检察指导性案例中法律监督政策的法理透视——基于法治功能主义的实证研究

姜兴智

(大连海事大学，辽宁 大连116026)

一、问题的提出

《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》)第23条规定，“最高人民检察院可以发布指导性案例”。2010年7月，最高人民检察院出台了《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》(以下简称《最高检规定》)(1)基于便捷的考虑，本文对法律规范名称的表述均采用通用的简称。。截至2022年7月，最高人民检察院先后发布了37批共153个指导性案例。检察案例指导制度不仅使检察机关的司法解释机制从抽象的规范解释走向了具体的应用解释，还进一步扩大了法律监督政策的表征范围。基于宪法赋予人民检察院的法律监督定位，人民检察院以各种形式展现的政策方针从权能角度上可以归结为以法律监督为目标的检察监督政策，而且在实际运用法律履行检察职责过程中，将检察监督政策落实到了具体的检察指导性案例中。因此，对于检察指导性案例中监督政策的分析，是反映国家法律监督政策是否符合宪法赋予人民检察院职责使命的关键所在。

尽管目前关于指导性案例制度的研究已经取得了诸多成果，但在落实宪法赋予人民检察院的法律监督权能所存在的困境及对策方面的研究成果相对较少，而关于检察指导性案例对宪法所规定的监督体系整体的价值分析研究则几乎完全是空白。法律监督语境下检察指导性案例的研究，对于超越“无用”与“变异”的中国法学如何更加有效地回应司法实践，如何理性对待这一客观司法现象，如何在非自足的司法学(知识来源开放性)与司法理论的自主性发展(理论逻辑自主性)之间寻求平衡，具有重要的创新价值。而这也往往需要法学和法律的实践观从简单的功能主义走向基于“体系特征合法性”的规范主义法律观，厘清法律监督理论内部的知识分野，在学术自主的意义上寻找并建构当代中国法治与治理走向坦途的制度密码和观念密码[1]。

二、检察指导性案例中法律监督政策的实证考察

有学者认为，政策源于国家权力基于特定目标而制定和发布的规范与准则[2]。深入研究检察指导性案例中监督政策的原因在于，人民检察院作为《中华人民共和国宪法》第134条明确规定的国家法律监督机关，其制定的政策内容应当基于检察机关的根本属性，即落实法律监督的功能定位。因此，通过分析最高人民检察院的指导性案例，可以厘清我国法律监督政策的法治现状和发展逻辑，对今后进一步推进指导性案例制度法治化发展，落实宪法赋予人民检察院的根本使命具有深刻意义。

(一)检察指导性案例基本概况

1.检察指导性案例制度立法分析

根据《人民检察院组织法》第23条规定，最高人民检察院可以发布指导性案例。在此基础上，作为人民检察院的重要工作标准性文件，最高人民检察院制定了《最高检规定》来全面规范指导性案例的选取、公布乃至应用，基本形成了关于人民检察院指导性案例制度的规则体系。而这一《最高检规定》在诸多方面相对不够细化和完善。特别是对于参照到什么程度，参照以后怎样处置才符合规定等问题的规定尚不完善，导致司法实践中存在困惑。

2.检察指导性案例实践情况

截至2022年7月，最高检先后发布了37批153个检察指导性案例，其中涉及刑法分则罪名和正当防卫、未成年人保护等法律范畴，覆盖公诉、侦监及申诉等检察制度。从上述指导性案例中，还可以厘清我国检察机关法律监督基本方针和政策的发展与演进，即从侧重于刑事司法监督向行政、社会组织监督等非刑事司法监督领域的拓展中，体现了我国全面依法治国战略下全面监督政策的推进与落实。

3.检察指导性案例本质逻辑

通过梳理最高人民检察院发布的各批次指导性案例，可以发现当前检察指导性案例已经形成了规范化模式，即关键词、要旨、相关立法、基本案情和诉讼流程。其中“要旨”部分是集中介绍案例涉及到核心法律问题的关键部分，是检察指导性案例中法律监督政策的直接体现。

(二)指导性案例中检察监督政策功能性分析

检察指导性案例基于最高人民检察院对检察工作中合理做法和经验的归纳与总结。检察指导性案例体现的不仅是国家特定时期的监督政策，还体现出了检察机关自身的工作方针与具体政策即检察政策。指导性案例的宗旨在于引导下级人民检察院按照法治原则和法律规范开展检察监督工作。因此，对指导性案例中检察监督政策的功能分析可以从以下角度进行：

1.促进检察监督政策统一化

当前，我国最高人民检察院及地方检察院均以不同形式出台了典型性案例，反映了不同层级检察院的法律监督工作方针和政策。检察指导性案例基于检察院组织法对于指导性案例的明确规范，在位阶上高于其他典型案例，而且其直接作用主体就在于各级检察机关特别是检察官，通过检察指导性案例的发布解决了以往司法监督政策实质内涵理解差异的问题，具有推进检察监督政策统一化功能。而且，选取新型或具有一定疑难性的检察事项形成并发布检察指导性案例，有利于各级人民检察院的检察官在履行具体职务行为过程中更好地直接将最高人民检察院的司法政策落实到具体案件中，有效化解以往科层制办案存在的弊端。

2.协调完善国家法律监督政策

“内驱力”“压力”“助成力”三维一体的动力机制模型解释了风险社会背景下检察院热衷于通过检察监督政策来参与公共危机治理背后的原因所在[3]。检察指导性案例的实践，一定程度上是对最高人民检察院的检察监督政策进行检验与完善的过程。指导性案例的公布，不仅为下级人民检察院处理类案提供了参考，也为公众进一步了解检察工作以及人民检察院的法律监督政策提供了重要窗口。基于人民检察院的工作机制，相对于人民法院而言，检察指导性案例的这一作用相较于审判指导性案例更为明显。

在此基础上，最高人民检察院指导性案例与以往直接以政策性文件形式表现的检察政策相比，是以更加全面具体的形式展示检察政策在人民检察院法律监督案件中的实际运用，对于检察政策内容的合理性是一种特别的检验方式，为今后协调完善国家法律监督政策奠定了坚实的实践基础。

3.促进检察监督政策与检察实践衔接

以往我国新出台的检察政策，无论是来源于最高立法机构的法律规定，还是来源于最高检察机关的规范性文件，基本上都是以规定直接贯彻规定[4]。从这方面来看，指导性案例本身直接选取于一线检察工作实践中，最高人民检察院的选取过程也是将司法监督政策与检察监督实践相衔接的过程。这一过程不仅有利于下级人民检察院更加直接地将最高人民检察院的工作方针落实到自身工作实际，也为检视不同时期最高人民检察院工作方针政策的合理性提供了重要契机。

4.促进法制体系与检察监督政策体系融合发展

促进立法与检察监督政策融合发展的关键在于，在检察指导性案例的选取和编写过程中，既要在形式上保障法与政策之间的协调统一，更要在实质意义上促进立法与检察监督政策向回应型法治方向演进。换言之，在发掘和具体编写检察指导性案例过程中，既要完整明确人民检察院法律监督适用的立法，也要在要旨部分明确符合法治精神和上位法要求的司法监督政策。在此基础上，在形成检察指导性案例过程中，对于立法或司法解释中不符合宪法要求以及上位法规定的部分及时通过法定程序提出立法更新要求以及做出新的司法解释，进而实现促进立法与检察监督政策融合发展的功能目的。

综上，指导性案例本身是一种非正式法源，是司法实证研究中的关键一环。检察指导性案例本身蕴含了包括法律法规以及习惯在内的正式与非正式法律渊源，在此基础上进一步发展了上述法律渊源因素。此外，尽管我国检察制度中不存在英美法系遵循先例原则，但是基于对指导性案例中司法监督政策权威性的维护，地方检察院对于指导性案例中司法政策的遵循将会在法律现实层面形成“遵循指导性先例”原则。

(三)指导性案例中检察监督政策实证分析

检察指导性案例中的监督政策是作为政策系统而存在的。具体而言，本文将从以下层面分析检察指导性案例中的监督政策：

1.检察监督基本政策

基于指导性案例抽象指导性与具体指向性的结合，指导性案例在要旨部分会反映最高人民检察院基于法治原则和法律规定而明确的检察监督基本政策。这一部分政策指导性案例也是对于检察监督法律渊源重要补充的关键所在。

(1)积极监督政策。检察指导性案例中一系列监督举措的实施，不仅直接反映了最高人民检察院严格依法监督的基本原则，还在更为抽象的意义上体现了积极检察观，即对于涉及公众核心利益法律问题的检察意识和积极监督政策。而且，这一政策要求下级人民检察院必须在分析实际情况的基础上，审慎采取积极主动的检察措施，体现了形式理性前提下的实质理性。进一步而言，这也是积极法治观在检察领域的直接体现，即人民检察院工作中的积极检察观。

(2)法治检察政策。法治检察政策是检察政策体系中的根本性政策。检察指导性案例第27号(王某雷案)的要旨指出：“检察机关办理审查逮捕案件，要严格坚持证据合法性原则……”。这一案例反映了检察机关作为司法权行使主体必须严格依据现行有效法律法规进行检察监督的基本政策，特别是应当准确适用刑法条文定罪量刑。因此，从最高人民检察院出台的系列指导性案例中可以发现，对于检察工作各个环节的规范化要求已经成为近年来通过检察指导性案例反映监督政策体系的核心。

(3)监督主体多元化政策。最高人民检察院指导性案例第1号案例(施某某等17人聚众斗殴案)中，在取得地方党委、人大、政府支持后，工作小组多次走访两村所在的Y镇党委、政府，并积极与村委会沟通，使案件得以低成本解决。概言之，实现监督主体多元化政策本质上就是国家治理能力现代化时代背景下，实现社会治理多元化在司法监督领域的政策要求。

(4)监督立法柔性拟制政策。指导性案例中的法律拟制可以为未来的立法修改积累经验，兼具多重价值功能。但是，缺少明确支持理由也使得指导性案例中的法律拟制存在风险，需要有效规范。要全面有效规制指导性案例中的法律拟制，需要遴选出符合法律目的的创新性案例，在正式文本中提供丰富全面的支持理由[5]。

(5)司法与社会效果相统一政策。这一政策在第1号指导性案例要旨指出，“促进社会和谐，实现法律效果与社会效果的有机统一”。在指导性案例中，人民检察院通过深入分析案情以及社会背景，以多元化途径解决社会问题，从实质层面实现了司法效果与社会效果相统一。通过分析指导性案例以及最高人民检察院近年来出台的相关制度性文件可以发现，实现司法效果与社会效果相统一是人民检察院工作的重要目标，也是检察监督的基本政策之一。

2.检察监督一般政策

按照上文分析，基于指导性案例本身具有的个别性特征，每批次的各个指导性案例都反映了具体监督领域中的司法政策，而这也是指导性案例自身规律所决定的。因此，对于指导性案例中的检察监督可以从以下方面概括：

(1)正当防卫鼓励政策。检察指导性案例第47号(于某明正当防卫案)肯定了防卫人以对等或超过的强度予以反击，即使造成不法侵害人伤亡，也不成立防卫过当。这一刑事检察政策对于当前刑事司法制度体系直接起到了重要的补充作用。

(2)慎用司法强制措施政策。指导性案例从不同角度强调了强制措施的慎用性，这一政策大量贯穿于包括未成年人刑事案件在内的多批次指导性案例中。具体而言，检察指导性案例对于刑事强制措施慎用的强调体现于公诉的全过程，既包括提起公诉的谨慎，也包括如指导性案例第81号对相关主体深入调查后提出检察建议，以期有效预防犯罪并慎用司法强制措施的具体举措。同时，检察指导性案例第81号提出依法做好刑事不起诉与行政处罚、处分的有效衔接，以适应新时代社会治理新要求。

(3)强制措施精准化政策。指导性案例第104号指出，“发现问题及时调整帮教方案，提升精准帮教实效”。特别是对于未成年人等特定法律群体而言，实现强制措施精准化，最大限度保障当事人合法权益，是近年来检察工作的重要发展趋势。

(4)未成年人谨慎追责政策。第103号指导性案例要旨强调，“应当坚持最有利于未成年人健康成长原则，找准办案、帮教与保障学业的平衡点”。此类指导性案例充分反映了最高人民检察院基于刑事诉讼法对未成年人权益保障相关规定所形成的未成年人特殊保护、谨慎追责政策。

(5)检察人文关怀政策。这一法律监督基本政策是检察机关落实宪法关于人权保障的各项规定、实现自身职能的检察工作形式，是宽严相济司法政策在检察监督领域的具体表现，也是对人民检察院政策制度体系的重要补充。具体事项已经在多批次指导性案例中有所体现，而且这一司法监督领域的重要政策也是今后改进和提高检察工作法治水平的重要方向。例如，检察指导性案例第45号明确指出，“冲突双方均为未成年人的，成年人介入时，应当优先选择劝阻、制止的方式”。

此外，通过对153个检察指导性案例的实证分析，可以看出检察指导性案例中的大部分案例都反映了刑法分则具体罪名中的追溯政策。例如，检察指导性案例第107号(唐某等人聚众斗殴案)等都体现了刑法分则具体罪名的最新检察监督政策。通过对案例的列举与分析，能够从侧面反映检察机关的监督政策。对于指导性案例中的此类微观检察政策，此处不一一列举。

三、检察指导性案例中法律监督政策的法理逻辑与实践困境

(一)检察指导性案例中的法律渊源逻辑：成文立法与检察政策

指导性案例中的检察监督政策和成文立法与司法解释之间在立法上形成了微妙的博弈。根据《最高检规定》第3条的要求，指导性案例作为检察官办案的重要参考，虽然具有一定效力，但是不可替代法律与司法解释。指导性案例在法律渊源体系中不等于“创法”，其效力低于法律和司法解释。同时，指导性案例本身作为非正式法律渊源与司法监督政策以及成文立法之间的互动，不仅从内在推动了正式法律渊源的更新与发展，也推动了不同类型法律渊源的发展。因此，检察指导性案例及其司法监督政策对于法律渊源体系整体而言，能够起到重要的补充和完善作用。

在此情况下，作为补充性法律渊源的检察指导性案例中的政策因素就演变为法律渊源体系中的灵活性因素即“活法”。当前，检察指导性案例的范式中都会对检察监督过程中涉及到的法律依据进行明确列举，这是法律作为正式法律渊源在指导性案例中的直接体现，也是指导性案例中的显性因素。而在检察指导性案例的结构中，“要旨”部分往往是法律监督政策的主要部分，在这一部分以相对隐性的方式反映出最高人民检察院在特定领域中的监督政策。这两方面因素在检察指导性案例中协调统一，既尊重了宪法赋予全国人大常委会等立法主体制定正式法律渊源的宪法职权，同时也保障了检察机关形成检察领域司法政策的权力空间。通过依法定职权制定指导性案例，既稳定了司法监督政策在法律渊源体系中的独特地位，也通过公开化监督机制保障了政策内容本身的合法性。

另一方面，指导性案例对于法律原则中的政策性法律原则的发展作用也是不容忽视的。在当前政策性法律原则不断丰富、体系性不断增强的实践背景下，指导性案例自身会通过政策与司法实践的结合，进一步完善法律监督领域的政策性法律原则，进而在超越判例的基础上进一步影响我国的法律渊源体系。而指导性案例中既存在政策性法律原则也存在公理性法律原则，将检察政策反映在案例中，可以为两类法律原则的融合发展提供重要驱动力。

总体而言，对于监督政策体系而言，指导性案例既是对既有监督政策的进一步彰显与宣示，也是基于指导性案例特点对检察监督体系的进一步补充与完善。

(二)指导性案例中检察监督政策的权力逻辑：优化检察监督能效

指导性案例中的检察监督政策不仅是对国家法律监督政策的回应，更是国家司法权力优化配置的侧面反映。在此过程中，检察指导性案例从本质上体现出人民检察院的积极法治观，而将其进一步具体化到法律监督各个领域，就是人民检察院对于特定类型法律监督领域检察政策的直接体现。

在此基础上，指导性案例的监督政策研究中需要注意以下方面的权力制度性逻辑。首先，检察指导性案例是在整个司法体系中最高人民检察院对于下级人民检察院行使检察权行为的间接性规范与管控，这也是最高人民检察院的专属性权力。指导性案例的形成过程，也是最高人民检察院对地方各级检察机关实现检察职能的特别监督途径；指导性案例形成后，又对检察机关后续履行监督职权提供指导，继而形成检察系统内的“循环式监督”模式。从这一角度分析，指导性案例制度体现了政策制定权集中化和统一化的权力运行倾向。其次，检察指导性案例是人民检察院在与司法体系内其他司法机关的互动过程中，人民检察院价值趋向的直接体现，是检察权运行的直观展示，也是避免与其他司法权力相冲突的重要途径。此外，检察指导性案例中所体现的司法机关法律监督政策是司法机关权力集中与分散领域的反映，在动态分工式治理格局下，对于进一步促进国家司法权以及监督权的权能优化具有重要意义。

概言之，检察指导性案例发挥对检察法治化发展关键作用的根本在于检察政策。根据我国立法体制，开展检察活动的立法依据制定权属于全国人民代表大会及其常委会，而根据《检察院组织法》对于检察院职权及管理机制的规定，最高人民检察院对于下级检察院相对于法院系统具有更为明显的规制作用。因此，指导性案例中司法监督政策的渗透既体现了最高人民检察院对于下级检察院的约束与控制，同时也是这一科层体制下立法权、司法权和行政权互动的重要平台。通过指导性案例中直观反映的司法监督政策，可以为下一阶段相关立法的完善提供导向；同时，指导性案例中行政机关的参与，也是司法权对于其他行政机关行政权力的规范与制约。

(三)指导性案例中检察监督政策的法治困境

1.检察监督政策偏重刑事领域

从已发布指导性案例的类型来看，两高发布的指导性案例均以刑事案件为主。尽管近年来指导性案例中涉及到经济社会治理的案例数量比例明显增多，但是整体而言检察监督案例中刑事案件的比重仍然明显较高，并且其中所体现的司法监督政策也更加侧重于刑事领域。这一检察指导性案例中监督政策形式特征的背后，就在于检察机关作为法定公诉机关在法律监督领域方面的“失衡”问题。

2.指导性案例中检察政策实效有待进一步提升

检察指导性案例的个别性对于检察机关法律监督政策体系是一种重要的具体化表现，最高人民检察院在制定案例体系中具有最高权威性。检察指导性案例是检察机关检察政策的直接体现，基于人民检察院区别于人民法院的上下级管理型体制，具有更为明显的现实效力。而检察机关制定检察指导性判例的数量有限，目前只有153个指导性案例。

在此过程中，检察指导性案例的自身效力决定了指导性案例中监督政策的效力。司法实践中，基于当前《最高检规定》对于指导性案例效力的规定，在检察工作中存在指导性案例的情况下应当参照指导性案例。而在检察实践中可能存在的未参照指导性案例的情况，造成了指导性案例中检察监督政策效力有待进一步提升的问题。因此，今后检察机关应当通过提升指导性案例效力作用的方式，强化司法监督政策的落实，在司法诉讼各个环节应当首先说明是否存在指导性案例；在无法明确判断指导性案例是否应当适用于相关案件的情况下，应当说明未参照的理由，以反向说明的方式保障指导性案例中检察监督政策的落实。

3.检察监督政策涵摄客体失衡

通过对当前37批检察指导性案例的实证分析，检察机关行使检察权所面对的监督对象主要是公民等社会主体，而这些主体的身份以普通群众居多。因此，上文所提及的检察指导性案例中的微观性司法监督政策，也更加侧重于慎用强制性措施政策等涉及公民等私主体的司法政策内容。因此，通过对检察指导性案例中这一现象的分析，可以发现当前检察监督政策导向侧重于公民而相对轻于对行政、司法机关等新型社会主体的监督。这一问题是检察监督政策法治化发展中亟需解决的重要现实问题。

4.检察指导性案例政策运动化治理困境

正确理解政策与法律的关系，需要区分实践层面上多元化法律政策现象[6]。当前，运动式监督机制的合法性基础及组织基础都受到了冲击，一旦运动式监督治理“长效化”即常规化，必然会受到行政化检察体制常规机制的束缚和同化。指导性案例政策的治理逻辑折射出了国家治理的深层困境，即国家与社会的高度关联(tight-coupling)[7]。

进一步而言，承包型法治影响下的运动化治理对于落实检察指导性案例中司法监督政策的影响，也表现在下级人民检察院对指导性案例中的工作方针与政策落实效果不佳，缺乏本文所提及的完善的监管制约机制。

5.指导性案例中政策的法治监督实质不足

通过对检察指导性案例的实证分析可以看出，尽管其中所体现的司法监督政策反映出检察机关意欲突出的特定工作方针政策，具有更为明显的工作针对性，但是对于人民检察院的监督本位回应有所不足。

具体而言，检察指导性案例所体现的检察监督政策尽管发生于不同检察领域，其重要目标在于优化完善检察制度、提升检察法治水平，然而当前符合法律监督本位的政策有所不足，侧重于刑事追诉实质的政策更加明显。检察机关法律监督本位的实质在于监督和规制一切国家机关公权力的法治化运行，实现宪法对于国家机关的权能定位；同时，在特定情形下，检察机关也可通过检察建议和公益诉讼等途径直接维护正当权益，实现法律监督的全面性。当前指导性案例中的相关内容对于上述要求的回应依然有待进一步提升。因此，检察指导性案例中政策的监督实质不足。在这一问题上，最高人民检察院在制定指导性案例的过程中应当进一步围绕《宪法》第134条对于人民检察院在国家机关职能分工定位的规定，选取各级人民检察院在监督国家机关以及非国家机关主体涉及到重大利益问题上系列活动的完整流程。换言之，可以适度降低刑事诉讼案例在指导性案例体系中的实际比例，进一步增加各级人民检察院在创新监督领域和监督形式方面的案例比例。

四、检察指导性案例制度与法律监督政策的系统性完善路径

检察指导性案例中监督政策的法治化完善，一方面需要从检察指导性案例制度本体加以完善；另一方面需要进一步从司法政策的角度分析人民检察院在履行《宪法》第134条赋予的法律监督职能过程中，政策体系是否符合根本法的本质要求。相对而言，最高人民检察院2018年发布的15起系列典型案例(7地环保局怠于履职被通报)更为全面地以《人民检察院组织法》第21条规定的“人民检察院可以以检察建议等形式对行政机关进行监督”为依据，深刻回应了《宪法》第134条对于人民检察院的功能定位。在此基础上，本文从以下角度提出检察指导性案例中监督政策的完善路径。

(一)丰富案例数量，拓宽指导性案例相关的政策领域

检察指导性案例涉及到的司法领域本身就直观代表了特定时期检察机关工作遇到的需要加以特别注意的新型社会问题以及具有代表性的检察行为范式，其中体现了特定时期的监督政策导向，在一定程度上反映了最高检察机关对于特定类型社会问题的重点关注，可以解读为检察机关特定时期的重点检察对象范畴。因此，为了实现检察监督全面化和法治化，将检察机关法律监督政策法治化，进一步拓宽指导性案例领域范围是十分重要的。具体而言，一方面要在检察指导性案例整体中体现国家法律监督机关监督范围的一般性和广泛性。通过对检察指导性案例的实证分析可以发现，平均每一批次的指导性案例一般为3-4个左右，每次指导性案例发布的间隔时长也存在明显差别，这一点不存在实质性规律。另一方面，基于检察指导性案例对检察机关法律监督活动的指导意义，对检察指导性案例中涉及公益诉讼以及其他类型非传统刑事公诉案例在内的新型检察监督案例的比例也需要进一步提升，进而全面解决指导性案例领域范围的拓宽问题。从深层次监督分析，适当拓宽检察指导性案例的领域范围，也是发挥检察指导性案例作为法律监督机关对公民等社会主体进行法治教育和引领手段的重要途径之一。

此外，随着最高人民检察院公布的典型案例不断增多，其涉及到的领域以及检察方式也越来越丰富。相对而言，检察典型案例所涉及到的领域范围相较于数量较少的指导性案例而言更为广泛。因此，探索将最高人民检察院典型案例纳入检察指导性案例中，进一步提升典型案例的参考效力，可以更好地发挥典型案例对提升人民检察院法律监督水平的促进作用。

(二)突破检察指导性案例政策运动型治理弊端

对于国家法律监督机关而言，检察指导性案例制度所体现出的运动型治理特征是检察机关当前存在运动型治理问题的体现之一。检察指导性案例的运动型治理弊端，不仅对司法机关特别是人民检察院司法政策体系整体稳定性和法治性水平的提升具有不利影响，也会对人民检察院的法律监督权威造成负面影响。突破指导性案例的运动型治理问题，首先要加强指导性案例中立法和政策的诠释与学习，推进指导性案例在检察工作中的常态化落实。其次，通过强化指导性案例在法律渊源体系中的实质效力，进一步细化指导性案例的常态化作用机制，从根本上突破运动化治理的弊端。对政策的实质内容应当严格政策入选标准，强化政策论证说理，注重法治监督功能的发挥。在此基础上，找准检察指导性案例的定位，科学确定指导性案例，建立指导性案例应用机制[8]。

(三)强化检察指导性案例政策落实监督机制

按照上文分析，检察指导性案例是法律监督机关政策的重要载体，对于各层级检察机关司法政策统一化和公开化发展具有重要意义。对于检察机关重要政策方针的落实，还需要通过建构检察指导性案例政策落实监督机制来真正实现。因此，基于当前我国人民检察院组织体系以及检察监督工作的实际效果，对检察指导性案例在法律实践中的社会效果、各层级地方检察机关对于指导性案例的参照以及对司法监督政策落实情况的监督考核，是今后检察机关指导性案例制度发展面临的重要问题。

具体而言，建构司法政策落实监督机制需要在以下方面加以推进。首先，明确指导性案例落实情况。建立健全指导性案例在各层级人民检察院落实情况的评估方法，特别是具体落实到对每个检察官的评估。在此基础上，分析检察官的具体检察行为是否符合最高人民检察院指导性案例中司法监督政策的价值导向。各层级人民检察院履行检察职能行为过程中对于指导性案例的运用情况是衡量指导性案例制度实施效果的重要指标之一，是确保指导性案例所涉及司法政策有效落实的关键环节。这也在侧面要求检察机关加强对指导性案例的深入研究，加强与法学学术人才的合作，全面厘清指导性案例所涉及的法律监督政策。其次，需要进一步明确检察指导性案例在完整法律渊源体系中的合理定位。在法律监督活动可能偏离司法监督政策的情况下，地方各级人民检察院可以通过法定途径向上级人民检察院提出异议，确保司法机关法律监督政策实施标准上的统一性。最后，还应进一步完善检察机关不正当背离指导性案例检察监督政策的惩戒制度。

根据对最高人民检察院所发布的153个指导性案例的实证分析，可以认定指导性案例本身在办案水平以及执行国家政策方面具有较高法治水平。因此，进一步强化指导性案例对提升各级人民检察院履行法律监督职能水平的重要作用，是今后人民检察院指导性案例制度发展的主要方向。根据回应型法的权威理论，检察指导性案例形成、公布以及参考适用的过程也是最高人民检察院司法监督政策形成、发展与完善的过程；深化回应型法治理念在政策形成、发展过程中对民众呼声和社会现实的回应与互动，可以进一步实现检察指导性案例体现的符合法治社会发展需求的检察监督政策符合上位法的基本要求。

(四)以检察指导性案例为基点，促进司法政策实施体系完善

在宪法框架内，由全国人民代表大会产生的国家机关按照宪法赋予的不同功能，从不同方面行使法律监督功能，共同构成了国家机关监督体系。由于检察指导性案例中的司法政策突出显示了最高人民检察院的法律监督政策，在动态式分工治理格局体系下加强检察指导性案例的开放性，促进检察指导性案例与最高人民法院乃至司法部等国家机关公布的指导性案例之间的协调优化是今后指导性案例制度整体发展的关键所在。进一步而言，检察指导性案例在形成过程中，既要确保检察机关自身形成的监督政策严格遵循法律法规以及党和国家政策的具体要求，也要注意分析和研究其他司法机关等指导性案例制定主体所形成的指导性案例中体现的监督政策内容。在此基础上，形成指导性案例要加强与其他国家机关的预先性对接与交流，既要保障检察指导性案例本身法治水平的提升，保障检察指导性案例中的监督政策符合上位法；也要保障司法机关之间工作性方针政策方面的协调统一，降低出现政策冲突的可能性。这也是《宪法》第140条规定的本质要求。

此外，指导性案例制度还需要形成并完善以下机制：一是最高人民检察院需要对指导性案例的强制参照适用提出明确要求，各层级人民检察院所办理的类似案件如果未适用指导性案例中的司法监督政策，应当做出说明和报告；二是通过系统训练，帮助检察官掌握政策理解、案例识别、案情比对、案例援引、排除适用等指导性案例运用的具体方法[9]；三是进一步在指导性案例的说理部分细化阐述各类司法政策的实质性具体内容。

(五)提升指导性案例监督政策法治化水平

检察指导性案例的发展完善是提升人民检察院法律监督水平的关键环节。作为检察监督政策表现的重要形式，检察指导性案例法治化水平的提升与司法监督政策法治化发展之间存在重要联系。在遵循宪法法治原则前提下，根据司法不同环节的逻辑规律促进相关主体司法政策统一性与灵活性的协调，是提升不同类型指导性案例法治水平的关键所在。

指导性案例的出台要符合政策规律，为检察实践提供良好的方向指引和政策支持。进一步而言，检察指导性案例所反映出的最高人民检察院形成的特定检察政策要真正具有前瞻性和导向性，保障类案监督的法治水平。而提升检察指导性案例法治化水平的关键在于案例本身的全过程既要符合实体正义的要求，也要注重程序的规范性，尤其要突出详细说明程序方面的指导性价值。在指导性案例的要旨分析部分，要进一步突出政策性分析，详尽阐述本案例所反映的政策导向。这一过程本身也是规范与控制最高人民检察院自身形成的检察方针政策与宪法法律以及法律基本原则实现实质意义上的吻合，将最高人民检察院的司法政策纳入法治轨道。按照法律法规和司法政策要求，裁判文书可以在“裁判说理”部分援引指导性案例，但不能在“裁判依据”中援引指导性案例[10]。

要加强对检察指导性案例的宣传和研究，对指导性案例中体现的检察监督政策进行深度分析和评判。参照《最高人民法院指导性案例适用情况分析报告》等相关文件，进一步运用大数据等现代科技手段加强对检察指导性案例适用情况的分析，形成人民检察院指导性案例政策适用情况分析报告。特别是加强对检察指导性案例中司法政策的分析与研究，为基层检察机关办案提供更为有力的指导。

近年来，最高人民检察院针对检察工作实际出台了多批次的典型案例。尽管当前《人民检察院组织法》等基本法律中尚未明确规定“检察典型案例”制度，但是最高人民检察院通过近年公布的系列典型案例在一定程度上反映了最高人民检察院的司法监督政策导向。因此，虽然典型案例的形成和公布机制以及制定主体与指导性案例有所区别，但是其在整体上反映的司法政策与指导性案例基本一致。最高人民检察院公布的典型案例对于指导性案例中司法监督政策的补充作用是客观上不容忽视的，在研究最高人民检察院案例过程中也需要对此特别加以关注，进而全面厘清最高人民检察院的监督政策体系。特别是近年来最高人民检察院出台的典型案例中，可能带有一定的运动型治理色彩，对相关领域司法政策稳定化以及治理机制法治化、规范化发展具有客观影响。而且，当前对于典型案例的具体作用以及效力还缺乏规范层面的进一步明确，因此检察机关是否可以在法律监督过程中直接引用这一类型的系列案例，其中蕴含的司法监督政策也亟需进一步明确。

此外，通过对检察公益诉讼的实证研究，检察机关对行政机关的检察监督大多通过检察建议等形式化解于正式诉讼程序之前。因此，对指导性案例制度的创新要结合司法实际，打破案例形成壁垒，对于重要领域的非诉监督创新模式案例要合理选取与编写。将检察实践中符合法治原则的创新性监督举措上升为检察监督政策，借鉴法治实验思维为今后检察监督政策上升为法律监督立法奠定基础，以指导性案例的制度性创新推进检察监督政策的法治性创新。

五、结语与启示

检察指导性案例的监督政策是人民检察院政策体系的重要组成部分，对于此类政策的实质分析是全面实现检察指导性案例功能价值的关键。检察指导性案例中的监督政策既与指导性案例制度发展之间存在重要关系，也与人民检察院在其权力限度内形成监督政策的法治化发展之间存在本质联系。

对于检察指导性案例中监督政策未来发展的论证与探索，一方面要进一步突破法学学科内部的分支壁垒；另一方面，也要进一步跨越法学与政治学和社会学等社会科学之间的鸿沟，形成跨学科研究新范式。要注意结合并吸收政治学、社会学研究的最新观点与成果，形成具有体系性的中国特色法律监督理论体系。因此，对于司法治理能力现代化背景下检察指导性案例监督政策的研究要注意视域广泛、体系开放以及方法多元，形成综合法学思维模式。在此基础上，培育中国的法律实践学派，促进检察监督综合治理能力的根本性提升。