重构高中阶段学校督导评估体系的理性思考

张毅龙

高中阶段教育在国民教育体系中具有承上启下的重要功能。当前，我国高中阶段教育正实现从数量扩张向质量提升的转变。为顺应这一转变，党和国家要求“建设高质量教育体系”，让高中阶段教育更加公平更高质量。要将这一决策部署实化、具体化，让其落地见效，无疑须扭住评估这个“牛鼻子”，以高质量的教育督导助推高中教育的高质量发展。

开展对高中阶段学校的督导评估，是我们立足职责定位、谋划并助推教育高质量发展的聚焦重点的务实之举。做好做实做强这一工作，对于引领树立科学教育质量观、落实立德树人根本任务意义重大。将党和国家有关高中阶段教育高质量发展的方针政策融入教育督导内容和指标，检验各地各校的落实情况及成效，助推各项宏观政策和各地各校配套措施的落地，有助于引导各地各校准确把握高中阶段教育发展的方向，常态化找差距、补短板，消除“温差”“落差”，强化整体协同，持续优化教育生态和发展环境，促进高中阶段教育转型发展。同时，通过督导评估发现问题，深入分析制约高中阶段学校发展的关键性因素，精准施策，有利于督促和指导各地各校集中精力破除体制机制障碍，着力解决高中阶段教育发展不平衡不充分问题，推进高中阶段教育高质量发展。

一、重构高中阶段学校督导评估体系的必要与可能

1.制度有规定

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》提出要建立健全“对学校进行督导的工作机制，指导学校不断提高教育质量”[1]，到2022 年，基本建成“全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力”[1]的教育督导体制机制。这是着眼新时代推动建设高质量教育体系、全面建设社会主义现代化强国的迫切需要，是对教育督导事业做出的整体部署安排。

教育督导制度是《中华人民共和国教育法》明确的一项基本制度。为全面推进高中阶段学校高质量发展，发挥教育督导的保驾护航作用，《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》都明确提出了省级教育督导部门要加强统筹，建立健全高中阶段学校教育质量评价和督导评估制度，强化对高中阶段学校的督导评估。[2][3][4]《中国教育监测与评价统计指标体系（2020 年版）》还对高中学校监测评价指标进行了完善，并明确了普通高中、中职学校的指标统计口径、计算方法及指标定义、适用范围、数据来源。[5]

这些新变化、新要求指向的是秩序重建、结构改革、生态优化的整体性教育改革，教育督导部门必须从根本上扭转原有片面注重学校外延发展的导向，扭转普通高中“升学预备教育”和中职“就业预备教育”的极端，举起高质量发展的“指挥棒”，将评价导向由原来的关注示范性学校或窗口学校调整到各类学校全面覆盖，评价内容在确保基本条件和规范行为两大底线基础上进一步多样化，并争取方方面面的支持、配合、协同，引导、督促办好每一类高中教育、办好每一所高中学校。

2.现实有需要

当前，全面建设社会主义现代化国家新征程已开启。高中阶段教育虽已普及，但各种矛盾和问题依然存在。如，城乡、县域、校际在教育资源要素配置上仍然存在不平衡，普高与中职、公办与民办高中发展仍然不协调，不少学校办学行为仍然不规范，等等。因此，推进高中阶段学校高质量发展是当前和今后一个时期的重要任务，也是制定高中阶段教育改革和发展的政策与举措、实施统筹管理的根本要求，事关民生福祉，事关国家民族未来。在这一方面，国家持续发力，出台了一系列法规政策和重大举措，就加快研制推动高中阶段教育高质量发展评价指标体系、绩效考核办法等做出了明确规定。这些规定虽然发挥了强力作用，但因其碎片化，难以系统地解决教育发展的深层次问题。改革开放40 多年的实践证明：我国在全面普及九年义务教育并实现基本均衡发展的过程中，为解决义务教育改革和发展中长期积累的顽瘴痼疾，教育督导发挥了不可替代的重要作用。面对工作条件、基础、环境的变化，教育督导工作者必须自觉主动地紧跟时代步伐，立足新阶段，贯彻新理念，全面深刻领会党和国家的战略意图，科学把握教育的时代特征，从社会文化观念、保障机制、教育的整体改革等方面进行综合考量，勇于突破以往的做法，整合各领域各方面的单项要求，整体重构高中阶段学校督导评估体系。

3.履职有保障

督学工作的着力点是推动国家教育意志在学校落地见效。甫从1986 年国家恢复教育督导制度开始，开展高中阶段学校督导评估就成了各级教育督导部门的常规工作。随着教育督导法制化建设的深入推进，特别是2020 年《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》出台后，各级督导机构都转设为政府教育督导委员会。该文件指出：“国务院教育督导委员会每年组织一次综合督导，根据需要开展专项督导。国务院教育督导委员会办公室负责拟定教育督导规章制度和标准。各级教育督导机构要严格依照《教育督导条例》等法律法规，强化督政、督学、评估监测职能，加强对下一级政府履行教育职责的督导，重在发现问题、诊断问题、督促整改，确保党和国家的教育方针政策落地生根。”[1]教育督导机构的独立性和权威性不断增强，各级督导队伍也日益壮大，开展教育督导工作的条件得以进一步改善。这些改变为发挥教育督导职能、助推高中学校有效实现教育公平提供了重要保障。同时，省内外新近开展的针对中小学校某些方面的督导评估，也为新时期高中阶段学校督导评估提供了厚实的基础和借鉴。

打铁还需自身硬，面对新时代新形势，只要我们进一步提升教育督导理念和专业能力、强化督导队伍和督导手段的现代化建设，勇于担当，重构高中阶段学校督导评估体系，不断督促和引导普通高中、中职学校的制度、规范及机制沿着正确的方向进行改革，实现制度之间的衔接与机制之间的互动，高中阶段学校的整体办学水平必将有实质性提升。

二、在渐进中转向：高中阶段教育发展的时代特征

《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》《中国教育现代化2035》明确提出了高中阶段教育一体推进的总体思路，勾画了高中阶段学校高质量发展的任务和路径，也明晰了高中阶段教育发展的时代特征。[2][6][7]从建设高质量教育体系的大逻辑来看，推动高中阶段学校高质量发展的前提和基础就是转变发展方式：在发展理念上，从“应试教育”转向素质教育；在发展方式上，从规模扩展转向内涵发展；在发展形态上，从传统教育走向教育现代化。具体表现在以下4 个方面。

一是改革发展的基本理念更加清晰。新修订的《中华人民共和国教育法》确定的教育方针是：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”[8]这是高中阶段学校开展教育的法理基础、总纲领，是指引我们掌握规律、把准方向的行动指南，所有高中阶段学校都须同频共振，将新的教育方针全员全程全方位融入教育教学。

二是改革发展的目标任务更加具体。中共中央、国务院《深化新时代教育评价改革总体方案》从多维度、多层次、多主体视角鲜明地提出了党和国家的高质量教育主张，实施了众多有效的计划和策略，为提升高中学校教育整体效能提供了可能。[9]

三是改革发展的政策指导更加有针对性。出台的有关高中教育的系列文件和重大举措，都是为了加强高中教育内涵式发展的。这些政策、举措既能规范高中阶段学校的办学行为，也为其特色发展指明了方向。

四是改革发展的机制保障更加有力。国家和省级有关部门着眼于供需对接，为高中阶段学校发展提供了系统完备的制度框架，也为通过督导评估等方式解决高中阶段学校发展的热点、难点、焦点问题提供了有效机制保障。

三、完备、科学、有效：研制高中阶段学校督导评估方案的三个着力点

开展高中阶段学校督导评估是一项系统性工作，必须有一个科学完备合理的方案，以协调涉事各方的行动，增强工作的主动性，减少盲目性。制定这一方案是促进高中学校教育健康、持续、稳定发展的务实之举。同时，其又是对督导评估工作进度和质量的考核标准，对相关责任方有较强的约束和督促作用。

基于“职业教育与普通教育具有同等重要地位”，国家要求“统筹推进职业教育与普通教育协调发展”，优化和平衡普职结构，以系统理念将对普通高中、中等职业学校的要求进行整合。要实现这一目标，应由省级政府统筹其需要、评估其可能，把规章制度与标准相衔接，制定一个高中阶段学校督导评估方案。出台这一方案，首先必须明晰督导的任务与目标。新阶段，督导对象应是省域所有高中阶段学校，目标旨在促进高中学校优质均衡发展，即解决由“都有学上”转为“都有好学上”带来的新问题。只有方向明确了，才能厘清思路、统筹谋划；只有明确了重点工作内容，才能分工负责，事先设定策略、方法、时间及要求，并适时进行调整与完善，以达成各项工作目标。也只有这样，教育督导的指导监督作用才能得以发挥，督导效能才能得到提升。否则，对高中阶段学校督导评估的合法性、权威性就会陷入被质疑的困境。

一个完善的学校督导评估方案应该是系统完备、科学规范、运行有效的。

所谓系统完备，强调的是各类高中学校及其内部之间的结构性、协调性。方案的完备科学是督导评估体系现代化最基础的框架，只有将督导评估体系与学校运行体系契合好，方案才能符合实际、符合客观规律。在此基础上，确定的评估指标体系才能科学合理，才能保证方向正确、路径有效。

系统完备、科学规范这两个方面的契合，具有如下3 个方面的突出表征。一是相关主体各司其职，各负其责。这既是学校运行的特征，也是督导评估应体现的层级特征。只有明确省抽查、市督导评估、县考核、校级自查的责任分工，各主体才好履行职能，从而在整体上牵引学校改革发展。二是不同环节协调运转。学校工作“协调运转”要求省、市、县、校的督导评估协调推进。一方面，对各级职能进行协调，使其相互配合，这样做，既能有效避免重复低效行为，也能提升各级教育督导机构人员履职的质量和效果；另一方面，由省统筹督导评估方案，并对市、县、校予以指导督促，能够有效保障督导评估工作的开展，发挥督导效能。三是责任各方有效制衡。学校工作的“有效制衡”要求在制订督导评估方案时完善机制设计，多措并举，平衡施策，使得省、市、县、校之间能够相互制衡、相互约束，从而有效抑制责任各方潜在问题。当然，与此同时也应避免过度制衡而影响工作效率的情况。

所谓运行有效，就是指教育督导评估机制运行流畅，各项工作、流程精准、无缝对接，确保督导评估时不出错、不出格，低成本、高效率。构建高中阶段学校督导评估体系的目的在于运行机制有效。这是开展督导评估的关键所在。评估体系要求目标导向与问题导向相结合、综合评估与特色评估相结合、自我评估与外部评估相结合、线上评估与线下评估相结合、定性评估与定量评估相结合、结果评估与增值评估相结合，这几个结合如何融入评估方案至关重要。以督查学校党的领导和党的建设为例，督学要通过会议记录督查会前酝酿准备、会中决策和会后实施等环节是否规范化、具体化、日常化，这有助于了解学校党组织的工作效率，也有助于防止议而不决、决而不行的现象发生。

四、重构高中阶段学校督导评估指标体系应厘清的几个基本问题

高中阶段学校督导评估指标体系是执行督导评估方案、开展督导评估工作的依据和基础，也是为了综合反映学校状况而设计的具有内在联系的指标系列。该系列的每项指标都应有上位依据，具有合法性、基础性、合理性，反映的是督导者关注的视角及价值关切。在构建高中阶段学校督导评估指标体系时，应厘清以下几个方面的基本问题。

1.重构评估指标体系的目的

开展高中阶段学校督导评估的目的是以评促建、以评促改，整体推进，促进公平，发展素质教育，即加强统筹，强化公益性、基础性、兜底性要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，采取针对性更强、覆盖面更广、作用更直接的举措，强化督与导的功能，及时跟进，督促落实新时代教育体制机制改革的相关要求，着力固根基、促协调，努力破解高中阶段教育改革发展中不平衡不充分的瓶颈，促进办好每一所学校，推进高中阶段教育更加公平、更加普惠、协调发展、整体提质，让学生得以全面发展，让高中阶段教育综合实力得以增强，进而更好、更充分地满足广大人民群众对高中阶段教育的需求。

2.重构评估指标体系的原则

主要是要做到以下几个“兼顾”。一是兼顾科学性与可操作性。整体框架既要体现对高中阶段教育高质量内涵的科学理解，又须对具体指标的可获得性、可测量性、可比较性进行考量，以利在“质”与“量”两个维度上对事实与价值做出判断。二是兼顾整体与差异。要根据学段特征、普职类别差异，既把好涵盖所有高中阶段学校的共同目标追求，又兼顾普通高中和中等职业学校教育的各自侧重，兼顾公办学校与民办学校、城市学校与乡镇学校、示范性学校与一般学校等高中阶段学校的属性与基础差异，还要鼓励具有不同基础和潜能的学校多样化发展。三是兼顾资源要素配置与内涵提升。既要服务于政府及其相关行政部门和高中学校，又能让社会感知、认同、配合。四是兼顾动态与有效。评估指标体系要从历史维度、发展阶段等方面加以考量，比如应该坚持和巩固什么、应该完善和发展什么，既坚持过去行之有效的经验，更要向改革创新要动力，并将满意度调查与数据分析相结合。

3.评估指标体系的维度划分

重点考虑4 个方面的指标。一是职责性指标，用以反映学校各岗位的整体履职情况。如全面贯彻党的教育方针、课程建设、师德师风建设等指标。二是职能性指标，用以反映学校立德树人工作是否公平地惠及全体，从德智体美劳等方面衡量人民对高质量教育的期待与现有教育发展水平之间的差距。如学生发展指导、综合素质评价、学生全面发展状况等指标。三是可持续性指标，用以反映学校办学能力，包括承载能力、发展潜力等教学条件保障。四是绩效指标，用以反映学校工作业绩，即培养目标的达成度，如办学成效等指标。

4.评估指标体系的集成

依上述维度，聚焦普通高中学校、中等职业学校的办学方向、学校管理、课程教学、实训实习、学生发展、教师发展、办学成效与特色等关键领域，以客观规范为标准，筛选优化各类指标，确定各指标的要点和细则，再依内容关联逻辑将不同角度、层面的指标按其教育意义、表现形式以及对总目标的作用趋向，采用层次分析法赋以权重，如此则可分类整合，构建相互衔接、内在统一的完整的评估指标体系。

五、重构高中阶段学校督导评估体系的路径选择

如何促进教育目标在高中阶段学校落地达成？学校督导评估路径设计很重要。我们要立足发展实际，守正创新，采取渐进式改革的方式开展督导评估，自上而下与自下而上相结合、整体协调与局部改革相结合、目标与过程相结合，在制度设计上下功夫、在推进落实上出实招、在优化协同上用气力。只有这样，才能将督导评估转化为推进高中阶段学校高质量发展的强大动能。

1.以省定方案为统领，着力提升基层精准施策能力

由于省域范围内各高中阶段学校差异性较大，特别是教育经费投入、教育资源配置的差异性大，其高质量发展牵扯到方方面面，加之高中教育自身的功能定位和运行体制机制具有复杂性，因此，应切实加强省级统筹，加强顶层设计和总体规划，坚持全省一盘棋，由省里制定高中阶段学校督导评估方案，从而强化统一的目标、标准和要求。因为省一级建立相应的协调推进机制，能从宏观上及时了解基层和学校反映的问题和困难，并切实增强学校对标意识，引导他们开展自我评价，找出偏差，研判问题，立整立改，增强学校自我革新力、自我约束力，也利于市、县两级政府特别是教育行政和教育督导同向发力，有针对性地推动各级政府和学校主动履职，从而协调好普职、地区、学校之间的关系，把对高中阶段学校的治理能力及其制度优势转化为治理效能。

2.明确市州教育督导部门为责任主体

高中阶段学校的改革发展牵涉多个层级多个部门，上涉中央、省，下涉市、县、校，必须有效协同与衔接，各级教育、人社、财政、工信等职能部门都应参与其中并发挥重要作用。督导评估追求的是综合效能。要想达成这一目标，各层级各部门必须步调一致、无缝衔接、畅通合作，开展对学校工作全要素的评估分析，并将关联性强的要素进行交叉对比分析。只有这样，评估才能精准科学，也才能实现结果运用的有效性与最大化。通过评估，各级各部门能掌握更多的客观数据，有利于各地精准施策。

依据现行高中阶段学校的管理体制与运行机制，开展高中阶段学校的督导评估，宜按属地管理的原则，建立以市州政府教育督导部门牵头、多方参与的高中阶段学校督导评估实施机制，且由市州承担主要责任，合理把握督导评估频次，每3～5 年实施一轮逐校实地督查，并要求这种督查有效整合各项检查评比、各类监督。这样一来，既有利于减轻学校迎检负担，也有利于最大限度地提高学校教育教学的质量和效率。同时，也要注重省级督导部门在市州评估基础上实施的抽查。这既是对市级教育督导部门工作的督促，也是合理传导压力，指导和推动学校持续落实党和政府的方针政策，有利于上下联动、贯通融合，不断完善工作机制。

3.坚持系统集成，实现各业务部门数据共享

当今时代，移动互联、大数据、人工智能已经深刻影响并改变着我们工作与生活。搭建一个基于互联网、大数据、人工智能等技术的具备数据采集、分析与智能反馈控制的、稳定准确、权威高效的督导评估系统非常重要。基于“互联网+评估”的新模式，利用大数据技术，开发具有嵌入拓展性的智能App、智能系统，将推动督导评估朝“人工智能化”新方向发展。网络评估就是依靠已制定的评估标准和规则来保障督导评估的质量与规范性，在其存储、使用过程中，尤其是在审核与监督环节，人工智能为“人力功能替代”提供了可能，能弥补从业人员专业能力的不足和不平衡，也能消减因为繁杂的程序而导致的成本上升问题，有助于实现规范评估常态化的目标，提高督导评估效率。同时，也可进一步打通各业务部门之间的数据壁垒，促进业务协同和数据共享，实现对各类信息的统一分析、研判、归类及综合处理，为开展高中阶段教育各项工作提供有力支撑。

4.鼓励第三方参与优化督导评估

当前教育督导机构在人员编制不足的情况下，既要扫描学校既往，又要对标评估，特别是要把准学校的显性问题，洞察潜在隐患，认真梳理分类，找准问题根源，于是委托第三方参与就显得十分必要。委托第三方参与，是实现教育督导效能的一个有效途径。可以通过竞标，降低督导评估成本，减轻政府的财政压力，并通过督导人员跟踪指导、监督检查、组织评审等工作，实现提供质优价廉的第三方督导评估服务的愿景。

5.强化结果运用，妥善处理问责与激励的关系

开展高中阶段学校督导评估不是为了把学校划分三六九等，而是要为高中阶段学校发展素质教育营造更加积极、更有活力的良好生态。一是聚焦学校的育人目标，强化行政监督，规范执行报告、反馈、复查、约谈、通报等制度，促进学校切实落实立德树人根本任务。二是立足标本兼治，既要解决学校制度执行和改革不到位问题，又要督促引导地方政府切实履行教育职责，发挥政府各职能部门对学校的联动作用，推动解决制约学校办学的突出问题。教育督导具有法规赋予的权限和手段，其作用除了发现问题进行查处，最大的功能优势就是推动教育改革和制度完善。三是坚持问责与激励并行。问责能倒逼履职，能扭转错误观念，压实责任，推进发展。对敷衍应对、弄虚作假、不作为、慢作为、乱作为等应严格问责。但问责只是手段，不是目的。问责的目的在于激发各地各校相关责任方抓工作落实的积极性、主动性，继而提高工作的针对性、有效性。同时，我们也应充分认识理解高中阶段学校所面临任务要求的复杂性、艰巨性、多元性，看到高中阶段学校解决问题的手段、条件、能力等客观局限。在强化督导结果运用时，健全辩证有效、宽严相济的问责机制尤为重要。既要依规严格问责，又要规范问责、实事求是。对进步明显的学校，要旗帜鲜明地予以表彰奖励并推广其成功经验，激发其内生动力，以利各学校比学赶超，促进学校间的有序竞争，促进高中阶段学校对提高人的生命质量和生命价值的把握和认同，实现内涵式发展，有效满足学生健康成长和社会发展的需要，从而实现学校办学质量的整体提升。