归档、在立法草案中说明理由等。

四、立法听证应防患的问题

执行立法听证还应谨防“三化”。第一，防止听证程序虚化。立法听证是协商民主的一种重要形式，立法机关不能为听证程序而听证，不汲取听证中反映的人民群众的意见，而使听证流于形式。听证后对人民群众的“呼声”必有“回响”，谨防参与听证的人员失去积极性和主动性。第二，防止听证情绪化。立法听证主要是听取利益攸关方的立场、观点、方法和问题解决的路径等，其实质是将矛盾提前暴露，提前发现问题。我们要防止立法听证成为吵架、口水战的阵地。第三，防止听证随意化。立法听证是实现协商民主、全过程民主的重要形式，是立法的一个重要环节，因此，立法机关和听证参加人应严肃认真对待立法听证，不能随意化。听证前准备要充分，主持方应具备较强的组织能力和驾驭能力，对可能出现的问题要有分析研判和应对策略，不能听之任之。

结语

设区的市立法机关在履行作为良好民意表达综合机制的法定职责时，应当有意识地扩大立法民主，从完善协商民主法律制度、增强地方治理决策科学性的角度出发完善立法听证。

注释：

[1][2]《中国的民主》白皮书，载《人民日报》2021年12月5日，第6版。

[3]马怀德、陶杨：《我国地方立法听证效力的表现方式》，载《苏州大学学报》2007年第3期。