新形势下监察机关强化政治监督的时代价值与优化路径

赵金龙

(吉林大学，吉林 长春 130012)

党的十八大以来，党中央以刀刃向内的勇气进行自我革命，同党内贪腐分子进行不懈斗争，党内反腐败斗争始终保持高压态势。随着反腐败斗争的持续推进，一大批党内贪污腐败的领导干部被从严查处，党内政治风气不断改善，党内政治生态持续好转。由于权力具有自利性的特点，从根本上消除腐败仍然道阻且长，反腐败斗争永远在路上。道高一尺，魔高一丈。新形势下权力腐败的表现形式与手段不断隐形变异、翻新升级，更具隐蔽性和顽固性的特点。习近平总书记指出：“彻底铲除腐败滋生土壤、实现海晏河清还任重道远，清理系统性腐败、化解风险隐患还任重道远”(1)参见《坚持严的主基调不动摇 坚持不懈把全面从严治党向纵深推进》，载《人民日报》2022年1月19日，第1版。。为保证公权力真正做到为民所用，需要对权力的使用进行监督。政治监督在党和国家监督体系中居于统领地位。在新形势下强化监察机关的政治监督职责，是加强党的建设，推进自我革命，使中国共产党更好地带领中国人民努力实现第二个百年奋斗目标的实践需要。

一、《监察法》视域下监察机关强化政治监督的职能定位

作为一个拥有九千六百多万名党员和四百九十多万个基层党组织的执政党，中国共产党的队伍数量庞大，分布范围较广，党员管理难度大。面对复杂多变的国内外局势，为稳固党的执政地位，不断提高党员队伍的先进性与纯洁性，永葆党内正确政治方向，需要持续推进党的建设新的伟大工程，强化党内政治监督。政治监督是为加强党内政治建设，防止出现公权力以权谋私等职务违法犯罪行为而对公权力进行的制约与监督。政治监督实质上是为了维护某一政治主体的利益而产生的权力制衡。在社会主义中国，党内政治监督维护的是中国最广大人民群众的根本利益，目的是为了实现权为民所用，情为民所系，利为民所谋。“政治监督是基于党的政治建设为统领而设计的监督体系，政治建设涵盖到哪里，党的政治监督就跟进到哪里”(2)参见田歧瑞,张尚字：《中国共产党加强政治监督的时代意蕴、职责厘定与实践路向》，载《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第6期，第44页。。政治建设是党的根本性建设，政治监督是加强党的政治建设的保障，政治监督效果如何会对党的建设成效产生直接影响。

政治监督虽然是党的十九大之后提出的新命题，但是政治监督实践却贯穿于党的百年建设之中。中国共产党是注重回顾历史、总结经验规律的政党，党内政治监督是中国共产党对管党治党经验的深刻总结，契合了当下全面从严治党的实践进路。虽然“政治监督”一词较为抽象，但是政治监督实践是具体的、现实的。在政治监督实践中，部分监察机关的公职人员对政治监督要“监督什么”“如何监督”以及“监察机关同其他政治监督主体的关系”等问题仍然缺乏清晰明确的认知，使得监察机关的政治监督在治国理政中的作用与地位没有得到全面重视。知其位才能更好地履其职。监察机关作为党和国家监督体系的重要一极，国家监察是对公权力最直接最有效的监督。监察机关要忠实履行法律赋予的监督职责，依法做好本职工作，监督公权力规范行使。

为保障监察机关更好地履行政治监督职责，避免因职责定位不清而导致的越权、弃权等职权履行不当行为，本文以《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)为直接依据，对监察机关进行政治监督的职责进行界定，厘清监察机关在党内政治监督中的作用。

《监察法》第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责”。其主要内涵可以从以下几个方面理解。第一，监察机关对公职人员廉洁从政情况进行监督检察的职责。监督职责主要存在于职务违法乱纪行为产生之前，主要表现为监察机关对公职人员进行廉政教育，教育其秉公用权、廉洁从政，从而起到防患于未然的作用；同时对公职人员是否依法履职等情况进行监察，尽可能及时发现公权力使用不当的情况，尽量将公职人员失职的危害和损失降到最低。第二，监察机关对公职人员职务违法和职务犯罪行为进行调查的职责。调查职责主要存在于职务违法乱纪行为产生过程中，主要表现为对涉嫌贪污贿赂、利益输送、玩忽职守、徇私舞弊等职务违法和职务犯罪行为进行调查，确定是否存在职务违法犯罪行为，弄清职务违法犯罪行为产生的来龙去脉。第三，监察机关对违法公职人员依法进行处置的职责。处置职责存在于职务违法乱纪行为确定之后，主要表现为对违法的公职人员依据具体情形作出不同的处分决定，对失职人员进行对应惩戒，做到权责一致。在《监察法》视域下，监察机关的监督职责、调查职责、处置职责分别对应公职人员履职的不同阶段，三大职能前后相继、依次连接，共同构成了监察机关进行政治监督的运行链条。三大职能在监察机关政治监督中只有分工侧重的不同，在政治监督的不同阶段表现出不同的权重，没有孰轻孰重之分，亦不可将三大职能割裂看待。

二、新形势下监察机关强化政治监督的时代价值

政治监督在党和国家监督体系中居于主导和统领地位，新形势下监察机关强化政治监督具有重要的时代价值和政治意义。监察机关强化政治监督不仅有利于监察机关做好本职工作，而且在理论层面有利于凸显马克思主义执政党的政治属性，丰富马克思主义政治监督理论；在实践层面有利于推进全面从严治党，维护党中央权威和集中统一领导；有利于完善党和国家监督体系，确保党中央重大决策部署贯彻落实到位，推进国家治理体系和治理能力现代化。

(一)凸显马克思主义执政党的政治属性，丰富马克思主义政治监督理论

中国共产党作为马克思主义执政党，具有明确的政治立场和政治属性，在政治方向问题上绝不含糊。旗帜鲜明地讲政治是我们党作为马克思主义政党的显著特点之一。马克思主义经典理论虽然没有明确使用“政治监督”一词，但是政治监督的思想却始终存在。马克思在介绍巴黎公社时指出：“行使这些职能的人已经不能够像在旧的国家机器里面那样使自己凌驾于现实社会之上了，因为这些职能应由公社的官吏执行，因而总是处于切实的监督之下”(3)参见《马克思恩格斯全集(第十七卷)》，北京:人民出版社1963版，第647页。。在广泛监督之下，政府机构不再是凌驾于社会之上的存在，而是向“勤务员”身份转变。列宁也强调要提高监督机关的地位与权威。中国共产党人更是将加强党内监督贯穿于治国理政的实践中。党的十九大以来，在全面从严治党时代课题下，政治监督这一管党治党经验被明确提出，在理论研究与实践探索基础上丰富发展了马克思主义政治监督理论。监察机关强化政治监督，有助于督促党员领导干部牢记政治身份，坚定政治立场，明晰政治观点，提高政治能力，提升政治素养，在管党治党实践中提高党员干部参与社会治理的能力，进而推动国家治理体系和治理能力现代化。

(二)推进全面从严治党，维护党中央权威和集中统一领导

党员干部的纪律与作风问题，关乎党在人民群众心中的形象与权威，关乎党的人心向背，关乎党的执政根基。在权力的巨大诱惑面前，部分党员干部极易产生以权谋私、滥用职权、贪污腐败的问题。回顾中国共产党廉政建设的斗争实践和典型案例，公职人员贪污腐败等职务违法乱纪问题都可以从政治立场不坚定、理想信念薄弱等方面找到原因。在新形势下，推进党的建设不能只讲腐败问题，不讲政治问题。要“深刻把握纪检监察工作在推进党的自我革命中的职责任务”(4)参见《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》，载《人民日报》2022年1月21日，第1版。。政治建设在党的建设中居于首位，加强政治监督是推进党的建设的必然要求。政治监督是全面从严治党的一把利器，正所谓“有权必有责，有权受监督”，公职人员的公权力由法律和人民赋予，必须要受到制约与监督。监察机关加强政治监督有助于真正做到权为民所用，防止个别党员干部因理想信念不坚定等原因而产生权力滥用的不良后果，有效打击超越法律和监督的特权。在推进全面从严治党的实践中，监察机关充分发挥部门职责，坚决查处重大腐败案件，“老虎”“苍蝇”一起打，坚决纠治官僚主义、形式主义等不正之风，以政治监督的形式把党建设得更加坚强有力。政治监督最主要的目的是加强党的政治建设。监察机关通过政治监督在党内营造良好的政治生态，在全党范围内形成“讲政治、为人民”的风清气正的良好氛围，督促党员干部廉洁奉公、一心为民，提高党员队伍的政治觉悟与政治素质，以自我革命加强党的建设，提高党组织的威信和凝聚力、向心力，保证中国共产党始终成为令人民满意的中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

(三)完善党和国家监督体系，确保党中央重大决策部署贯彻落实到位

为政之要，贵在落实。再好的决策不落实到具体行动上也只能成为“空头支票”。对于党中央做出的重大决策部署，需要执行层贯彻落实，使理论落实到实践，使治国理政智慧转变为国家治理效能。为保证执行层面更好地贯彻落实党中央决策部署及重要精神，保证政策执行不变味、不走样，需要监察机关配合其他国家监督机关强化监督，保证公权力在贯彻落实党中央决策部署过程中更好地运行。一方面，从宏观角度来看，党中央对我国国民经济和社会发展做出了第十四个五年规划，明确了近期发展规划和2035年远景目标，分“两步走”为实现中华民族伟大复兴做出重大战略部署。为保证我国不同阶段的发展目标能够如期实现，需要监察机关通过加强政治监督来督促勉励，保证党和国家各项举措落实到位，落地生花。另一方面，从微观角度来看，在全球新冠肺炎疫情大流行的背景下，我国在疫情防控常态化的总基调下仍有疫情多点发生和集中爆发的特点，新冠肺炎疫情对国民经济发展和社会生活秩序均产生重要影响。在此过程中，需要通过加强政治监督督促公职人员严肃疫情防控态度和纪律，科学规划防疫部署，着力提升疫情防控实效，将疫情对经济社会发展和国民生活的影响降到最低。此外，解决全面建成小康社会基础上的共同富裕问题、基层减负问题以及经济、政治、文化、社会、生态领域等方方面面的问题，都需要通过加强监督检查来保证相关决策部署贯彻落实到位。完善党和国家监督体系，确保党中央重大决策部署贯彻落实到位，是新形势下监察机关强化政治监督最直接的效果和最基本的要求。就近而言，监察机关强化政治监督有助于推动“十四五”规划高质量建设，为实现远景目标奠定良好基础。

三、新形势下监察机关强化政治监督的优化路径

政治监督作为加强党的政治建设、全面从严治党的重要抓手，是新形势下推进管党治党、推进国家治理和社会治理现代化的新课题。各级监察机关要充分发挥本职功能，继续强化政治监督，尤其在坚持党的领导、完善制度保障、推进日常监督和加强合力监督方面进行优化，不断提高监察机关的履职能力，完善党和国家的监督体系。

(一)党的领导：围绕“两个维护”，坚持党对监察机关的集中统一领导

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是我国最高政治领导力量。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。监察机关强化政治监督必须坚持中国共产党的领导。政治监督的目的是为了加强党的政治建设，而党的政治建设的首要任务就是要做到“两个维护”，因此坚持党的领导是监察机关加强政治监督的应有之义。政治监督作为对公权力的监督，首要的是对权力行使的政治方向进行把控。倘若监察机关脱离了正确的政治轨道，其本身的政治监督便失去了意义，甚至会产生不良后果。

第一，监察机关进行政治监督时一定要把准政治方向。国家监察委员会要发挥“带头雁”的作用，带领地方监察机关加强政治建设。各级监察机关要不断提高政治意识，始终自觉地在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，督促落实中央八项规定精神，坚决纠治“四风”问题。第二，各级监察机关要加强廉政教育，坚持“打铁还需自身硬”的政治自觉，推动监察机关和其他公权力机关坚定理想信念，站稳人民立场，始终同党和人民站在一起。第三，各级监察机关要结合自身监察职能将党中央重大决策部署贯彻落实到位，把坚持党的领导具体落实到各领域各环节，以实际行动践行坚持党的领导的铮铮誓言。第四，各级监察机关要坚持党的领导和人民意志相统一，在大是大非面前敢于亮剑，坚决维护人民群众的根本利益，坚决同违背人民意志的行为作斗争。

(二)制度保障：强化监察法规制度建设，依法依规实施问责

监察机关进行政治监督并非随心所欲、任意而行，而是要依据法律规章，做到有法可依、有章可循。监察权本身亦是一种公权力，在行使过程中同样具有“双刃剑”的性质。监察权运用得当，就会对全面从严治党、维护党内政治生态产生积极影响；相反，监察权若被滥用，则会扰乱党内政治生活，对党和国家产生消极影响。因此，监察权也需要被关进制度的笼子里。监察机关要自觉遵守相关法律和规章制度，自觉接受党和人民的监督，谨慎行使权力，严格依法依纪履职。

第一，制定并完善同《监察法》相配套的法律法规。《监察法》作为各级监察机关履行监察职责的法律指导，部分法律条款具有原则性和概括性，在指导具体案例时还需要具体的法律条款进行解释说明。因此，监察机关应出台相关配套解释性法律法规，不断完善现有的监察法体系，从而更好地指导实践。第二，制定并完善关于政治监督的规章制度。通过完善相关规章制度，规范政治监督程序和流程，做到实体合法与程序合法相统一，使监察机关的政治监督有章可循。由于法律法规具有确定性与权威性，完善政治监督制度有助于提高监察机关政治监督的规范性、有效性和说服力。第三，落实监督责任，依法依规实施问责。法律法规是保障，亦是标准。监察机关应依据当下颁布实施的法律法规对标对表，严格落实政治监督的主体责任，将“严”的主基调长期坚持下去，并且强化自我约束与监督，使公权力机关工作人员不能腐不敢腐，真正将权力关进制度的笼子里。对于冲破牢笼约束的滥用权力行为和失职渎职行为，要依法依规坚决惩处。总之，监察机关强化政治监督应深入推进监察体制改革，扎牢制度藩篱，提高规范化法治化水平，为更好地发挥政治监督效能提供制度保障。

(三)长效监督：强化日常监督，推动政治监督常态化

政治监督只是管党治党的手段，并非最终目的。通常情况下，各权力部门面对监察机关的政治监督，政治工作方面往往不会表现出太大问题。但是非监督时期公职部门的工作就难以保证万无一失。政治监督作为党内政治建设的督促警示手段，不应仅仅固定在某一时间段对公职部门进行抽查，相反，在各方面条件允许的情况下，监察机关等政治监督部门应不定时对权力部门进行监察。出其不意的突击监察才能更加真实地反映出权力部门的运行状况，凸显权力运行弊端，更好地帮助其整改完善。

第一，推动政治监督常态化具体化。政治监督要真正发挥作用，就不能停留在形式层面。监察机关要推动政治监督从非常态向日常监督转变，从抽象向具体转变。各级监察机关要认真落实监督责任，做实日常监督、靠前监督、主动监督，结合政治巡视，压实整改责任，避免出现形式主义、官僚主义等问题。通过强化日常监督，不断释放全面从严管党治党的信号，努力在全党范围内形成监察监督的震慑效应。第二，加强对“关键少数”的监督。根据马克思主义基本原理，主要矛盾的主要方面决定事物的性质。由于主要领导干部在部门工作中发挥“领头羊”的作用，处于关键岗位，具有较大权力，因此主要领导干部一旦出现违法乱纪行为，将对整个部门工作和政治生态产生严重不良影响。监察机关应“紧紧围绕‘十四五’开好局加强政治监督，强化对‘一把手’和领导班子的日常监督，纠正贯彻落实党中央方针政策和工作部署存在的政治偏差”(5)参见《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》，载《人民日报》2022年1月21日，第1版。。在此过程中，监察机关既要监督领导干部滥用职权的胡作为行为，又要监督领导干部弃用职权的不作为行为。第三，加强监察机关的自我监督。监察机关作为公权力部门，不仅要用马克思主义手电筒照向他人，更要用马克思主义手电筒照向自己；既要对其他权力部门的公职人员进行监督约束，也要加强监察部门的内部监督，自觉接受党内监督和社会监督。《监察法》规定，国家监察委员会受全国人民代表大会及其常务委员会的监督，地方各级监察委员会受本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会监督。监察机关应以身作则，带头强化自我监督，依法规范行使监察权，提高政治监督的权威性与有效性，实现对公权力监督的无死角、全覆盖，坚决防止“灯下黑”，消除权力监督的真空地带。各级监察机关要通过强化日常监督、“关键少数”监督、自我监督，不断提高监察队伍的监察能力与水平，努力打造忠诚干净担当的监察铁军。

(四)合力监督：各级监督部门相互配合，形成政治监督合力

监察部门作为党和国家监督体系的重要组成部分，与其他政治监督部门共同构筑了国家政治监督体系。不同的监督部门各司其职、各有侧重、相互配合，共同为推进党的建设尤其是政治建设贡献力量。习近平总书记指出：“纪检监察机构要发挥合署办公优势，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接，推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通，把权力置于严密监督之下”(6)参见习近平：《持续深化国家监察体制改革 推进反腐败工作法治化规范化》，载《人民日报》2018年12月15日，第1版。。推进全面从严治党，仅凭借监察机关的监督力量是不够的，需要各个监督部门相互配合，才能将全面从严治党的效能发挥到最大。

第一，监察机关要做好本职政治监督工作。形成政治监督合力，自然离不开监察机关发挥自身职能优势。做好本职工作是监察机关加强政治监督最基本也是最重要的要求。监察机关只有做好本职工作，为国家监督体系贡献监察力量，才能更好地配合其他监督机关，共筑监督合力。监察机关要围绕党和国家发展的关键领域和重要战略，将政治监督做细做实，推动“十四五”规划顺利进行。监察机关应充分发挥自身监督、调查、处置的职能，强化政治监督和自我监督，督促领导干部加强自身廉政建设，时时处处向党中央看齐，将党中央重大决策部署贯彻落实到位，确保执行不偏向、不变通、不走样。第二，监察机关要积极配合中央政治巡视工作。政治巡视作为政治监督的重要形式，在党内政治监督中发挥了重要作用。配合中央政治巡视工作，推动落实中央八项规定精神，着力纠治“四风”顽瘴痼疾，充分发挥巡视巡察综合监督作用，是监察机关重要工作职能之一。以往的中央政治巡视成效明显，发挥了政治监督作用。“要建立巡视整改日常监督机制，推动整改常态化长效化”(7)参见《中共中央政治局召开会议 中共中央总书记习近平主持会议》，载《人民日报》2019年2月23日，第1版。。在政治监督过程中，应当坚持中央政治巡视与监察机关政治巡视相配合，在巡视过程中发现问题、形成震慑，从外在层面给公权力人员营造不敢腐的政治氛围。此外，巡视主体与巡视对象应避免结成固定关系。政治巡视的随机性更能提高巡视督察的真实性和有效性。第三，监察机关要配合纪检等部门的工作。纪检监察部门合作密切，可以在权力监督方面形成政治监督的强大合力。监察部门尤其要与纪检部门加强配合，保证各部门工作衔接顺畅。纪检监察部门相互配合，建立熟练密切的工作合作关系，能够有效降低政治监督的工作难度，有效提高政治监督的效率和效能，共同助力健全完善党和国家监督体系，使贪污腐败分子难逃政治监督的密网。总之，监察机关的政治监督要同党内外其他各方面的监督相互配合、相辅相成，共同推进党的建设新的伟大工程。

政治建设在党的建设中居于首要地位，监察机关强化政治监督是推动党的政治建设的重要抓手。在党中央的坚强领导下，全面从严治党持续深入推进，我国反腐败斗争已取得显著成果。但全面从严治党永远在路上，面对翻新升级的权力腐败手段，各级监察机关应当不断加强自身建设，使自身的工作能力与时俱进，以不断应对变化发展的新情况。新形势下监察机关要继续强化政治监督，以公权力来监督公权力的正确行使，保证权为民所用，利为民所谋。权力的自益性特点决定了腐败问题难以在短时间内根除，监察机关在新形势下仍面临较大的工作压力与现实挑战。结合监察监督实践经验，监察机关要继续贯彻全面从严治党的总基调，在坚持党的领导、完善制度保障、推动日常监督、加强合力监督方面继续优化工作职能，不断提高监察机关履行政治监督主体责任的能力与水平，更好地服务于国家监督体系，不断推进党的政治建设迈向新台阶。