乡村振兴背景下农村生态保护公众参与研究

万 羊，朱晓玲

（河海大学法学院，南京 211100）

“十四五规划”中提到“十四五”时期全面推进乡村振兴战略，继续沿用农业农村优先发展的方针，不断努力实现建设新型城镇化的目标，实施乡村建设蓝图。2021 年6 月1 日《中华人民共和国乡村振兴促进法》的施行为乡村振兴的实施提供了必不可少的法律制度保障。为乡村振兴立法，表明了乡村振兴的重要性，将已取得成效的措施、政策写入法律文本中，增加了生态保护的一些具体措施，使乡村振兴工作以法律为准绳，在法治轨道中有序开展。乡村要振兴，生态宜居是关键，是直接影响农民获得感和幸福感的重要因素之一。良好适宜的生态环境是农村发展的优势，农村发展要以绿色为重心，走乡村绿色发展之路，大力发展绿色新兴产业。自农村开展实施人居环境整治三年行动以来，加上防控新型冠状病毒肺炎疫情的举措，农村的生态环境质量得到了很大提高，但很多农村仍然没有达到美丽宜居的标准，还需进一步的努力。中国实行基层群众自治制度，农村生态保护的主体和最大获益者是农民，只有将农民组织起来参与生态保护，才能使美丽宜居乡村建设有效长久地进行下去，推进落实乡村振兴战略。农村生态保护工作要坚持农民主体、实施多元共治、建立共建共管共享机制，创新农村公众参与模式，本研究对农村生态保护公众参与制度进行研究，发现其中存在的问题并提出解决对策，让农民积极主动参与到农村生态保护中，建设美丽宜居的新家园。

1 公众参与的涵义及法律依据

1.1 公众参与的涵义

关于公众参与的涵义，中国学术界尚未确定一个统一的标准，学者们有各自不同的见解。贾西津［1］给出了一个宽泛的公众参与涵义，认为公众参与是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。王锡锌［2］认为公众参与主要是行政领域的活动，是在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，进而提升行政立法与决策的公正性、正当性、合理性的一系列制度和机制。汪劲［3］认为环境法上的公众参与原则是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权得到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使该项决策符合广大公众的切身利益和需要。可见，虽然学者们对公众参与有不同的理解，但是公众参与的内容主要是公共决策层面和公共治理层面。由于农村生态保护的公益性，公众参与农村生态保护的主体不能仅限于村民或村民组织，还应包括其他关心公共利益、公共事务管理的主体。所以，农村生态保护的公众参与主要是指公民通过信息交流、咨询、听证、参与、授权决策等方式参与到农村生态修复、污染治理等生态保护活动中，从而影响农村生态保护决策和工作的一系列活动。

1.2 公众参与的法律依据

1.2.1 法律法规 2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》第五条将公众参与作为环境保护的原则之一，第三十五条确定了公民有参与环境保护的权利，政府应为公众参与提供便利。 2015 年《中华人民共和国环境保护公众参与办法》的制定就是为了公众依法有序参与生态环境保护。2018 年修正的《中华人民共和国宪法》第二条中提到人民有权参与到国家事务、社会事务的管理中。同样在2018 年修正的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条提到村里的公益事业以及应当讨论决定的与村民利益相关的事项，必须召开村民会议共同讨论决定。2021 年6 月1 日施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第三十七条提到政府应建立公众参与的共建共管共享机制。

1.2.2 其他规范性法律文件 《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中规定应积极动员、组织村民参与乡村振兴等各个环节的活动。《关于加强法治乡村建设的意见》基本原则之一就是坚持人民群众在法治乡村建设中的主体地位。《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》基本原则之一同样也是坚持农民的主体地位，广泛动员农民参与改善农村人居环境项目组织实施，政府不得大包大揽，充分尊重农民的意愿，保障农民在项目各阶段的知情权、参与权和监督权。

通过上述法律法规及其他规范性法律文件，农村生态保护中公众参与制度有法可依，受到法律保护，公众有权行使合法权利，任何人不得侵犯或剥夺。

2 农村生态保护中公众参与的现状及分析

2.1 现状及问题

2.1.1 参与主体单一 农村生态保护中公众参与的主体是本村村民，缺乏其他主体的参与。虽然村委会是村民进行自治的农村基层组织，但是农村生态保护仅由本村村民进行自我管理，没有外来其他主体的参与，往往是行不通的。公众通过社会组织参与社会治理，正逐渐成为公众参与基层社会治理的一种有效途径［4］，通过这种途径可以使公众参与变得有序化，提高组织性、效率性。农村环境治理技术、治理费用主要是由政府提供，但是乡村中的一些企业是农村污染的源头，他们应承担生态补偿的责任，提供技术和资金对造成的污染、生态损害进行治理或修复。此外，其他的社会主体也应积极参与到农村生态保护中，为建设美丽宜居乡村贡献一份力量。2.1.2 村民参与程度不高 随着政府的不断宣传，村民逐渐开始意识到农村生态保护的必要性，但是农村生态保护只是停留在其意识层面，而没有具体地付诸实践行动。目前大部分农村的公众参与活动主要集中在民主政治层面，生态保护层面很少。村委会召开村民会议讨论的事项主要是选举村委会成员、听取他们的工作报告等，生态保护事项甚少被提及。而农村生态保护是否有效取决于农村基层组织能否实现高度自治，农村的生态保护工作主要是政府主导，村委会将村民小组的组长召集起来分配任务，由他们告知村民，村民再配合执行，整个过程中村民是被动的接受，而不是主动的参与。村民在农村事务中只对涉及自身利益的事情关心，认为农村生态保护与他们的切身利益没有紧密相连，甚至一些生态保护工作会损害他们的经济利益，因此村民大多不愿意参与农村生态保护，甚至抵触；多种因素结合使得村民在农村生态保护工作中的参与程度不高。

2.1.3 公众参与的组织机制不健全 公众有效参与的前提之一是参与渠道畅通，村民参与渠道不畅通，就无法保证他们的建议或要求被知悉，无法有效地融入政策设计中。目前公众参与的主要方式是村民大会，还有听村委会成员或村民小组组长的宣传，除此之外没有其他的渠道参与到村务管理中。村委会公开程度也不够，村务公告栏上生态保护的内容很少见，村民很难从其他途径获取农村生态保护情况，村民的知情权得不到有效保障。此外，农村居民的聚集程度远低于城市，基本没有环保组织，除了村民小组，很难有效地将村民组织起来，村民的公众参与多为个体形态，缺乏组织性、纪律性，参与过程混乱无序，无法有效参与。同时村委会成员专业性不足，组织能力不强，不能有效引领村民参与农村生态保护。综上，农村公众参与的组织机制不健全，仍需进一步完善。

2.1.4 缺乏法律制度保障 社会主义法治国家的建设需要通过法律、法规等一系列强制性规范来调整复杂的社会关系，平衡不同利益主体之间的冲突，农村的公众参与制度同样需要法律明确参与主体、参与内容、参与途径和保障措施等，使农村公众参与制度合法有序的进行。目前，中国尚没有一部法律全面而完善地规定农村公众参与制度，只对村民有权进行公众参与进行了规定。如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国环境保护公众参与办法》虽然笼统地规定了村民有公众参与的权利，但是都没有明确具体地规定公众参与的主体、方式、内容和权利被剥夺的救济方式等，在农村公众参与的实践中缺乏针对性、系统性、可操作性，不能很好地指导农村公众参与的实践。由于缺乏法律的规范性、普适性、强制性的保障，农村的公众参与制度无法展示出理想的功效。因此，农村的公众参与制度需要有规范性的法律文件做出明确而细化的规定。

2.2 产生原因

2.2.1 农村缺乏有文化、高素质优秀人才 近年来，农村青壮年外出打工、求学的人一直在不断增加，导致农村有文化、高素质人才流失严重，农村空心化问题十分严峻。农村剩下的居民大多是受教育水平较低的老人和孩童，他们的受教育程度大多为初中或初中以下水平。在农村生态保护中主要产生3 个问题：①村民的环保意识薄弱或尚未觉醒；②村民在农村公众参与中提不出切实有效的建议、方案、措施，提出的建议易被忽视；③村民参与的权利被剥夺时不会去寻求救助或不知如何寻求救助。尽管国家采取措施鼓励人才下乡，服务乡村，但是每年下乡进村优秀人才的数量仍然较少，且他们中的一些人没有农村居住经验，对农村的了解只停留在理论层面，不了解农村生态保护的实际情况，还需花费时间精力去调研，因地制宜地将理论转化为实践。

2.2.2 农村生态保护的社会关注度不够 人们习惯将城市的污染防治、生态修复等方面的生态保护等作为衡量社会环保进步的重要标志，而忽视了对农村生态保护的关注。对农村的关注点主要集中在农村经济的发展、农业的可持续性发展、村民的教育和社会保障等方面，对农村的生态保护重视程度不够。主流媒体和民众喜闻乐见的渠道对农村生态保护宣传报道的缺失，也是农村生态保护社会关注度不高的原因之一。社会对农村生态保护的关注度不足，导致理论研究的滞后。农村生态保护的资金只能依赖于政府，没有外来资本的注入，无法缓解政府财政的压力。与城市相比，农村生态保护的技术不先进，技术研究主要在如何提高农作物产量、提升农业产值等方面，针对农村污染治理、生态修复的技术研究还未成型，无法系统地运用到农村生态保护的实践中。

2.2.3 农村经济发展与生态保护的冲突 农村经济发展与生态保护是两个矛盾的个体，二者对立而统一。农村经济的发展势必会给生态环境造成损害，对生态环境的保护也会影响目前粗放型农村经济的发展，二者不可兼得。古语有云：仓廪实而知礼节，但目前农村的经济社会发展水平和速度远低于城市，农村居民的收入也低于城市，在一些落后偏远地区，农村居民生活困难，必然是优先以发展经济为目标，等生活水平得到提高，才会去考虑或参与生态保护的问题。农村是欠发达地区，对低污染企业的吸引力不够，只能接受一些高污染、高排放的企业进驻乡村，损害了居住环境［5］。同时农民在农业生产过程中为降低生产成本、提高收入，很少会采用集约循环的农业生产方式，大多继续沿用粗放型的生产方式，使得农业面源污染严重，耕地得不到养护、修复，同一生态系统的河流湖泊也很难进行休养生息。农村经济发展与生态保护的冲突是农村生态保护开展困难和村民公众参与程度较低的根本原因。

2.2.4 宣传不到位 地方政府有环境信息公开的义务，但要实现阳光政务，难免会损害既得利益者的利益进而受到阻挠，使得农村生态保护信息透明度降低［6］。农村生态保护和公众参与的宣传除了依靠政府外，还需媒体和社会其他组织参与。但是目前媒体对农村生态保护的报道不够，也缺乏其他社会组织的参与宣传，还未充分利用书籍报刊、广播电视、网络视听等方式对村民进行环保教育，形成对生态保护的正确认识，并转化为行动参与。此外，农村生态保护中公众参与的宣传不仅应向村民宣传生态保护的重要性，鼓励他们参与，还应向社会宣传农村生态保护的情况，提高他们对农村生态保护的关注度，并参与进来。生态保护信息获取渠道的不畅通会直接影响村民的知情权，而知情权得到保障是公众有效参与的前提，否则公众参与就无法行之有效。

3 乡村振兴背景下农村生态保护公众参与的领域

生态环境保护是乡村振兴中必不可少的部分，是改善农村环境质量、建设美丽宜居乡村的重中之重。当下农村生态保护的主要领域是自然资源保护、生态修复、污染治理、生态环境损害的预防、生态环境的监管等，这些领域在开展环保工作过程中必不可少地需要公众参与。

3.1 自然资源保护

农村自然资源的保护对象主要是耕地、水资源、天然的动植物资源，对这些资源的开发利用必须告知村民，让村民参与到决策中。国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》，进行土地管理制度改革，将土地审批权下放到地方，地方政府审批农村农用地用途转变前应举行听证会，听取利害关系人的意见。政府对违法占用耕地、破坏耕地的现象整治时，给予举报者、监督者适当奖励，会大大提高公众参与的积极性。水资源是农村重要的自然资源之一，在对水源地开发利用、划定禁止或限制地下水开采深度和区域范围时，必须召开村民大会，听取利害关系村民的意见。在保证农田灌溉用水的基础上，应向村民大力宣传推广节水技术，普及节水器皿，引导村民在日常生活中节约用水。为保护农村天然的动植物资源，政府及有关部门依法划定农村湖泊和河流限捕、禁捕的区域和时间或引进和推广外来物种时也应当召集公众举办听证会，听取有关专家和村民的意见，确保相关决策的科学性、公正性、民主性。

3.2 生态修复

《中华人民共和国乡村振兴促进法》第三十六条规定政府应当开展实施国土综合整治和生态系统修复活动，加强耕地、河流、湖泊等保护和修复工作，对荒漠化、水土流失等土壤质量下降情况进行综合治理，不断改善乡村生态环境。村民作为农村生态环境的破坏者和主要受益者，在全国进行土地综合整治试点，通过综合性手段整体推进农用地和建设用地规划、乡村生态保护及修复等工作中必不可少地需要他们参与进来，实现耕地保护，提升土地利用率，助力乡村振兴。在决定生态修复和综合治理的区域、期限之前，尤其在偏远、贫困地区，需要提前公开预选的区域和期限，多方咨询，听取村民的意见，必要时举行听证会，避免对贫困村民的生计造成影响，引发社会矛盾纠纷。在整合农、林资源，夯实现代农业基础，将土地修复平整和可持续性种植农作物的原则上开展耕地生态保护及修复工作，继续推行拆除复垦等土地整治活动，恢复土地原有的农用价值；适量投放鱼苗净化水资源，促进和保护河道的生态平衡等，这些农村生态修复工作仅依靠政府独立完成效率较低，且生态修复工作与村民的利益紧密相关，不让村民参与进来，他们对政府的信任度会降低，不利于政府持续深入地开展农村生态环境修复工作。

3.3 污染治理

随着严重污染和破坏生态环境的产业、企业不断向农村转移，农村污染日益加剧，农村的污染治理工作刻不容缓。农村污染治理的主体应是广大村民，只有让村民主动作为、广泛参与，才能使农村环境治理取得成效。政府的污染治理决策程序需进一步完善，让村民共同参与污染治理的讨论，共同商议环境治理方案，政府与村民一起协商修订村规民约，约束村民的污染环境行为，减少污染物的排放，使政府的职能由主导型转为引导型，实现政府主导型治理方式与农村自治组织主动方式的有机结合［7］。污染产业或企业的搬迁，尤其是迁出，会直接影响部分村民的生计，在决策中必须考虑村民的意见。农村建设的主要内容是“四清四改”（四清即清除垃圾、清除污泥、清除路障、清除柴垛，四改即改建道路、改建用水系统、改良灶台、改建厕所），鼓励村民使用清洁能源，在农村建立固定的堆放垃圾站点，并提供处理生活垃圾的设施，引导村民对生活垃圾进行简单分类、有序投放，组织村民对集镇以及农村周边地区的湖泊、沟渠、河流中的杂草、废物、塑料袋等进行清除，让农村呈现出干净整洁的面貌，进一步提高人居舒适度。在农村改造过程中，要充分尊重村民意见，不得强制清理改造，避免给其日常生活带来不便。总之，农村的污染治理需要公众参与，凝聚村民的力量，携手建设美丽乡村。

3.4 生态环境损害的预防

农村生态环境保护不仅需要做好治理工作，还要开展预防工作。《中华人民共和国环境保护法》第五条就将预防为主作为环境保护的原则之一。环境污染主体应如实向公众提供损害或威胁生态环境的相关信息，制定突发环境事件应急预案，公众还可以要求或指导他们采取有效的预防措施，防范重特大环境污染事故的发生。农村建设和开发活动应坚持环境影响评价和“三同时”制度，公示环境影响评价的相关文件，同时开展建设开发活动和污染防治。在农村加强实施《农药合理使用准则》《农药管理条例》等法规条例，严格控制农药的使用标准，构建绿色、有机、环保、安全的农产品基地，相关部门对从事农业生产的农民要进行科学使用肥料和化学生产剂的知识培训，在农业生产中积极推广高效、低毒、低残留生物农药的使用，采用生物的方法综合防治病虫、老鼠以及杂草等，从源头上防止农业污染，降低农业面源污染，预防生态环境的损害。村民作为农村的长久居住者，对农村的生态环境影响深远，必须让他们加入生态环境损害的预防工作。

3.5 生态环境的监管

农村的生态保护工作顺利开展离不开有效的监管制度。政府及有关部门应向公众依法定期定点地公开环境质量、环境监测、用于保护农业生态环境的财政支出等信息，重污染企业应定期定点如实向公众公开企业运营过程中主要污染物的名称和种类、对生态环境可能造成的影响、排放标准、有无超标排放、有无污染防治处理设施及其运行情况等，接受公众的监督。政府还应在社会诚信档案中记录环境污染主体的生态环境违法信息，并定时定点向公众公布违法者名单。各级政府要迅速构建一个覆盖全省的农村生态环境检测网络，培养一支高水准的检测农村环境技术人员队伍，对所负责辖区内的农村生态环境进行有规律的检查，严格监管农村周围地区的重污染企业以及养殖大型畜牧基地的排污状况，将工业“三废”以及禽畜等排放的粪便污染从源头上遏制住，保护农村生态环境。构建农村生态环境监测管理系统，让村民参与进来，随时随地监督生态环境状况，提高监管的时效性。政府应保障村民在农村生态保护中的知情权、参与权等权利不受侵犯，不断提高村民的自治能力，让村民成为参与农村生态保护的主力军。

4 乡村振兴背景下农村生态保护公众参与的建议

4.1 拓宽公众参与的主体

在实行三权分立的农村对耕地、草地、林地进行保护修复时，公众参与的主体范围需扩大，不仅要听取所有者的意见，还应听取使用者和经营者的意见，避免他们的利益遭受不必要的损害。生态保护工作仅依赖本村村民和政府拨款是不可行的，还应聚集多方社会力量参与生态修复、治理、改造，积极寻求社会环保组织专业帮助，引导企业自觉治理已破坏的生态环境。要坚持走村民自我集中整治与其他社会主体积极参与相结合的道路，明确每家每户的“门前三包”责任，提倡全体村民一起参与生态保护活动，采取“村集体解决一部分，村民自己筹集一部分，通过市场运作一部分”的方式，解决农村生态修复以及维护日常农村环境卫生的部分费用，形成村民自我管理、其他社会公众积极参与的长效发展机制。此外，应将检察院纳入环境监管评估主体之一，对在评估中发现的环境监管问题，有权向污染主体或政府发出检察建议，督促他们整治。

4.2 完善公众参与的组织机制

村民普遍受教育水平不高，他们更关心自己的经济利益，对农村污染治理往往不太重视，应将农村生态保护与扶贫工作紧密结合，努力实现经济发展与生态保护的协调统一发展，可以采取措施将村民的环保行为与其经济利益挂钩，建立奖惩机制，激励村民参与到农村生态保护中。同时，村民以个体的形式参与到生态保护中缺乏纪律性、组织性，严重降低了其生态保护参与水平，可在当地政府引领、环保组织指导下，建立农村特有的符合实际情况的农村环保组织，组织村民有序参与生态保护、污染治理。首先，公众参与的前提是对信息的了解，可探索网格化管理机制，确定各级网格的管理员，对其负责网格区域内的问题进行定期走访收集，对村民进行公众参与的通知宣传，保障公众的知情权。其次，要健全农村“参与式”的议事机制，基于“公众参与、村民自治、一事一议、协商解决”的原则［8］，定期召开村民代表会，对农村生态保护工作中的热点难点问题，尤其是与村民切身利益紧密相关的问题进行集中商议，保障公众的参与权。最后，村委会对村民提出的意见应进行反馈或公示，强化村民对村委会的考评工作，保障公众的监督权。

4.3 强化宣传教育力度，提高公众参与意识

政府、媒体应积极开展农村法制宣传和道德教化工作，在农村进行环境保护法律法规的普法活动，形成生态文化的概念，通过村广播、微信平台、抖音等村民喜闻乐见的方式进行广泛宣传，组织村民开展环保工作、环保知识有奖竞答等活动，让村民深刻体会到生态环境保护与他们的利益紧密相连、息息相关，生态保护工作需要他们的参与，造成生态环境损害需承担法律责任，使广大村民潜移默化地在思想上提高环保意识，在行动上积极参与农村生态保护工作，在生产生活中减少对生态环境的损害。除了向村民进行宣传外，还应向村民以外的其他公众宣传，鼓励他们也参与到农村环保工作中，并积极研发技术，努力实现农业生产技术环保化、过程无害化、产品安全化。各级政府和有关教育部门不仅要在中小学积极进行农村环保宣传教育，也要对高素质的人才开展有关农村环保的教育工作，鼓励他们回归农村或参与到乡村振兴、农村生态保护工作中，使公众参与生态环保的意识有所提高，并且有一定的能力进行环境保护。此外，还应在行政执法体制中深入开展农村生态环境执法的警示教育以及法制宣传，强化行政执法队伍的依法行政意识。

4.4 健全公众参与的法律保障机制

公众参与需要运用法律机制，它离不开一个全面且清晰的公众参与法律保障体系。公众参与的法律保障机制是开展农村生态保护工作、建设美丽宜居乡村的前提和基础。国家应当主动鼓励和引导村民参与部分决策过程，立足实践、集思广益，加强社会公众参与农村生态环境治理的立法建设，最大程度地争取民众对农村环境治理的广泛支持［9］。可以先制定一部统一的公众参与法规或修改现行的公众参与方面的法律法规，在原有法规的基础上进一步明确细化规定，再结合各地农村生态保护的实践，因地制宜地制定地方性法规。法律规范性、普适性、强制性的特点能够明确规定农村公众参与主体、参与时间、参与方式等，使农村生态保护公众参与实践更具有针对性、系统性、可操作性，让各方承担起他们应有的责任和义务，使公众参与机制在实践中规范化、制度化，发挥出更好的功效。

5 结语

农村的生态保护涉及自然资源的保护、生态修复、污染治理、生态环境损害的预防、生态环境的监管等领域及信息公开、组织、管理等问题，是一个庞大而繁复的工程。为确保农村生态保护工作顺利推进，必须建立健全一套长效完善的公众参与机制，使农村生态保护工作不能仅依靠政府，还应发挥村民的力量。因此，需要建立健全公众参与的组织体系、评估考核机制等，协调各方、齐抓共管，使农村公众参与生态环保工作规范化。总之，在农村环保中，要科学民主地制定规划，发挥村委会的组织协调作用，引导村民有序参与生态保护工作，将农村环保工作作为乡村振兴过程中重要的环节，在法治轨道上有序开展。