公共法律服务推动乡村有效治理的功能及实现路径

牛玉兵，胡 杨

(江苏大学，江苏 镇江 212013)

近年来，我国公共法律服务发展迅速，法律资源不断向乡村延伸(1)司法部数据显示，截至2021年6月，我国共有乡镇司法所约4万个，基层法律服务机构1.4万多家，其中乡镇法律服务机构8700多家；基层法律服务工作者6.3万多人，其中2.8万多人在乡镇执业；建立省市县乡村五级公共法律服务实体平台56.6万个，覆盖城乡的公共法律服务网络平台也已经初步建成。参见司法部：《我国初步形成覆盖城乡的公共法律服务网络》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/2019-02/20/c_1124139178.htm，最后访问时间：2021年8月15日。，公共法律服务与乡村治理相伴并进，成为推动乡村治理现代化的重要力量。当前，我国覆盖城乡的公共法律服务体系已然形成，《乡村振兴促进法》将“治理有效”确立为乡村振兴的法律目标。在此背景下，深入理解公共法律服务的治理功能，探讨公共法律服务助推乡村有效治理的实现路径，已成为学界和实务界亟需思考和探索的重要问题。

一、公共法律服务对于乡村有效治理的推动功能

有效治理是国家治理现代化的重要目标。一般认为，所谓“有效治理”指的是以国家治理为核心的多元共治格局，是以民主法治为导向的制度化体系构建，是使公共利益最大化的社会管理过程[1]。乡村治理作为国家治理的有机组成部分，其有效性不仅关系乡村振兴，而且对国家治理能力与治理体系现代化具有重要意义。从法律层面看，“治理有效”已经在《乡村振兴促进法》第3条中明确规定，该法第41条又进一步要求“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村”。因而，是否能够使法治观念深入农村，建立完善的多元共治乡村治理机制；是否能够搭建起自治、法治、德治有机结合的乡村治理体系；是否能够充分实现公共利益最大化的乡村治理善治目标，就成为衡量乡村治理是否有效的关键所在。

在实现乡村有效治理的过程中，公共法律服务具有独特的推动功能，主要表现在以下方面：

第一，公共法律服务可以推动法律社会化，进而实现法律知识和法治观念在乡村社会的有效融入。乡村有效治理是“法治保障”的治理，是“法治”“自治”“德治”在乡村社会融合共生的治理。因而从法律层面看，乡村有效治理的展开，也就必定表现为法律社会化的过程。这一过程不仅是法律在农村社会生活中渐次深入的过程，而且是法律与道德、法律与民主在农村基层共融共生的过程。推动法律社会化，主要有学习、实践反馈和影响三种方式[2]。法律在乡村的社会化，传统上主要依赖于以“普法”为表现的“学习”方式。这种方式虽有一定成效，但却在激发村民学习的自主意愿、对接乡土社会真实法律需求、有效影响村民法律意识等方面收效甚微。公共法律服务的推行，改变了“普法”灌输式学习的不足，有利于回应村民真实的法律需求，从而在法律服务供给与满足的实践之中，实现对村民法律意识和观念潜移默化的影响。就此而言，公共法律服务是具有“教化”作用的[3]。公共法律服务的有效展开因此可以更好地为法律融入乡村社会提供助力，有利于为“法治”“自治”“德治”融合发展奠定观念基础。

第二，公共法律服务可以推动秩序规范化，进而实现法律规范对乡村社会秩序的有效维护。乡村有效治理是“充满活力、和谐有序”的治理，规范化的社会秩序正是乡村民众利益最大化的切实表现。建构乡村社会秩序可以有多种手段，但在现代社会条件下，法律无疑是其中不可或缺的手段之一。特别是面对当今乡村社会观念深刻嬗变、道德约束力相对弱化、人际关系逐步转型的现实，法律对于乡村社会秩序塑造的功能变得更为突出。通过涉农法律援助、村(居)法律顾问、法律纠纷调解等公共法律服务活动，现代法律进入乡村社会的途径得到扩展。当法律通过公共服务的途径进入乡村社会之时，道德传统等内生性力量与国家法律等外生性规范即开始在乡村社会中遭遇，这固然带来了某种程度的冲突，但同时也提供了两种力量融合进而构建新型乡村社会秩序的可能[4]。一种融合德治与法治的乡村社会秩序由此得以产生，而这正是乡村有效治理的内在要义之一。

第三，公共法律服务有助于实现公平正义等法律价值对乡村社会的有效引领，实现乡村治理的“善治”目标。乡村治理的“善治”，是以乡村社会公共性为核心的善治，是公平正义的价值充盈于乡村社会生活之中的善治。当下，乡村法治建设不断深入，“法治”“德治”“自治”逐步融合，现代法治的价值理应成为乡村“善治”的重要内容。这是促使乡村基层治理实践超越简单的功利主义判断标准，真正走向理想的现代文明的重要途径[5]。迈向这一途径，自然可以借助于公共法律服务的力量。公共法律服务是以公共性为目标的服务[6]。法律内在的价值追求与法律服务公共性的糅合，为经由法治走向“善治”提供了可能：当公共法律服务在乡村社会渐次展开之时，现代法律本身所蕴含的价值诉求，即可以在法律服务的“消费”过程中得到潜移默化的渗透；法律服务本身所蕴含的公共性要素，也可以在服务的具体实践中得到充分展现。在这一意义上，面向乡村社会的公共法律服务实践不仅提供了经由公共法律服务推动乡村有效治理的规范基础，而且可以创造出经由法律服务迈向乡村“善治”目标的可行进路。

二、公共法律服务推动乡村有效治理功能的现实困境

公共法律服务对于乡村有效治理具有推动功能。这一分析结论，是立足于公共法律服务与乡村治理二者结构关系的应然判断。应然不同于实然。从我国乡村的实际情况看，虽然乡村公共法律服务已然有了极大的发展，但就其对于乡村治理的实际作用而言，仍面临着诸多困境。

(一)公共法律服务的治理功能在乡村治理实践中尚未得到足够重视

在我国，公共法律服务的兴起与发展晚于其他类型的基本公共服务。2012年国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五规划”》时，基本公共服务的范围还限于公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生等领域，公共性的法律服务仅仅在上述领域的个别地方得到体现。或许是受公共法律服务兴起发展较晚的影响，人们对于公共法律服务的理解大多偏向于其“服务”性质，对于这种服务所具有的社会功能关注不多。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》之后，公共法律服务的治理意义才开始得到人们的关注。同年发布的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》也开始强调要“健全乡村基本公共法律服务体系”“充分发挥律师、基层法律服务工作者等在提供公共法律服务、促进乡村依法治理中的作用”。2021年中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(以下简称《基层治理意见》)，将“公共法律服务”确立为“推进基层治理法治建设”的重要内容，才在国家政策层面肯定了公共法律服务的治理功能。然而，受公共法律服务供给的城乡差异、场景环境等因素制约，公共法律服务在乡村社会中仍不断遭遇传统思维的影响。在乡村“熟人社会”或“半熟人社会”的情境下，“乡村民众知悉法律的权威，但对法律的有效性、实用性持怀疑态度，民众害怕与公家打交道，害怕与法律打交道的心理状态也没有完全改变”[7]，“公共法律服务”对于乡村社会治理机制、治理体系以及乡村“善治”所可能产生的功效尚未被人们充分认识，以至于乡村“公共法律服务”的建设仍多停留在化解村治问题的工具性手段层面，尚未成为提升乡村治理有效性的战略对策。

(二)公共法律服务助推乡村有效治理的切入点需要进一步锚定

如前所述，2021年《基层治理意见》出台之后，公共法律服务的治理功能在国家政策层面得到确认。但由于政策的宏观性和治理场景的复杂性，对于公共法律服务的治理功能在乡村社会如何展开仍缺乏深入的理论分析。例如，有学者通过研究城市治理中的公共法律服务,指出通过构建科层整合机制、市场经纪机制、技术治理机制，公共法律服务能够进一步提高城市社会治理的基础能力[8]。这里对于科层制、市场、技术等方面的考察，具有典型的城市背景特征，实践中难以完全移植于乡村社会。乡村不同于城市。从空间角度看，乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，以农业为主的产业经济、相对紧密的血缘关系、较为封闭的地缘社会、村居分散的空间结构、基层治理的政治格局、丰富多样的地方文化共存于这一空间之中。从时间角度看，乡村深受时代变迁的影响。尤其是近些年来，我国工业化的发展、城镇化的变迁、信息化的渗透等，正将传统的乡土农村朝向现代化的方向推进。乡村由此成为了独具特色、迁延变动的时空场域。在这一场域之内，围绕着公共法律服务的进入与排斥、融合与冲突，构成了乡村公共法律服务实践的常见景观。也正因如此，公共法律服务如何“有效”地进入这一场域，如何在这一场域中与乡村其他治理要素开展互动，就成为公共法律服务助推乡村治理不得不考虑的基础性问题。

(三)公共法律服务不能完全契合乡村治理的内在需求

公共法律服务助推乡村治理的功能实现，表现为公共法律服务对于乡村治理问题的有效、积极回应。但从实践看，这方面也存在一定不足。

一是公共法律服务资源配置与乡村治理的多元需求之间还不能充分契合。以纠纷化解为例，当今我国乡村社会的纠纷不仅包含婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、丧葬坟山纠纷、宅基地纠纷、一般伤害或赔偿纠纷、山林土地边界纠纷等传统纠纷类型，而且逐渐涌现出装修纠纷、征地拆迁纠纷、环境污染纠纷、交通肇事纠纷、劳动权益纠纷、村民自治纠纷、集体财产纠纷等非传统纠纷类型[9]，乡村对于纠纷化解方面的公共法律服务需求因而变得更加多元。但从实践看，受城乡之间公共法律服务资源配置失衡[10]、乡村法律服务仍以“全科医疗式”服务为主等因素的影响，更具专业性、更为精细精准的乡村公共法律服务仍然较为缺乏。

二是公共法律服务的具体手段与乡村治理的基础条件之间还存在距离。例如在网络平台应用方面，虽然司法部公共法律服务网络平台建设大大改善了公共法律服务的手段，我国许多农村地区正尝试借助互联网技术实现城乡公共法律服务资源的协调配置，但这一过程依然受到乡村社会信息技术发展水平以及村民信息素养等因素的制约。公共法律服务信息技术手段的应用，仍面临着乡村“数字鸿沟”以及“技术适农化”等困境的影响。

三是公共法律服务的方式方法与乡村治理的特殊场景还需要进一步对接。公共法律服务是以“公共性”为核心的法律服务。乡村公共法律服务的展开，是要在乡村场景中展开法律服务的“公共性”。但毋庸置疑的是，公共法律服务对于“公共性”的追求，总是会受到具体场景的影响。具体到乡村而言，公共法律服务的开展不仅受到经济利益的直接影响，而且还要面对繁杂的乡情民约、风俗习惯、差序格局等因素的约束。如何保证乡村公共法律服务者能拥有足够的经济激励，能提供契合农村生活场景的法律服务，都需要在公共法律服务的方式方法上进一步思考。

三、公共法律服务助推乡村有效治理功能的实现路径

(一)深入理解“有效治理”，明确公共法律服务助推乡村治理的应然方向

如前所述，我国《乡村振兴促进法》已经明确提出了“治理有效”的目标要求；党中央《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》等政策文件，也对乡村公共服务建设提出了具体的指引。在这种情况下，实现公共法律服务的治理功能，亟需进一步将推动乡村“有效治理”确立为公共法律服务的功能目标，从而以“有效治理”引领公共法律服务的“有效性”提升。在这里，确切把握“有效治理”的内涵，理解“有效治理”的价值追求，将对乡村公共法律服务治理功能的发挥起到指引性作用。

关于“有效治理”的内涵，前文已经从法律层面进行了解析。而在制度规范的表现形式之下，针对“有效治理”还可从价值层面深入分析。我们认为，在价值层面，“有效治理”除包含了前述治理机制、体系、目标等丰富的内容之外，实际还是治理的实效性与治理的合法性、正当性的融合。换言之，“有效治理”不仅指向事实层面，而且包含着价值要求。那种脱离了合法性支撑的“治理”，或许也会产生某种“实效”，但却必定难以为人们所认同。一旦明确这一理论，那么对于公共法律服务助推乡村有效治理而言，公共法律服务的助推发力，必定在于通过公共法律服务来增强乡村治理的合法性，以期通过“法治保障”，推动“三治融合”，最终形成一种“合法性与实效性兼容”的乡村治理状态。

对于这样的治理状态，2021年《基层治理意见》也有相应的论述。该《意见》明确提出要“完善基层公共法律服务体系，加强和规范村(居)法律顾问工作。乡镇(街道)指导村(社区)依法制定村规民约、居民公约，健全备案和履行机制，确保符合法律法规和公序良俗”，以实现“党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高”的预期目标。这些论述进一步证明，“有效治理”本质上是合法性与实效性兼容的治理，是强调治理体制、治理体系有效以及治理目标充分实现的治理。以这样的“有效治理”作为目标引领，方能为公共法律服务助推乡村治理提供应然方向。

(二)从乡村需求出发，确定公共法律服务助推乡村有效治理的实践基点

公共法律服务具有促进治理发展的功能。然而，对于乡村治理而言，应然性的功能设定要转化为现实的力量，还必须解决“有效嵌入”和“普惠可及”两个基础性问题。

一方面，公共法律服务助推乡村有效治理的实现，需要以公共法律服务对乡村社会的深度嵌入为基点。在这里，“深度嵌入”不仅意味着“进入场域”，更意味着要通过“进入”在公共法律服务与乡村社会各主体之间逐步形成日常化和稳定性的社会联系。如此一来，“嵌入”即可从三个层次考察：一是结构性嵌入，即公共法律服务进入乡村社会的整体状况及其模式；二是关系性嵌入，即公共法律服务在乡村供需互动中建立起来的具体的人际关系；三是认知性嵌入，即公共法律服务过程中相关参与者所形成的共识性认知观念(2)刘思达等人的研究均指出，法律服务者是否能够融入社区，对纠纷解决而言极为重要。“如果律师来自外地并且未能完全融入当地社区，那么他在民事纠纷解决中甚至比当地的基层法律工作者更缺乏竞争力”。这或许从一个侧面反映了“嵌入”尤其是“关系性嵌入”与“认知性嵌入”的重要性。参见刘思达：《割据的逻辑：中国法律服务市场的生态分析》，南京：译林出版社2017年版，第54-55页。。从目前我国基层法律服务机构及法律工作者数量等情况看，公共法律服务朝向乡村延伸的“最后一公里”在结构性嵌入层面已经大有改观，但在关系性嵌入、认知性嵌入等方面，还应进一步加强。

另一方面，公共法律服务助推乡村有效治理的实现，需要以公共法律服务在乡村社会的普惠可及为条件。这种普惠可及既包括了绝对的可及，即公共法律服务体系整体上能够提供充足而均衡的法律服务资源；也包括了相对的可及，即村民个人有能力获得法律服务供给方提供的服务。目前，随着公共法律服务体系建设的大力推进，公共法律服务在乡村社会中的绝对可及性已经得到改善；但受个体经济收入、受教育状况、对法律服务的认识等因素的影响，公共法律服务的相对可及性在不同村民或村庄之间仍存在较为明显的差异。就此而言，进一步转换公共法律服务普惠可及的思考角度，面向乡村公共法律服务中弱势群体提供服务，增强公共法律服务的相对可及性，使得公共法律服务成为乡村治理中村民可获得、可接近、能承受的服务，相关工作还应该进一步加强。在这方面，司法部等部门积极倡导的通过法律服务培养乡村“法律明白人”，学者们建议在国家法律实施中重视土生土长的“乡土法杰”[11]或“新乡贤”[12]等措施，无疑是解决相对可及性问题，增强公共法律服务乡村治理功能的有益对策。

(三)回应乡村治理需求，创新乡村公共法律服务供给的方式方法

公共法律服务的“有效嵌入”和“普惠可及”，为公共法律服务助推乡村治理建立了发力基点。但公共法律服务的助推力量，却必定要依靠公共法律服务的优质、有效供给来完成。

一是要有针对性地整合优化与农村治理相关的公共法律服务资源。我国地域辽阔，尤其是城乡二元化结构使得基层治理实践中的公共服务需求在城乡之间有一定的差别。例如，同样是养老服务，城市养老主要依赖于社会服务，而乡村养老则更多在家庭层面完成。由此延伸出的法律服务需求，城市养老更多表现在养老机构纠纷处理，而在乡村更多地表现在家庭赡养抚养纠纷处理方面。有些法律服务需求，如村民自治、土地承包、征地拆迁、综合治安等矛盾焦点突出的法律服务，更是直接与乡村社会的特性密切相关。从农村治理的有效性要求出发，公共法律服务朝向乡村社会的“下沉”，应切实关注乡村治理特殊的、差异化的需求，充分发挥基层法律服务机构接近农村、接近村民的优势，整合司法所、律师事务所、司法机关等相关部门的公共服务功能，吸引优秀法律人才投入乡村公共法律服务，从而在公共法律服务资源整合过程中，实现对乡村治理的积极推动作用。

二是要结合公共法律服务的发展，不断创新乡村公共法律服务的方式方法。近年来，我国公共法律服务的方式方法处于持续创新之中。在公共法律服务体系建设中，浙江省安吉县创建了“访调援”三合一服务机制，河北省司法厅提出了“鉴调一体”工作机制等。这些实践创新充分展现了公共法律服务在化解乡村纠纷、维护乡村社会秩序等方面的积极效用。总结这些实践创新，从中进一步提炼出可以复制推广的经验机制，可以为公共法律服务治理功能的有效发挥提供路径支持。

三是要根据乡村发展实际，进一步创新乡村公共法律服务的技术工具。近年来，科学技术对公共法律服务的赋能作用表现明显，尤其是数字乡村建设的快速推进，正极大改变着乡村公共法律服务的技术环境。科技创新为乡村公共法律服务的技术工具创新提供了非常好的契机。当然，正如前文所述，受乡村治理基础条件的限制，城乡之间仍存在较为显著的“数字鸿沟”，村民也仍然处于“数字弱势”。如何充分利用数字技术工具推动乡村公共法律服务发展，仍需要政府谨慎对待。一方面，我们固然要充分利用数字化契机，推动包括农村在内的公共法律服务平台深度融合，为公共法律服务进入乡村提供支持；另一方面，也应切实关注乡村数字弱势群体在公共法律服务数字化进程中面临的窘境，避免其遭遇被边缘化的可能。

四、结语

治理有效是乡村振兴的基础，是实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的关键。在社会变革日趋剧烈、利益格局日渐复杂的情境下，农村治理过程中公共法律服务的引入，可以为有效治理的实现提供重要的推动力量。深切体察公共法律服务对于乡村治理的助推功能，对接“有效治理”的内涵与价值，通过瞄准乡村社会的治理需求，增强公共法律服务对于乡村社会的有效嵌入和普惠可及，整合优化与农村治理相关的公共法律服务资源，不断创新乡村公共法律服务的方式方法等措施，公共法律服务助推乡村有效治理将获得切实可行的路径，值得我们在实践中认真对待。