一粒砂的“罪与罚”

文｜本刊记者 沈亮

据生态环境部2021年10月9日消息，第二轮第四批中央生态环境保护督察组督察广东发现，广东省珠三角部分水域存在非法泡洗海砂山砂问题，在广东省一些出海水道内，不法分子为牟利私自改装船舶，对海砂进行冲洗或浸泡，甚至将干货船、平板船改装成洗泥作业平台，冲洗建筑垃圾、弃土或淤泥生产建筑用砂，高浓度含盐废水或泥浆水、渣石直排河道，局部水域生态破坏和环境污染问题突出。

联合行动，有效遏制

督察了解到，非法洗砂船淡水洗海砂作业时长一般约5小时，每次取用淡水8000吨以上。调阅有关部门数据显示，有些洗砂船直排河道的废水不仅含有大量盐分，化学需氧量浓度也远超《污水综合排放标准》一级标准。非法洗泥活动中，一艘载重2000吨的运泥船每完成一次洗泥作业，就有数百吨细泥和渣石排入河道，可能改变河床形态，威胁行洪和航道安全，对水生生物栖息繁衍和河道水质带来不利影响。

“环境污染问题严重，群众投诉不断，到了必须解决问题的时候。”中央第四生态环境保护督察组正式进驻广东省的第二天，就发出了针对此事的督办单，反映珠三角部分水域存在非法泡洗海砂山砂问题。

收到督察组的督办单之后，广东省高度重视，迅速行动，立即部署开展调查核实，并按照边督边改、立行立改的原则对违法行为进行打击和整治。2021年8月30日至31日，广东省副省长孙志洋直接领导，广东省河长办牵头，成立包括省公安厅、司法厅、自然资源厅、生态环境厅等10个单位的专案组，开展联合执法行动，广东海事局、省海洋综合执法总队、省水利厅为这次行动提供了执法船艇；省公安厅采用无人机和人工侦察方式，为专项执法提供重要信息线索，最终查获12艘涉嫌违法船只。

南沙海事处、广州市交通局执法三处、广州市港务局番禺分局、中山市交通局在洪奇沥水道、下横沥水道开展联合巡航执法，严厉打击船舶洗砂洗泥违法行为。

南沙海事处龙穴海巡执法大队查处“惠丰年XXX”非法加装洗砂设施行为。

据南沙区河长办一级主任科员江克东介绍，针对部分船舶聚集在南沙辖区内洪奇沥水道等水域进行非法洗砂洗泥作业的问题，2021年9月以来，南沙区河长办印发了《南沙区河长办关于打击非法洗海砂专项行动及进一步强化海砂开采运输销售使用日常监管工作的通知》，充分整合各个部门职能，牵头组织推动各有关部门开展打击非法洗砂洗泥专项联合执法行动。

南沙区集中各方船艇和人员定期开展每周一次的白天或夜晚的联合巡查，形成监管合力。各部门依职责迅速行动，对全区的重点水域河道开展“水上巡、岸上查”，日夜巡逻，使严厉打击珠江口船舶非法洗砂成为常态化工作。组织各镇街、职能单位在开展岸线巡查，如发现有违规作业的涉砂船舶，即在工作群中发布信息，其他单位的执法力量马上响应并赶来支援处置。并在洪奇沥水道、蕉门水道、虎门水道等重点外江水域设置警务室19间、监控设备和警示灯71部，通过运用现代监控技术，实现实时查看水道情况，补足了人工巡查的短板，最大限度掌握外江河道情况，深化监管。

广州南沙海事处副处长李金锡告诉记者：“广州海事部门持续高压打击珠江口航道内船舶非法洗砂行为，积极履行查处违反水上交通安全及防止船舶污染规定的船舶的职责，如发现船舶擅自改装或实船与证书、图纸资料不符的，按相关程序规定处理；对符合‘三无’船舶认定标准的船舶，依法提起联合认定及开展后续处置工作。”

南沙海事处大虎海巡执法大队队长陈国淦介绍：“南沙海事处采用“白+黑”灵活巡航模式，增强夜间巡航频率，并根据实际情况随时调整，使得非法洗砂船舶摸不清海事巡航规律，难以逃避监管，极大提升了监管威慑力。”据统计，2021年9月以来，南沙海事处对重点水域重点时段进行重点巡航和重点关注，针对船舶非法洗砂问题共出动船艇巡航423艘次，其中夜间巡航102艘次，共检查船舶3012艘次，其中砂石运输船舶524艘次。

从8月底至今，南沙海事处联合南沙区有关职能部门开展联合整治行动30多次，行动中发现和制止涉嫌洗砂、洗泥船舶21艘次，另扣押11艘涉砂“三无”船，推动拆解其中6艘“三无”船；立案行政处罚涉砂船舶10艘次，推动8艘船舶自行拆除了洗砂设备。经多方努力，至12月中旬，已有效遏止了辖区“三无”船非法洗砂的现象。

此外，广东省各有关单位亦从采集、运输、过驳、堆放、售卖、使用等全流程、全链条规范涉砂企业，促进砂石行业的健康发展。

日前，广东海警局联合省公安厅、省生态环境厅、广东海事局和省海洋综合执法总队等涉海单位打响“猎砂”专项整治行动，以打击非法开采海砂活动、斩断非法运砂通道为重点，集中优势力量，对非法采运海砂行为进行全方位打击。

近日，广州沙角海事处联合多个部门，严密部署，多方联动，密切协作，对珠江口水域非法偷采砂行为进行严厉打击，一共查获偷采砂船舶6艘次，查处违章20项，查处偷盗砂石约3800吨，移交17人给海警部门，有效震慑了偷采砂行为。

近期，南沙区开展了外江河道管理范围砂石堆场专项整治，严厉打击非法堆砂行为。专项行动期间，南沙区组织对辖区内内21家预拌混凝土、预拌砂浆、房建市政工程建设项目的用砂情况开展专项检查，经对其中的29家预拌混凝土、预拌砂浆企业进行抽查，暂未发现存在违规使用海砂情形。建设项目方面，今年以来，共检查房建市政在建项目250个，建筑面积1621万平方米，抽检项目建筑用砂60份、混凝土拌合物44份、混凝土试件396组，混凝土结构钻芯抽检样品259组，暂无发现砂氯离子含量不合格的情况。

供求失衡，屡禁难绝

为什么一直以来珠江口非法洗砂屡禁不止？一言蔽之，根本原因在于供求不平衡。

大湾区建设如火如荼，需要建设大量基础设施，仅2020年广东省重点建设项目总投资就达到5.9万亿元，“十四五”期广东仅重大交通基础设施项目总投资就预计达到4.6万亿元。重点基建项目落地必须要有充足砂石资源保障，但作为工程建设重要原材料的砂石骨料，广东每年供应尚存在缺口。

中国砂石协会撰文指出，2019-2021年，广东省河砂海砂需求量5.6-5.7亿吨，而广东能供应河砂约0.2亿吨，广西能供应河砂约0.1亿吨，水洗山砂约0.2亿吨，广东供应海砂约0.5亿吨，广西供应香港海砂0.33亿吨，广东建筑碎石筛余5mm石粉约2.79亿吨，合计供应砂4.12亿吨，缺口约1.5亿吨，缺口巨大，缺口主要海砂来弥补，广东建设用砂1.5亿吨的缺口催生了挖砂洗砂热。

记者从南沙区河长办了解到，2018年至今，南沙区建筑用砂总量合计约为1618万m³，其中净化海砂（含水洗砂）用量约为1151万m³，河砂用量约为273万m³，机制砂用量约为194万m³。南沙区海砂用量占建筑用砂总量超71%，且净化海砂（含水洗砂）用量呈逐年上升趋势，这从另一个侧面证实了海砂在砂石市场中占据了至关重要的地位。

然而，未经清洗的天然海砂氯离子浓度超标，直接使用将严重影响建筑质量，导致建筑成为“豆腐渣”工程。为确保海砂氯离子不超标，就要对海砂进行淡水浸泡清洗，以降低氯离子含量。珠江入海口附近海域是广东海砂的主要产地之一，海砂被开采后可以直接进入淡水区域清洗，清洗后又可直接船运到混凝土搅拌站，运输极为便利，综合成本低廉。因此，多年来受市场需求驱动和利益驱使，非法挖砂洗砂屡禁不绝，长期存在。

记者了解到，洗砂行为和洗泥行为存在较大区别，洗泥已是明令禁止的违法行为，冲洗的建筑垃圾、弃土或淤泥对环境危害极大，其来源往往也不合法。为了降低违法成本，洗泥船通常为船况极差的‘三无’船舶。

然而洗砂行为却长期游走于法律边缘，江克东说道：“从立法层面来看，利用船舶清洗海砂是新生事物，目前暂未有相关法律、法规与标准对其进行规范，立法落后于社会的发展。这一方面导致没有任何一个职能部门有权对洗砂这一行为进行管辖，难以形成监管合力。另一方面，涉案船舶即便被查获，各职能部门只能根据自身职权对其进行侧面打击，很难产生震慑效果。”

有受访者认为：“由于涉砂作业存在暴利，部分船舶对执法人员实施的罚款等处罚措施并不在乎，目前来说其违法成本偏低。”

根据相关法律法规与各部门的法定职责，洗砂行为目前不需要向有关部门报告或者申请。海事部门通常只能对船舶超载、进出港不按规定报告、不按规定开启AIS等海事违法行为实施处罚。港务部门会根据自身职能负责查处海砂运输船舶违法停靠港口码头及非法从事海砂运输的行为。而公安部门则按照行政执法与刑事司法衔接机制，明确涉砂案件的移送标准、证据鉴定、衔接程序。

江克东指出，目前珠江口水域船舶洗砂现象猖獗的另一重要原因是，近年来在水务等部门的严厉打击下，南沙区岸上非法洗砂场全部被关停取缔，随着陆上环境整治压力增大，很多陆上的洗砂作业逐步向水上转移。利用船舶洗砂，再分包转运的现象近年来珠江口河海交汇处时有发生。

2017年以来，南沙区根据《防洪法》及其他相关法律法规针对珠江南沙段、沙湾水道饮用水源保护区、重点考察路线景观走廊关键节点涉及的沿岸砂石堆放场，进行了4个批次的河道管理范围砂石堆放场整治，完成砂石堆场整治46个，其中完成对全区8个洗砂场约15.7万平方米的清理整治。2019年以来，南沙区综合行政执法局共立案查处砂石渣土案件61宗。

南沙、中山海事部门与南沙公安部门携手查获多条在珠江口水域非法洗泥洗砂的船舶。

广州南沙海事处联合中山港口海事处在洪奇沥水道开展打击洗砂洗泥船舶联合行动。

南沙蕉门海巡执法大队夜巡洗砂洗泥船舶经常出现水域，严厉打击非法洗砂洗泥行为。

再具体到实际的执法层面，各监管部门打击非法洗泥洗砂船舶在客观上存在多种困难。珠江口河网密布，方便洗泥、洗砂船隐蔽、逃跑，一些船舶甚至在移动过程中完成洗砂作业，具有极强隐蔽性和流动性，执法部门发现、识别洗泥、洗砂船难度极高，难以实现对所有的水域监管全覆盖。

非法洗泥洗砂船舶往往采取多种手段逃避监管。这些船舶一般深夜才进行作业，不到天亮就收工，让监管部门的无人机等技术监管手段难以发挥作用。非法采砂、洗砂船舶为了避免暴露自身位置被监管部门发现，大多不按法律法规要求开启AIS，给监管带来很大的挑战。

此外，相关水域货船、渔船众多，部分船舶甚至在白天明目张胆借助其他货船掩护开展海砂淡化作业，被执法部门发现后又往往利用渔船众多等水域环境特点逃逸、抗拒执法。同时，珠江口水域由南沙、东莞、中山、珠海等城市共同管辖，某个城市打击洗砂行为，洗砂船便流动到另一行政区域作业，极大增加了监管难度。

疏堵结合，久久为功

面对重重挑战，各有关部门攻坚克难，持续实施高压打击，使珠江口水域船舶非法洗泥洗砂行为已得到了有效遏制。然而，目前来看，问题并没有彻底解决。“多部门协调如何更顺畅，顶层设计需更完善，政策空白需尽快弥补……”

为进一步整治规范泡洗海砂山砂行为，广东省计划进一步强化监管打击，加强执法联动，理顺部门职能，明确责任分工，切实履行监管责任。压实属地责任，部署各市参照省的做法，在本市范围内适时组织开展专项联合执法行动，形成对违法行为的高压严打态势。同时加大船舶作业监管力度，打击非法改装等行为。

江克东表示，接下来南沙区将继续加强巡查，及时整改。加强水域的现场监管，各部门联动协作，对照本行业管理的专项行动工作方案，认真履职尽责，落实好海砂开采运输销售使用常态化监管工作。形成执法合力，对重点河道、重点时段开展地毯式打击非法洗砂专项行动，驱赶无合法任务的运砂船舶停泊。同时将进一步完善配置，强化保障。对于尚未配备岸上警务室、监控及警示灯等设施的外江河道，争取短期内完善配置，为洗海砂巡查工作提供基础保障。

李金锡表示，下一步，南沙海事处将持续巩固前期战果，总结经验，深入落实与地方职能部门合作机制，重点打击涉砂“ 三无”船舶。他还建议，接下来地方政府应当进一步加强智慧监管，在河网密集、执法船艇难以巡查的水域，布设更多CCTV等技术监管设备，以方便获取、固定证据，提高监管效率。

另一方面，广东省正在谋划加强顶层设计，进一步完善法律保障，堵塞监管漏洞，解决查处非法洗砂法律适用问题。据知情人士透露，广东省计划近期推出规范性文件，规范洗砂行为。

只有明确了洗砂到底犯了什么法，才能明确违法后如何处罚。“使用海砂的市场需求始终存在，只要不推出泡洗海砂相关的法律法规与行业标准，洗砂行为就始终游走于法律边缘的灰色地带，仅靠联合打击难以禁绝。”江克东建议，应由省环保部门尽快制定有关泡洗海砂的环保标准，由水务部门论证有关洗砂行为对河道行洪方面的影响。

“当我们明确了泡洗海砂需要满足哪些环保、防洪等法规与标准，规划部门就可以按照法律法规要求，在不破坏生态环境、不违反防洪要求的前提下规划新的固定洗沙场，涉砂企业就可以通过环保评估、防洪评价取得相应的资质，合法合规开展海砂泡洗作业，这样也更有利于我们进行监管。”他还建议，应该制定法律法规，强制要求海砂开采项目必须配套相应的淡化设施，进一步加强源头管理。

此外，有序发展机制砂，加大机制砂供应，也是破解建筑用砂供需矛盾的路径之一。2020年6月，广东省工信厅等11部门印发《广东省推进机制砂行业高质量发展工作方案》，缓解广东省砂石供需矛盾日益突出问题，保障建设用砂。2021年3月，广州市住建局下发《关于在我市建设工程项目中推广应用机制砂实施意见的通知》，加快推进机制砂在广州市建设工程项目中的广泛应用。2021年11月，广东省人民政府办公厅下发《广东省绿色矿业发展五年行动方案》，强调要持续加强砂石资源供应保障。各地级以上市要按时完成已下达的建筑碎石类建筑石料以及配套机制砂产能任务。近日，国家生态环境部、发展改革委、工业和信息化部等18个部门联合印发《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》支持尾矿废石生产机制砂石和再生骨料利用。

疏堵并治，加强监管，引导规范，增加供应。我们有理由相信，一套“组合拳”打下去，珠江口水域船舶非法洗泥洗砂问题有望得到彻底解决。

海事执法人员登船检查运砂船证件。