数智赋能全过程人民民主基层单元建设的思考

□陈波

习近平总书记在中央人大工作会议上系统阐述了全过程人民民主的重大理念，作出“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”重要论断，拓展了人民代表大会制度的科学内涵、特征优势和实践要求，为发挥好人民代表大会制度在发展全过程人民民主中的重要作用指明了方向。全国各地人大深入学习贯彻习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念和中央人大工作会议精神，积极探索实践，不断推陈出新，涌现出全过程人民民主建设的许多好做法好经验。其中，浙江省人大常委会以习近平总书记关于全面深化改革特别是数字化改革的重要论述为指导，数智赋能代表联络站建设，打造践行全过程人民民主基层单元，为丰富发展我国基层民主实践提供了新的可行路径，以“浙江之窗”展示了中国特色社会主义民主政治的蓬勃生机。本文在梳理介绍相关工作基础上，从五个方面就促进提升基层单元建设水平、持续放大人大制度功效提出对策建议。

一、全过程人民民主基层单元建设的构想与实践

1.概念的提出：数字化改革+全过程人民民主

2022年6月，中共浙江省第十五次党代会召开。党代会报告提出了打造数字变革高地和全过程人民民主实践高地的目标，强调要“着力发展全过程人民民主”，“打造践行全过程人民民主基层单元”，这是中共浙江省委首次将“基层单元”写入正式文件并就有关工作作出部署。此前，浙江省人大常委会深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，学习贯彻习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念和关于数字化改革的重要论述，按照中央人大工作会议部署，立足浙江数字化改革实际，于2022年初创造性地提出打造践行全过程人民民主基层单元的构想并付诸实践。

2022年4月，浙江省人大常委会办公厅印发《省人大常委会2022年数字化改革工作方案》，将全省人大数字化改革体系构架迭代升级为“1512”，其中第二个“1”即打造践行全过程人民民主基层单元[1]，并初步提出了“积极推进乡镇（街道）人大代表联络站数字化改革，增量开发人大全过程人民民主基层单元应用场景，建设民意收集处理、民生实事项目监督、参与立法监督、代表主题活动、代表督政议事、运行管理等功能模块，承接各级人大代表密切联系群众和参与立法、监督等人大常委会工作的各项任务”等目标思路。此后，省人大常委会办公厅下发通知，征集人大践行全过程人民民主基层单元培育对象，明确杭州市上城区湖滨街道东平巷人大代表联络站等112家单位为首批培育对象。在总结试点经验、广泛调研、征求意见基础上，同年6月省人大常委会研究制定了《关于以数字化改革推动代表联络站迭代升级培育打造人大践行全过程人民民主基层单元的指导意见》，从总体要求、主要举措、场景建设、组织保障四大方面对基层单元建设作出系统部署，为浙江全面推进此项工作提供了有效指引。但囿于基层单元建设是一项探索中的创制性工作，毫无经验可言，没有现成案例可供借鉴，因此指导意见并未对基层单元的概念作出明确界定，这也为各地人大的实践探索和理论探讨留足了空间。

2.实践的拓展：迭代升级的代表联络站+数字化应用场景

民主的本质是一种开放的公共性政治，具有开放性与公共性的特征，需要借助一定的公共空间及相应的载体来表达意见，达成共识。空间载体同样是发展全过程人民民主的重要基础与支撑点，打造基层单元契合了这样的需求。准确理解和全面把握基层单元概念，可以从代表联络站和数字化改革两个维度切入。

一是代表联络站。代表联络站缘起于浙江基层人大实践，是人大代表闭会期间履职活动的重要场所，是践行全过程人民民主的重要平台[2]。2014年4月浙江省人大常委会出台《关于加强全省人大代表联络站建设的指导意见》，当年底全省乡镇街道实现代表联络站全覆盖，8万多名五级人大代表就地就近编入相应站点。2018年9月栗战书委员长到浙江调研，在实地考察衢州市柯城区府山街道代表联络站时，提出建设代表联系群众的好桥梁、代表履行职责的好平台、代表学习交流的好阵地、国家机关听取代表意见的好场所的“四好”联络站指示要求。贯彻落实栗战书委员长指示要求，浙江开启代表联络站建设2.0版，于2019年5月下发《关于深化全省人大代表联络站工作和建设的指导意见》，就拓展代表联络站功能作用、完善代表联络站建设、增强代表联络站运行成效等提出要求。基层单元建设的指导意见，进一步明确提出要深入贯彻落实栗战书委员长的“四好”要求，以数字化改革为牵引，深化拓展代表联络站“联、商、督、促、智”功能[3]，建好、用好数字化应用场景，不断增强代表联络站凝聚力、感知力、服务力，实现迭代升级、提质增效，成为人大践行全过程人民民主基层单元，发挥保障人民当家作主的前哨阵地和一线窗口作用。目前，浙江正全力推进1500多家基层单元建设。

二是数字化改革[4]。浙江是数字经济先行省、数字化改革起始地。自2021年2月中共浙江省委部署开展数字化改革以来，全省党政机关、事业单位、国企民企、社会团体、基层组织等积极投身改革浪潮，数字化改革的理念、思路、方法、手段运用到省域治理的全过程各领域。人大数字化改革，是党建统领整体智治的重要内容，是要统筹运用数字化思维、数字化认知、数字化技术梳理分解人大核心业务，找准切入点和突破口，打造跨部门、跨区域、跨层级的典型应用场景，推动人大的工作机制、组织架构、方式流程、手段工具全方位、系统性重塑，实现数字赋能、整体智治、高效协同。为此，浙江省人大常委会立足核心业务、加强顶层设计，系统谋划了“1512”的改革框架，并将全过程人民民主基层单元应用场景作为2022年度“牵一发动全身”的重大改革（重大应用）加以推进。目前，基层单元应用场景已形成“一舱二码六应用”[5]，纵向贯通四级人大和1500多个代表联络站，横向对接“一府一委两院”相关应用，内部集成人大立法、监督、代表履职综合应用，覆盖全省8.7万名人大代表。自投入使用至2022年9月，该应用场景已收录或产生代表联络站有关数据量16440多条，代表联络站有关工作数据8270多条，人大代表相关信息数据113.4万多条，数据总量达115.8万多条；现有用户数92600多人，活跃用户数27800多人，活跃率为30%左右。作为基层单元建设的重要内容和有机组成，基层单元应用场景以数字化手段赋予基层单元全天候、超时空特性，为人大代表联系群众、服务社会、依法履职提供便捷渠道，为各级党委和国家机关在决策、执行、监督落实各个环节察民情、听民意、汇民智搭建了高效路径。

通过上述分析不难看出，全过程人民民主基层单元是浙江人大贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主重大理念和数字化改革重要论述的开创性举措。基层单元包括但不限于代表联络站，是“迭代升级后的代表联络站”+“数字化应用场景”，是人大践行全过程人民民主物理空间和网络空间的有效叠加。基层单元实质性地拓展了全过程人民民主运行的空间载体，正成为全过程人民民主的一个重要增长极。

二、提升基层单元应用场景功效的方法与路径

当前，浙江全过程人民民主基层单元建设取得了履职增效、民主增色的阶段性成果[6]，进入到纵深推进的关键时期。要进一步学深悟透习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念和全面深化改革的重要论述，持续发挥数字化改革对基层单元的牵引撬动作用，加快打造具有浙江辨识度的全过程人民民主实践品牌。

1.聚焦“用户怎么进”，做好激活扩面文章

习近平总书记强调，要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行；要打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，让百姓少跑腿、数据多跑路。基层单元应用场景的目标用户，主要为选民群众、人大代表和人大工作者。要以用户体验好、自动化程度高、简单适用为建设标准，针对不同用户群体开辟合理的使用端口，努力做到应注尽注、应活尽活，提升应用场景的覆盖面和活跃度。一是代表履职统一进浙政钉。代表按所属联络站定位，为其开设浙政钉账户。生成代表码向社会公布，选民通过扫码，可以文字、语音、视频、图片等方式向代表直接反映问题。代表收集的意见建议，自动留痕为民情数据进入人大公共数据平台，按分级分类进行分流处理。编印基层单元应用场景操作指南，作为代表履职培训重要内容。二是选民群众多端口参与。鼓励各地因地制宜、探索创新，方便群众通过代表码、联络站码、活动码等形式，或者通过微信公众号小程序、浙里办等端口，链接至就近或者属地所在的基层单元，向身边代表反映问题、提出意见。如除了在联络站等固定场所粘贴二维码外，浙江省长兴县人大、苍南县人大等地，结合代表“亮身份”工作，将代表码印制在代表身份牌、民政智慧门牌系统上，简单明了易操作；温州市龙湾区人大在微信公众号上开通“e单元”服务端，公布行政区域内所有的代表联络站码、代表联络站信息（包括联络站的地点、站长信息、接待时间等），方便人民群众线上线下找代表。三是工作人员电脑端和移动端并用。在完善基层单元应用场景电脑端基础上，开发建设移动端，打造“掌上基层单元”，满足工作人员实时查看、信息维护、数据流转和后端简易管理等工作所需。

2.聚焦“数据怎么转”，做好贯通利用文章

习近平总书记强调，要把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点；要运用大数据促进保障和改善民生，推进教育、就业、社保、医药卫生、住房、交通等领域大数据普及应用，深度开发各类便民应用，不断提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平。基层单元应用场景囊括了“参与立法监督”“主题活动”“运行管理”3个省统建模块和“民情民意”“民生实事”“督政议事”3个各地自建模块，并预留了N个组件端口，契合了基层单元“联、商、督、促、智”五大功能定位，产生了大量的民情民意数据，反映了人民群众对人大工作的信任和期待。这些民情民意能否得到高效有序流转和及时处理反馈，不仅是技术问题，更是事关人民群众获得感、事关人大制度功效的政治问题。一要分级分类流转处理。加快推进基层单元与基层治理“四平台”之间的互联互通、共建共享、资源互补，建立完善分级分类处理流程，群众反映的一般性问题通过直达政府及相关部门的形式，短平快推动落实解决。如截至2022年9月，浙江全省五级人大代表通过基层单元反映的群众意见建议，转交基层治理平台办理3万多条，推动了一大批群众急难愁盼问题解决。二要分析研判形成领导参阅件。通过数据共享、系统集成、分类管理等方式，自动生成民情热词，实现智能研判，为党委政府决策和人大依法履职提供有效数据支撑和参考。如湖州市人大建设民情“信息池”，编发《联群参阅》电子刊物专报党政主要领导，打通民意直达党委政府的“绿色通道”。三要形成民生实事项目储备库。针对群众反映的高频民生热点事项，优先纳入民生实事项目预备库，与政府民生实事项目储备库互通共享，作为下一年度政府民生实事项目选题的重要来源。四要转为代表闭会期间建议。针对群众反映的普遍性共性问题，作为闭会期间代表建议，推动从政策上法律上予以解决。

3.聚焦“业务怎么沉”，做好履职联动文章

习近平总书记强调，要强化系统观念，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务水平。立足人大法定职能，延伸人大工作触角，提升人大工作质效，是基层单元建设的题中之义。目前，浙江许多地方依托基层单元应用场景，通过问卷调查、网络直播、云问政、在线议事厅等形式，就人大常委会重点工作（一些地方还就党委、政府的中心工作，重大民生关切等议题）问计于民、问需于民、问效于民，取得了积极成效。但不可回避的一个事实是，这种公开征询方式由于面向受众的随机性、偶然性，代表和群众的参与度不够深、参与面不够广，收集上来的意见建议针对性、可行性、操作性不够强，难免夹杂着一些信访事项、不合理诉求甚至是情绪宣泄等无效信息、冗余数据。基于此，一方面，要把握时间节点，继续做好面向社会公众的广泛发布，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。如通过基层单元场景应用，向社会公开征集年度立法项目和监督议题，征集民生实事项目选题、对“一府两院”相关工作的意见建议等。另一方面，要根据年度计划，下更大力气组织开展分专业有重点的精准发布，提高意见征集的质量和效率。这也应该成为今后一个时期的努力方向和改革突破口。

在技术支撑上，一要加快推进基层单元应用场景与立法、监督、代表履职等应用场景的有机互嵌、融会贯通，统一技术标准、打通数据节点、实现数据交互，消除协同联动开展人大工作的技术壁垒。如嘉兴海宁市人大将基层单元应用接入“问法于民”场景，建立代表参与立法意见征集专属通道，每位代表定时接收、学习法规草案，定通道提交意见建议，实现两大场景的有机贯通。二要逐步实现对代表联络站、人大代表的标签标注，分别按照所属地域、区位特色，所属专业、擅长领域等属性，实现分级分类精细化管理，提高颗粒度，确保立法、监督等核心业务开展时，能迅速准确匹配到合适的目标人群，能征集到更多建设性意见。

在活动组织上，一要围绕一个时期的中心工作和重点任务，项目化、清单式地组织开展专题调研、征求意见等活动，让人大代表和选民群众通过应用场景高质量参与人大工作成为新常态。如宁波市人大常委会印发《宁波市人大各专门委员会核心业务下沉人大代表联络站工作办法》，以清单形式列明征求对年度上下联动项目、上级人大交办任务的意见建议，征集对年度工作思路和项目安排等意见建议共8条下沉内容，做到清晰明了、简便可行。二要积极争取党委支持，加强与“一府一委两院”的联系沟通，总结推广“代表·局长面对面”等有效做法，引导和鼓励国家机关工作人员通过应用场景听取各方意见、汇聚达成共识成为新常态。2022年2月以来，绍兴市柯桥区人大依托基层单元应用场景，开发“全过程民主·智能化议事”平台，围绕助力共同富裕等主题，全区16个镇街累计开展各类智能议事活动45场次，提出意见建议330余个，政府部门采纳落实和正在落实的208个，帮助群众解决问题及化解矛盾288个，得到了人大代表和人民群众的充分肯定，激发了镇街人大工作新活力。

4.聚焦“后端怎么管”，做好分类归集文章

习近平总书记强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平，建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。基层单元应用场景的建成使用，将有效推动人大工作从宏观到微观、从定性到定量、从人工录入到自动生成质的飞跃，助推人大工作从“事”向制度、治理、智慧转变。其中，如何做好数据的管理和开发，激发数据对人大工作的放大、叠加、倍增效应尤为关键。一要注重生成数据。常态化推进重点履职任务线上运行，标准化做好数据采集录入，避免“人工加载”“突击加载”“错误加载”“重复加载”，真正做到让“业务沉下去、数据跑上来”，实现以数据流打通决策流、业务流、执行流。二要注重贯穿数据。强化省市县乡四级联动，优化各级人大的数据接口和标准体系，规范畅通基层单元应用场景数据的共享渠道，做好数据的采集、清洗、沉淀、回流、共享等工作。三要注重集成数据。有效汇聚人大各类资源数据，有机联通党政机关数据资源，通过打标签等多种形式，实现分门别类“模块化”打造人大的民情民意大脑和公共数据平台。如绍兴市人大“智汇民情”系统累计汇集民情数据190多万条，通过算法模型智能筛选出有价值信息140多万条，按人大工委设置，归集分成司法、经济、教科文卫、农业农村等7大类，为人大立法和监督、决定等工作开展奠定了厚实的民意基础。四要注重盘活数据。全面梳理已有的数据资源，充分发挥其基础资源作用和创新引擎作用，为人大工作发展提供数字支撑。

5.聚焦“工作怎么评”，做好亮晒激励文章

习近平总书记强调，推进改革要坚持加强党的领导和尊重人民首创精神相结合，坚持顶层设计和摸着石头过河相协调，坚持试点先行和全面推进相促进；要把激发创新活力同凝聚奋进力量结合起来，强化激励机制，充分调动各方面推进改革的积极性、主动性、创造性。基层单元建设是改革项目、系统工程、创新举措，是前景广阔的“蓝海”，离不开各级人大的攻坚突破，离不开广大代表的踊跃参与，离不开人民群众的积极响应。一要强化人大责任落实机制。省人大常委会加强顶层设计和业务指导，各设区的市人大常委会牵头抓总，县乡（街道）人大具体负责，切实把各级人大代表注册激活使用情况作为亮晒工作的重要指标，切实把场景应用作为代表履职培训的重要内容，推动代表注册全覆盖、使用场景履职成为基本功。基层单元功能的拓展和集成，对工作人员的组织、发动、动员能力提出了新的更高要求，要选优配强工作人员，加强队伍建设，提升工作水平。开发建设基层单元履职动态“五维评价图”，实时展现代表履职、联络站活动、意见建议办理质效、群众满意度等关键性指标，形成比学赶超氛围。适时组织开展“最美基层单元”通报表扬活动。引入第三方评估机制，对改革进展和整体功效开展综合绩效评估。二要强化代表履职约束机制。代表进站活动扫联络站码，数据实时动态显示至驾驶舱显著位置，传送至代表履职电子档案。代表通过应用场景参与人大立法、监督和代表主题活动情况、提出意见建议数等，定期排名并进行公布，接受选民监督。三要强化群众回应互动机制。正向的回应反馈有利于激发群众的参与积极性。如作为浙江省唯一的国家级基层立法联系点，义乌市人大基层立法联系点第一时间借助数字化手段将群众所提交的意见建议与正式出台的法律条文进行逐一比对，并将采纳结果在网上进行公布表彰，以此激发群众参与立法工作的热情。可以借鉴引入这一做法，及时向群众反馈意见采纳情况，视情对参与特别活跃或被吸收采纳建议特别多的群众，进行一定形式的鼓励和表彰，选树正面典型，带动形成示范效应。同时，创设多种活动载体，引入互动奖励机制，提升基层单元应用场景的社会知晓度和工作吸引力，激发人民群众参与人大工作的热情。

三、结语：让人大工作插上数字化翅膀

数字文明时代，变革无处不在，蕴藏无限可能。习近平总书记在中央深改委第二十五次会议上强调，要以数字化改革助力政府职能转变，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑；在中央人大工作会议上强调，要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制。打造全过程人民民主基层单元，是贯彻落实习近平总书记重要讲话要求、契合数字时代发展所需、立足浙江工作实际开展的积极探索。它聚焦发挥代表主体作用和扩大公众有序参与，以人大工作质效提升为导向，以代表联络站为载体，以数字化技术为手段，打破时空限制，丰富完善各级党委和国家机关密切联系人民群众的内容和形式，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，为提升新时代人大工作质量和水平注入不竭动力，为发展“最广泛最真实最管用”的社会主义民主开辟了全新路径。

注释：

[1]第一个“1”为平台＋大脑，“5”指党建统领整体智治、立法工作、监督工作、代表工作综合应用和法治保障，“2”指理论和制度体系。

[2]蒋欣如、沈吟：《我省5825个人大代表联络站（点）助推治理能力现代化》，载《浙江日报》2021年11月2日，第1版。

[3]“联”是发挥“代表联系群众的好桥梁”作用，突出了解社情民意；“商”是发挥“国家机关听取代表意见的好场所”作用，突出民主会商定政策；“督”是发挥“代表履行职责的好平台”作用，突出依法监督惠民生；“促”是发挥“代表学习交流的好阵地”作用，突出提升代表素质能力；“智”是强化民意综合分析，突出决策的民意基础。

[4]具体内容可参见袁家军：《以习近平总书记重要论述为指引 全方位纵深推进数字化改革》，载《学习时报》2022年5月18日，第1版。

[5]“一舱”指基层单元驾驶舱，实现相关工作情况一屏掌控；“二码”指代表码和代表联络站码，方便群众就近找到代表；“六应用”指主题活动、参与立法监督、运行管理、民情民意、民生实事、督政议事六个功能模块，以数字化赋能人大工作。

[6]陈波、于浩：《百姓盼的，“浙”样干》，载《中国人大》2022年第16期，第34-36页。