河南省耕地“非粮化”空间格局分异、成因及对策研究

邵宇飞

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

粮食安全问题是治国安邦的重要“压舱石”。中国耕地资源紧缺，人均耕地面积仅为世界平均水平的40%［1］，随着城市化、工业化水平的不断提高，中国人多地少的矛盾日益凸显。根据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果数据显示，截至2019年，中国耕地总面积为1.28 亿hm2，较2009 年第二次全国土地调查数据相比，耕地面积减少了约753万hm2［2］，在此期间，中国实施严格的耕地占补平衡制度以控制非农建设大幅占用耕地。从粮食安全的角度来看，近年来极端气候频发，中美贸易战、新型冠状病毒肺炎疫情大流行以及俄乌战争推升国际粮价等事件更加突显遏制耕地“非粮化”势头意义重大。

为确保实现谷物基本自给和口粮绝对安全，2020 年，国务院印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，指出要坚决防止耕地“非粮化”倾向，严格控制耕地向园地、林地等其他类型农用地转化［3］。在此之前，地方政府基于调整农业结构以增加农民收入的出发点，对农户“非粮化”种植行为的态度相对模糊，在农地种植用途上给予农户较大的自由选择权［4］。然而，“非粮化”不仅给粮食供给平衡不断带来新挑战，一些新型农业经营主体随意改变耕地种植方向，还可能对土壤耕作层和隔水层造成破坏［5］，给农田生态系统带来环境压力［6］，即使未来复耕为粮食种植也恐难恢复以往的土地质量与土地生态。

目前学术界对耕地“非粮化”的研究主要围绕概念界定、驱动机制和防治措施等展开。整体上，学者们对耕地“非粮化”的概念界定较为统一，即在耕地上从事一切非粮食种植的行为，其评价机制主要通过估算非粮食作物或粮食作物的播种面积占农作物总播种面积比例以反映耕地“非粮化”的实际水平［7］。“非粮化”驱动机制的既有研究中，学者们主要围绕耕地利用的行为主体和社会经济因素展开探究，李娅娅等［8］、赵小风等［9］、常媛媛等［10］探讨了农民收入结构、产业结构、农业机械和灌溉保证率等要素对“非粮化”现象的驱动作用；易小燕等［11］、张宗毅等［12］对当前的土地流转进行研究，认为一定规模的农地流转也在助推“非粮化”趋势。此外，还有学者从耕地质量［13］、地形地貌［14］等方面着手探究耕地自身禀赋与“非粮化”的联系。为防止“非粮化”现象的进一步失控，学者们提出应加大粮食补贴和实行粮食生产最低价，从而使种粮农户有利可图，以破解种粮效益低下这一难题［15］。研究尺度上，耕地“非粮化”研究主要涉及国家、省、市县3 个尺度。陈浮等［16］利用空间自相关分析法，从国家层面上厘清“非粮化”的空间分异特征及驱动机制；杨朝磊等［17］研究发现，1989—2018 年云南省粮作比例已由0.809下降至0.606；苏越［18］通过实地调查对产粮大县的耕地“非粮化”现状进行了考察。总体来说，学术界对中国耕地“非粮化”问题的研究探讨为保障国家粮食安全提供了有力支持。

当前，从省域层面上对河南省耕地“非粮化”研究相对较少，然而河南省是中国人口大省和粮食生产供给重地，其粮食生产供给状况同中国整体粮食安全紧密相关。由于社会经济发展水平、自然资源禀赋等条件差异，河南省“非粮化”程度和驱动机制也较其他省份不尽相同，省域某个或几个县的“非粮化”水平估算难以真实反映河南省整体情况。因此，本研究以全国粮食和人口大省河南省为研究对象，使用GIS 空间分析工具，从河南省整体及所辖市非粮食作物播种面积出发，厘清河南省耕地“非粮化”空间分异特征及其成因，以期为控制河南省耕地“非粮化”势头、保障中国粮食安全、制订调控政策提供科学依据。

1 区域概况与数据来源

1.1 研究区概况

河南省位于中国中部北纬31°23′—36°22′，东经110°21′—116°39′，地势西高东低，以东部平原和西部山地、丘陵地形为主，属北亚热带向暖温带过渡的大陆性季风气候，四季分明，降水集中于6—8 月，雨热同期，气候及水土条件适宜多种农作物生长。河南省总面积16.7万km2，其中耕地面积751.41万hm2，位列全国第三，约占全国耕地总面积的6%。全省粮食作物种植门类齐全，经济作物种类繁多，主要的粮食作物包括小麦、玉米、水稻等，其中小麦产量一直占全国的20%以上，高居全国第一，故有“中原粮仓”之美誉；经济作物主要包括棉花、烟叶、油料等。截至2020 年12 月，河南省第一产业产值达5 353.74亿元，粮食产量居全国第二，达6 826 万t。从2009年“二调”到2019 年“三调”的10 年间，河南省耕地面积共减少67.79 万hm2，约占当前河南省耕地面积的9%，耕地锐减态势不容小觑。

1.2 数据来源

本研究所采用的耕地总面积来源于《河南省第三次全国国土调查主要数据公报》，2020年河南省总体及各市（县）农作物总播种面积、粮食作物播种面积、第一产业产值、粮食总产量等均来源于《河南省统计年鉴2021》，粮食、蔬菜、油料等成本收益数据来源于2010—2021年《全国农产品成本收益资料汇编》。

1.3 研究方法

“非粮化”水平的计算方式尚未在学术界达成完全统一，本研究依据国务院颁发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》内容［3］，并借鉴当前已有研究［16］，将粮食作物局限于传统的小麦、玉米以及水稻三类，并且将除这三类粮食作物外的所有农作物种植均囊括于非粮食作物播种之中，该种界定方式既保证了数据的可得性，又能避免数据统计重复造成计算误差。本研究中，“非粮化”水平测度的计算公式如下。

2 结果与分析

2.1 河南省耕地“非粮化”总体水平分析

将河南省“十三五”期间的粮食作物播种面积与农作物总播种面积代入公式（1）得到图1。由图1 可知，2016—2020 年“十三五”规划期间，河南省耕地“非粮化”总体水平保持在30%左右，并呈缓慢增长态势，年均增长0.4 个百分点。与全国其他省份相比［16］，河南省非粮化率处于中等水平，但由于河南省作为中国13 个粮食主产区之一，30%的非粮化率已处于较高水平。2016 年，河南省人民政府办公厅印发的《河南省“十三五”农业和农村经济发展规划》中指出“大力发展优质花生、草畜、林果等种植培育，推进种养业结构调整”，在河南省“十三五”规划大力提倡种植发展非粮食作物的背景下，特色农业产业化发展成效显著，非粮食作物的播种面积比重不断提高，截至2020 年12 月，河南省耕地非粮化率达到近5 年新高。

图1 “十三五”期间河南省耕地非粮化率变化情况

2.2 河南省耕地“非粮化”空间格局分异特征分析

本研究将河南省18 个地级市“非粮化”水平划分为4 个层次，具体见图2。其中，鹤壁市耕地非粮化率为全省最低，仅为15%，其非粮食作物种植规模较小；非粮化率在40%以上的2 个地级市分别为三门峡市和开封市，三门峡市地形有“五山四岭一分川”之称，地貌以山地、丘陵和黄土塬为主，川原面积仅占全域的9.2%，崎岖的地形条件和艰难的农业生产环境使得三门峡市难以较大规模发展粮食作物种植转而发展果、牧、菌、菜、烟等特色产业；开封市是全国主要的花生、大蒜、西瓜等经济作物的种植和出口基地，其耕地非粮化率高达43%，位居全省第二；位于河南省中北部和东部的安阳、濮阳、济源、焦作、新乡、郑州、平顶山和商丘8 市“非粮化”水平处于20%～30%；地处河南省西部和南部的洛阳、南阳、信阳、驻马店、漯河、许昌、周口7 市“非粮化”水平处于30%～40%，处于河南省中上游水平。从整体空间分布上看，河南省西部和南部山区的耕地“非粮化”水平明显高于东部和北部冲积平原区。

图2 2020 年河南省耕地“非粮化”水平空间分布

3 河南省耕地“非粮化”现象原因分析

3.1 耕地自身资源禀赋限制粮食生产

在河南省中部、北部及东部平原地区，由于大面积耕地集中连片且地形平坦，加之近年来河南省年轻农村劳动力加速向城市转移，使得农村劳动人口呈老龄化趋势，进而更易实现农业机械化水平的提高。受地形影响，河南省北部及东部区域的“非粮化”程度在全省处于较低水平。反观河南省西部和南部区域，以太行山、伏牛山、桐柏山区为代表的山地丘陵地形限制着农业机械取代劳动力进行粮食生产，当地农户被迫转向劳动时间投入更多、比较收益更高的经济作物种植中。因此，未来河南省耕地“非粮化”管控应对西部和南部山区投入更多关注。

除地形外，耕地的地理位置也对“非粮化”水平产生影响。如河南省中部城市开封市毗邻省会郑州市，陇海铁路、郑徐高铁、大广高速、连霍高速穿城而过，依靠优越的地理位置和庞大的消费市场，借助便利的交通运输条件和黄河冲积平原的肥沃土壤，使得开封市成为全省乃至全国主要的花生、大蒜、西瓜等经济作物的种植和出口基地。开封市较高的耕地“非粮化”水平与优越的地理位置关系甚密。

3.2 粮食种植成本不断上涨，比较收益低下

一方面，粮食种植成本不断攀升一定程度上打击着农户的种粮积极性。依据国家发展和改革委员会价格司编制的《全国农产品成本收益资料汇编》，三大主粮生产总成本已由2012年的14 046.30元/hm2上升至2020 年的16 793.85 元/hm2（表1），上涨了19.56%（由于河南省三大主粮生产成本数据空白，因此本研究以全国平均水平数据进行探究）。其中，2020年土地流转租金较2012年增长了101.79%，河南省2020 年小麦种植中仅土地成本接近3 600 元/hm2。另一方面，种粮比较收益低下。如表2 所示，产量方面，以小麦、玉米为代表的粮食作物平均产量远低于以黄瓜、西红柿为代表的瓜果蔬菜类经济作物，略高于以花生为代表的油料作物；净利润方面，2020 年河南省小麦和玉米的平均净利润分别为-730.50、2 463.60 元/hm2，而以花生、黄瓜、西红柿为代表的经济作物平均净利润分别为4 751.85、29 670.30、46 980.75 元/hm2，西红柿的平均净利润是玉米的19倍，因此，农户种植蔬菜、油料等经济作物的净利润远高于粮食作物。公共选择学派创始人詹姆斯·布坎南［19］在《成本与选择》中提出，成本或机会成本与个人主观决策选择有着密切的联系。因此，不断上涨的粮食种植成本与较低利润水平的巨大反差使得农户更倾向于脱离粮食种植，转投油料作物、瓜果蔬菜等收益更高的经济作物。

表1 全国三大粮食作物生产成本明细

表2 2020 年河南省主要农作物平均产量和平均净利润

3.3 耕地种植方向管控模糊，种粮补贴政策存在诸多缺陷

其一，在2021 年河南省人民政府办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的实施意见》［20］前，河南省尚未出台关于限制耕地种植非粮食作物的明确规定。大多涉及规范农户有序流转农地经营权，适度发展多种形式的规模经营，培育新型农业经营主体等，法无禁止即可为，使得“非粮化”种植行为始终存在灰色空间。其二，地方政府绩效考核内容多侧重于经济生产总值及其增长速度，缺乏对粮食播种面积及生产数量、质量的关注，这就使得地方政府难以有效承担起稳定地方粮食生产的责任，同时可能存在为实现地区脱贫而牺牲粮食种植，重点发展特色种植和高效农业的举措。其三，农业支持保护补贴和粮食最低收购价难以产生相应的政策效力。一方面，补贴的直接对象是农户而非通过土地流转进行实际粮食种植行为的新型农业经营主体，使得新型农业经营主体难以享受到“谁多种粮食，就优先支持谁”的补贴政策；另一方面，粮食最低收购价远低于物价上涨速度，近年来劳动力、化肥、土地租金等粮食种植成本不断上涨，尽管粮食作物实现连续增产但是增幅较小，因此粮食最低收购价最终还是难以弥补部分粮食种植主体的亏损。

3.4 市场需求结构调整影响农户种植选择

随着中国经济发展不断向前迈进，人民生活水平的提高和生活层次的多样化，人们在满足最基本的温饱需要之外产生了更丰富的饮食需求，市场需求的变化作用于农业生产领域之后便催生出更多的“非粮化”种植行为。同时，2019 年河南省人民政府印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革大力发展优势特色农业的意见》，在政策层面引导农业生产种植结构进一步调整以适应市场需求。此外，依据《2012 中国粮食发展报告》可知，2003—2012 年，中国粮食人均消费量由原来的246 kg 下降至204 kg，2011 年全国城镇居民人均消费瓜果较2010 年增加18.58%，达449.14 元；蔬菜消费同比增加5.12%，至527.32 元［21］。整体来看，当前中国对于粮食需求量有所下降，相反对于蔬菜瓜果类消费需求不断上升，进而影响部分农户放弃粮食种植投向经济作物种植。

4 结论与对策建议

本研究借助河南省粮食播种面积数据、农作物播种数据及“三调”数据对河南省“非粮化”整体水平、空间格局分异状况及原因予以探究，发现“十三五”规划期间，河南省耕地“非粮化”水平保持在30%左右，并呈缓慢增长态势；空间上，受地形地貌、地理位置和交通运输条件等影响，耕地“非粮化”水平东西部和南北部空间差异明显。为加强河南省作为粮食主产区的“非粮化”管控，切实保障国家粮食安全和耕地质量，本研究提出以下几个方面的对策建议。

4.1 因地制宜适度调整农业生产结构，提升粮食生产集约化水平

因地施策，根据河南省各区域地形地貌、气候条件、土壤肥力等自然条件特点，在切实保障粮食种植面积的基础上，合理调整农业生产结构，适度培育高效农业、特色农业带，为满足市场需求结构的调整变化，应科学分配特色农业种植面积并合理安排空间布局。同时，要注重提升农业科技水平，加大粮食生产的科技和资金投入，培育应用广泛的高产粮食品种，实现“藏粮于地、藏粮于技”的粮食安全目标。

4.2 降低粮食生产成本，完善农业补贴，引导农户提升种粮意愿

首先，降低粮食生产成本是增加粮食种植比较效益的重要前提，需要政府主导在播种、施肥、培育、收获等产前、产中、产后环节提供高性价比的社会化服务支持，并充分发挥农业科技进步的作用以降低粮食种植成本。其次，粮食补贴制度应得到进一步完善。省级层面应当放宽耕地补贴资金的使用，在补贴到户的基础上，按比例赋予村集体集中使用耕地地力保护专项资金的权力，同时应当推进农业差别化补贴政策，加大对种粮大户、新型农业经营主体的补贴力度。最后，针对粮食最低收购价低于物价上涨速度这一问题，应建立科学灵活的最低粮食收购价浮动机制，充分保护种粮农户利益。通过降低生产成本，适当增加粮食生产补贴，提升粮食种植的比较收益，进而提高农户的种粮意愿。

4.3 划定非粮食作物种植红线，加强非粮化监测及管制

可参考“18 亿亩耕地红线”的设置，依据科学的测算模式，综合考虑口粮绝对安全、自然条件、蔬菜瓜果需求、生态保护、畜牧业饲养粮需求和未来人口增长趋势等多种因素，划定非粮食作物种植红线。为突出耕地种植中粮食生产的主体地位，还应严格管控红线内随意从事“非粮化”种植的行为。借鉴永久基本农田保护模式，建立“政府监督-集体管理-农户主导-技术手段动态监测”的管控体制，针对不同地域不同形式的“非粮化”行为应坚持具体问题具体分析，对红线内小规模的非粮食作物种植予以及时规劝引导，对红线内大规模从事“非粮化”种植行为且难以恢复的农户给予相应处罚，并责令其补充相应的粮食播种面积。

4.4 加强农田基础设施建设，创造良好的粮食生产条件

进一步加大耕地基础设施建设，通过加强农田道路铺设，尤其是田间低洼道路修建能显著提高田间道路通达度，弥补农业生产区位条件的不足［22］；落实农田水利设施建设并做好水库水源、灌溉渠道等相应的维护管理，以提高粮食作物灌溉保证率，借助耕地生产条件改善进而提升其粮食生产能力与机械化作业水平。只有在农田基础设施完善的前提下，耕地的生产效力才会得到最大幅度的提升，粮食生产潜力才能得以完全挖掘，同时也能显著增强农业抵御自然风险的能力。