行政处罚过错推定条款的性质、适用与完善

孙 冰，胡晓利

(吉林师范大学,吉林 四平 136000)

一、问题的提出

1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)并未规定对于应受行政处罚行为是否需要考虑当事人的主观过错。这意味着单纯客观违法即可予以处罚。实践中,除非法律、法规另有规定，行政处罚普遍适用客观归责原则，对违反行政法之义务的行为，无需区分行为人有无过错。

但自1996年《行政处罚法》实施以来，对行政违法行为给予行政处罚是否以违法相对人具有主观过错为必备要件，并没有在实质上“盖棺定论”，在理论界和实务界一度引起热烈讨论。一部分学者赞同客观归责原则。汪永清提出行为人的主观因素往往内含于行为的违法性之中，故主观因素对行为人是否应受行政处罚并无实际意义[1]；孙百昌进一步提出行政处罚适用“不问主观状态”的原则[2]。另一部分学者认为行政处罚应以行为人具有主观过错为前提，在充分论述“无过错即无处罚”的基础上对主观过错的地位提出了不同的看法。江必新明确主张，主观过错是应受行政处罚行为的构成要件[3]；李孝猛认为主观过错是行政处罚责任的一般要件，赞同主观过错归责原则[4]。由上述分析可以看出，争议焦点集中在行政处罚过程中是否考虑当事人的主观过错以及主观过错在行政处罚中处于何种地位。

我国立法机关在2021年对1996年《行政处罚法》进行了重大修订，回应了上述争议。修订后的《行政处罚法》(以下简称新《行政处罚法》)在第33条第2款增设如下规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的从其规定”。 本文将其简称为“行政处罚过错推定条款”， 在辩明相关争议的基础上，就其增设必要性、性质、适用与完善略陈管见。

二、行政处罚过错推定条款增设的必要性

(一)落实宪法人权保障原则的必然要求

任何公正、理性的制裁制度都须以被制裁行为具有可谴责性为基础[3]。可谴责性表现在行为人对其违法行为有故意或过失的主观心态。有过错始有处罚。行政处罚作为一种制裁性质的社会管理手段，对违反行政管理秩序的行为，应以行为人主观上有可谴责性或可非难性为前提。如果行为人无主观过错，其行为不受主观意识所支配，对其实施行政处罚则很有可能累及无辜。不问行为人主观状态，一刀切式承担责任的做法失去了惩罚的意义和基础，是法治建设不成熟的表现，对行为人更是不公平的。现代法治责任主义的根基就在于尊重个人的意志自决。我国公民享有宪法上承认并规定的人格尊严，公民对其自由意志决定下的行为才应负法律责任。增设行政处罚过错推定条款是落实宪法中人的尊严条款与人权保障原则的必然要求[5]。

(二)顺应国内部门行政处罚立法趋势的必然延展

虽然1996年《行政处罚法》在修订之前未规定主观过错归责原则，但在其他单行法中已经出现对主观归责的有益探索。譬如在食药监管、治安管理、证券执法等领域的法律法规中，不乏对主观过错的规定。详言之，部分条款已经明确规定主观过错是违法行为的认定标准，条文中使用了“故意”或者“明知”“伪造”等暗含主观故意的词语。《中华人民共和国治安管理处罚法》存在诸多以行为人主观故意为行政处罚前提条件的“故意型”(1)如《中华人民共和国治安管理处罚法》第25条第1项的“其他方法故意扰乱公共秩序”，第28条的“故意干扰无线电业务正常进行”，第29条第4项的“故意制作、传播计算机病毒”，第31条的“危险物质被盗、被抢或者丢失，故意隐瞒不报”，第35条第2项的“故意向列车投掷物品”，第37条第2项的“故意损毁、移动覆盖物、防围和警示标志”，第43条第1款的“故意伤害他人身体”，第44条的“在公共场所故意裸露身体”，第49条的“故意损毁公私财物”，第63条第1项的“故意损坏国家保护的文物、名胜古迹”，第65 条第1项的“故意破坏、污损他人坟墓或者毁坏、丢弃他人尸骨、骨灰”。和“明知型”(2)如《中华人民共和国治安管理处罚法》第56条第1款的“明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆”，第56条第2款的“明知住宿的旅客是犯罪嫌疑人员或者被公安机关通缉的人员”，第57条第1款的“明知承租人利用出租房屋进行犯罪活动”，第59条第1项的“明知是违法犯罪嫌疑人、赃物”，第60条第3项的“明知是赃物而窝藏、转移或者代为销售”，第69 条第2款的“明知他人从事前款活动”。规定；《中华人民共和国税收征管法》第63条第1款对偷税情形进行列举，虽未直接使用“故意”字眼，但“伪造、变造、隐匿、擅自销毁”等情形可推知对纳税人有主观过错的要求。在“北京中油G油料销售有限公司诉北京市S区国家税务局行政处罚案”(3)参见北京市高级人民法院〔2017〕京行申1402号裁定书，载中国裁判文书网，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=H4KnwA06Y1GEAFO8B0NCNUObsGAxa3hFgz0cyMDKzhB8r83lcp0w4/UKq3u+IEo4D80dBnL5PlxQiD 6E1ZzmmKaNNe8OVUQR7k6ZWyRg9iJ7sr/ElUrqTpCiU7zQX0ux,最后访问时间：2022年5月28日。中，法院就认定主观方面是偷税行为的构成要件。再如，证券执法领域已经初步规定主观归责原则。2011年中国证监会《信息披露违法行为行政责任认定规则》第11条规定，应根据信息披露义务人违法行为的客观和主观方面综合审查认定其责任。该条款首次在相关领域确立主观归责原则[6]。

一些法律、行政法规甚至直接规定了过错推定原则，将主观过错纳入减轻行政处罚的裁量因素或者规定主观过错是免于处罚的理由。《中华人民共和国产品质量法》第55条规定，销售者有充分证据证明其无故意或过失的，可以从轻或者减轻处罚；《中华人民共和国食品安全法》第136条、《化妆品监督管理条例》第68条、《中华人民共和国药品管理法实施条例》第75条、《医疗器械监督管理条例》第87条均规定了行为人证明其无主观过错可以免于处罚。

由此可见，主观过错在我国行政处罚具体领域多有体现，只是大多零散规定在单行法律、行政法规中，且主观过错所处地位、归责原则各不相同。因此，《行政处罚法》新增过错推定条款是顺应国内部门行政处罚立法趋势的必然延展，也为具体行政领域提供了具有统领性和普遍适用性的归责原则，发挥其行政处罚基本法的地位和功能，解决之前行政执法标准不统一带来的执法混乱问题，避免下位法和上位法适用冲突，妥善处理一般法和特别法的关系，进一步促进行政处罚归责体系的完善。

(三)借鉴域外行政处罚法治文明成果的必然选择

当前世界范围内很多国家和地区在行政处罚立法上均确立了主观过错归责原则，并且对行政处罚行为构成要件的要求越来越严格。奥地利《行政罚法》以“无过错即无责任”原则为行政处罚基本法律原则，其第5条规定了故意、过失和推定过失三种责任形态[4]；德国《违法秩序罚法》第10条规定，以处罚故意违法行为为原则，以过失为例外[7]。这些出台行政处罚法的国家的行政处罚构成要件均体现出以主观上存在故意或者过失为必备条件的立场。新《行政处罚法》增加过错推定条款，表明了我国行政处罚立法对世界法治文明成果的吸收和借鉴，顺应了国际立法趋势，显示了我国行政处罚归责原则的与时俱进。

三、行政处罚过错推定条款的性质

新《行政处罚法》增加了过错推定条款，表明主观过错是行政机关作出行政处罚时应当考虑的具体因素这一点已得到立法上的承认，意味着主观过错在行政处罚中的地位已经明晰。在我国刑事和民事领域，主观过错早已明确规定在刑事和民事法律规范中，并且已形成相对成熟的理论和制度体系。而在行政处罚领域，对于主观过错的地位辨析不管是立足于对旧法的研究，还是对新修订条款的重新阐释都是不够深入的。事实上，对于行政处罚过错推定条款的解读，不同学者有不同的看法。有学者认为，该条款在法律上明确了主观过错归责原则[5]；有学者提出，该条款的立法目的在于主观过错系作为行政违法行为的构成要件[8]；还有学者认为，主观过错并没有成为构成要件。立法规定的模糊和理论界的分歧，进一步影响到具体执法司法活动。因此，如何理解行政处罚过错推定条款的性质，明确主观过错的地位，是当下亟待解决的问题。

(一)行政处罚过错推定条款不宜定位为行政处罚的构成要件

理论界对于主观过错在新《行政处罚法》中的地位有归责原则和构成要件两大学说之争，更有部分学者将二者混为一谈，将主观过错笼统概括为行政处罚的构成要件和归责因素，对于主观过错究竟处于何种地位未作明确区分。理论上讲，二者有着各自的角度和功能，是完全不同性质的法律概念；但又相互联系，有一定的衔接性。归责原则为构成要件提供价值判断，构成要件则是落实归责原则的具体方式[9]。如果不对主观过错的定位加以明晰，既将其置于构成要件又置于归责原则有重复考虑的嫌疑，容易引发行政处罚体系的混乱。

犯罪构成要件是刑法学的基础概念。大多数学者认为主观过错是应受处罚违法行为的构成要件，并主张借鉴刑法领域的构成要件理论。姜明安教授认为，行政违法行为构成与犯罪行为构成对主观过错的要求是一样的[10]。在刑法学的影响下，行政处罚构成要件主要存在“四要件说”和“三阶层”两种理论构造。关于四要件构成说，全国人大常委会法工委曾解释道：主体、主观方面、客体和客观方面四个要件是行政违法行为成立的具备要件[11]。“三阶层”则要求行政处罚行为的成立要满足构成要件的该当性、违法性与有责性[12]。有责性包括责任能力和责任条件两个方面，责任条件就是指行政相对人是否具有故意或过失。两种学说虽然具体构造不一样，但共同点都是把主观过错作为行政处罚构成要件的必要条件。目前随着“四要件”学说在刑法领域日渐式微，“三阶层”理论因更具逻辑性和灵活性在学界颇受支持。

(二)行政处罚过错推定条款的性质是行政处罚归责原则

行政处罚归责原则是承担法律责任所依据的标准和准则，是行政机关在查明案件事实后，对违反法律秩序的行为人，根据何种价值标准以及衡量方式进行法律制裁的规则[13]。学界对归责原则有“客观行为归责原则说”“主观过错归责原则说”“主观归责为主，客观归责为例外说”等三种学说[4]。法律不惩罚主观上没有过错的行为人。当前，主观过错归责原则已成为世界范围内主流学说，这也符合现代法治的基本取向。

所谓行政处罚过错推定，是指行政机关根据客观违法事实推定行为人有过错，如果行为人足以证明其主观无过错则不予行政处罚[14]。增设过错推定条款，由实践中长期适用的客观归责走向主观归责，体现了责任主义精神。相比“谁主张，谁举证”的一般意义上的主观过错归责原则，行政处罚法通过举证责任倒置的方式，确定了主观过错归责原则的特殊形式，即过错推定原则。这种归责原则加重了义务违反者的举证负担，并且当事人要承担举证不能的风险。因此该条款的内容与学者构想中完全的责任主义还是有较大差别的。从总体来看，过错推定原则要求行为人主观上有过错，未脱离主观归责的范畴，与之前“不问主观状态”有本质不同，体现了行政处罚归责的重大进步。

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四、行政处罚过错推定条款的适用

行政处罚过错推定条款的增设，表明我国行政处罚领域迈向责任主义的价值立场，具有重要的理论价值和现实意义。如何正确适用过错推定条款成为当前实践中亟需解决的新问题。

(一)关于主观过错的举证责任

举证责任是指当事人有义务提供证据证明其主张成立，否则将承担举证不能的后果[14]。《行政处罚法》过错推定条款将主观过错的举证责任分配给了行政相对人，行政相对人对其实施违反行政管理秩序的行为，承担没有主观过错的举证责任。全面、客观、公正地调查、收集有关证据是行政机关在行政处罚过程中必须履行的法定义务。而根据过错推定条款，举证责任倒置，行政机关在作出行政处罚决定时，对于行政相对人的主观过错无举证义务。那是否意味着行政机关完全不需要调查和收集有关行政相对人主观过错的证据？笔者认为行政机关还是不能完全脱离该项义务。

首先，有些法律条文明确规定了当事人的主观状态，在法律条文中使用了“故意”“明知”“骗取”等词。对于此类明确以当事人主观过错为行政处罚前提的法律条文，行政机关在作出行政处罚决定时，依然需要对当事人存在故意或过失的主观过错进行证据收集，并且承担举证责任。

其次，我国《行政诉讼法》第34条(4)《中华人民共和国行政诉讼法》第34条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。和第37条(5)《中华人民共和国行政诉讼法》第37条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”。规定了被告对行政行为的合法性负举证责任。如果当事人对行政处罚决定不服，可以提起行政诉讼。行政相对人在诉讼过程中提出没有主观过错的诉讼主张并提供了相应证据，行政机关在行政执法过程中没有主动收集相关证据，行政机关对自己所作行政处罚行为无法举证，那么就有很大可能承担败诉风险。可以看出，目前《行政诉讼法》规定的举证责任和《行政处罚法》过错推定条款的规定是不相匹配的。因此，在《行政诉讼法》没有对此作出相应修改且未出台相应司法解释的情况下，行政机关在诉讼程序中不想承担败诉风险，就应对当事人有无主观过错积极调查取证。

(二)关于主观过错的证明标准

《行政处罚法》过错推定条款规定，当事人对自己无主观过错的证明标准，要达到“足以证明”的程度。究竟何谓“足以证明”，目前立法和实践均没有统一的说明。在行政处罚中，行政处罚机关处于主动强势地位，行政相对人是被动弱势的一方，将本属于行政机关承担的举证责任交给了行政相对人，由行政机关来认定行政相对人提交的主观无过错的证据是否达到了“足以证明”的程度，若达不到该程度则不予采纳，赋予了行政机关较大的自由裁量空间。如果没有统一的说明和解释，可能会出现认定标准混乱的情况。对于行政相对人来说，其收集、保存证据的能力明显不如行政机关专业，不同社会地位、职业、年龄的行政相对人的举证能力也不同。主观过错作为心理态度，有时候有一定的隐蔽性，只能从外在行为上进行判断。因此，对于行政相对人证明责任的标准和要求可以低于对行政机关的要求。考虑到行政处罚的效率性要求以及行政违法所侵害的法益不如触犯刑法激烈和严重，不能要求当事人的证据认定采用如同刑事案件一般严格的应用标准。认定主观无过错只要当事人证据充分、合理合法，达到正常心智普通人“内心确信”的程度就可以。这里的“内心确信”并非随心所欲，而是要遵循经验法则和逻辑规则。这样，既突破了机械的证明标准，又能有效制约执法机关主观擅断，使其受到社会正义的约束。

(三)关于不予处罚

参照刑法学的犯罪构成理论，如果行为人的行为不能满足刑法规定的犯罪行为构成要件，那么就不能认定其犯罪。同理，行政处罚中，是否满足构成要件是认定行为人是否应受行政处罚的第一步。根据新《行政处罚法》第40条的规定，行政机关作出行政处罚决定时，应当首先查明事实，即“先取证，后决定”。如果将主观过错认定为行政处罚构成要件，主观过错即属于行政机关应查明的事实范畴，行政机关需依职权主动查明行为人主观要件。而行政处罚过错推定条款将证明责任交给了当事人，且要达到“足以证明”的程度。由此，主观过错不能认定为构成要件。此外，过错推定条款定位在新《行政处罚法》第33条第2款，第33条内容是法定不予处罚情形的总和，相比修订前不予处罚的情形增加了“首违不罚”和“主观过错”。从条款位置和体例安排也可以看出，过错推定条款相比刑法或者域外行政处罚法中“无过错不处罚”总则性地位，其作为法定不予处罚情形存在。

显而易见，这里的对当事人不予处罚与该法其他条款规定的 “可以不予行政处罚”“可以减轻行政处罚”完全不同。这里的不予行政处罚是羁束性权力而不是裁量性权力。行政处罚机关不能对这里的处罚责任进行裁量，不是可以处罚或者可以不处罚，而是一律不处罚，没有自由选择的余地和空间[14]。从广义上讲，不予处罚包括两种情形：一是违法行为不成立；二是违法行为成立但由于免责事由存在而免除处罚。有学者提出该条的不予处罚不等同于免于处罚。免于处罚是行为本身具有违法性，但由于法定原因，从结果上免除处罚；不予处罚则是从性质上就认为此种行为不构成行政违法行为。也有学者认为该条的不予处罚是指行为的外观形式已具备违法性，但由于存在主观过错这一法定原因，而被法律免除了其违法性，因而不给予行政处罚[15]。

笔者赞同第二种观点。首先，《行政处罚法》过错推定条款中的“主观过错”并没有获得行政处罚构成要件的法律地位，当事人实施了违反行政管理秩序的行为从外观上已经具备了违法性。不予行政处罚是因为无过错的免责事由而不予处罚，其实质上等同于免除处罚。其次，《行政处罚法》第33条还增加了处罚教育条款，即对当事人违法行为依法不予处罚的，行政机关应对当事人进行教育。作为该条不予处罚总体情形下的教育条款，也可以证明对当事人不予行政处罚实质上并不是对当事人不具有违法性的行为不予处罚，而是因为当事人具备主观上没有过错的法定事由而免除了处罚。

(四)关于“法律、行政法规另有规定”

新《行政处罚法》过错推定条款还有但书条款“法律、行政法规另有规定的，从其规定”，体现了法律的严谨性和逻辑性。只不过这里的例外规定具体包括哪些情形立法未作明确规定，存在模糊和歧义。关于如何适用“法律、行政法规另有规定”，可以明确以下几点：

首先，“另有规定”优先适用仅限于法律和行政法规。只有全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规可以规定例外情形。地方性法规、部门规章、地方政府规章和其他规范性文件无权阻却过错推定原则的适用。

其次，“另有规定”的内涵是法律、行政法规作出了与行政处罚过错推定条款不一致的规定。这里可以分为两种情况。一种情况是在行政单行法中明确规定主观过错的，主观过错是应受行政处罚行为的认定标准和前提条件。这种情形要求行政机关对违法行为人违法行为的主观状态承担举证责任，不能让违法相对人自身承担主观过错的举证责任。另一种情况是食药监管、安全生产等领域法律、行政法规中已经规定了过错推定原则，但是由于其规定了处罚责任，并非不予处罚。如《产品质量法》第55条规定“可以从轻或者减轻处罚”(6)《中华人民共和国产品质量法》第55条规定：“销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚”。，《食品安全法》第136条规定“可以免予处罚”(7)《中华人民共和国食品安全法》第136条规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品;造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任”。。通过前文分析，我们可以得知新《行政处罚法》过错推定条款的不予处罚是羁束性权力。这里的“可以从轻或者减轻处罚”“可以免予处罚”给了行政机关裁量空间，而且虽然过错推定条款中的“不予处罚”实质上等同于免予处罚，但是《食品安全法》第136条还规定了免予处罚之外的其他措施：没收不符合食品安全标准的食品，给他人人身财产带来损害的应承担赔偿责任。显然，在这些具体领域中虽然部分采取了过错推定原则，但是其处罚责任明显重于《行政处罚法》第33条第2款。在这些与人民群众生命健康息息相关的公共利益领域，规定更重的处罚责任具有正当性，应从其规定，属于例外情形。

需要注意的是，在《行政处罚法》修订之前，我国多数法律、行政法规没有对当事人的主观过错作出规定，也没有作出排除主观过错的例外规定。对于应该适用新《行政处罚法》第33条第2款的规定使得主观要件成为基本遵循，还是适用该条对此除外条款的“另有规定”，笔者认为，基于行政处罚法基本法的定位和功能，应采取从严解释，即在适用相关法律、行政法规时必须优先适用行政处罚过错推定原则，否则会导致过错推定条款的立法目的和意义落空。

五、行政处罚过错推定条款的完善构想

(一)形成统一的行政处罚归责体系

域外行政处罚法均对行政处罚的构成要件或归责原则作了明确规定。我国新《行政处罚法》增设过错推定条款，确立过错推定原则，打破了以前客观归责一统天下的局面，体现了行政处罚的责任主义。只是将过错推定原则作为主观过错归责原则的特殊情形，离完整的责任主义还有一定距离。可以肯定的是，过错推定原则的确立并不是我国行政处罚归责原则的终点，恰恰是我国行政处罚领域迈向责任主义的关键一步。“有过错始有处罚，无过错不处罚”，这是现代法治的基本价值理念。行政处罚作为一种制裁性质的社会管理手段，理应遵循责任主义的基本原理。因此，应在借鉴并参考域外相关立法经验的基础上，完善我国行政处罚的归责体系。

由于行政管理范围具有广泛性，违法情形又具有复杂多样性，行政处罚在注重效率和维护管理秩序的同时，也不能放弃对公民的权利和自由的追求[15]。单一的归责原则过于单薄，无法全面周延地解决问题。因此，建议在新《行政处罚法》中增设独立的行政处罚归责体系条款，最好以主观过错归责原则为基本，过错推定为补充，特殊领域保留客观行为归责原则，形成相互配合、协同发力的行政处罚归责体系，体现行政处罚的完整责任主义。

主观过错归责原则应具有普遍适用性。作为世界范围内的基本归责原则，其“无过错不处罚”的基本法理贴合公平正义的法治精神，符合人权保障的目标。在法律、行政法规没有明确规定例外情形的情况下，行政处罚应以主观过错归责原则作为基本准则。

在一些违法案件具有严重社会危害性的领域，如食药监管、公共安全、环境保护等领域，可以保留一定的客观归责原则的适用空间，极少数的情况下客观违法即可处罚，无需考虑行为人的主观过错。在这些领域保留一定的特殊性，是对国家用最严格手段保障公民生命健康政策的响应，也是贯彻“绿水青山就是金山银山”生态文明建设理念的有效举措。

(二)分化行政处罚主观过错的举证责任

为了体现公正与效率相统一的价值立场，可以考虑在行政处罚普通程序及听证程序中适用主观过错归责原则，由行政机关承担举证责任；在行政处罚简易程序中适用过错推定原则，由违法行为人承担举证责任。《行政处罚法》规定简易程序的目的就是在满足正当程序原则的前提下提高行政处罚效率。如果简易程序适用主观过错归责原则，要求行政机关证明行为人的主观过错，会导致行政机关执法任务繁重，与简易程序的立法目的不符。因此，应当把过错推定原则作为主观过错归责的补充适用原则，其适用范围限定在根据简易程序作出处罚的情形。在简易程序之下采用过错推定原则，根据客观违法事实直接推定行为人具有主观过错，除非当事人举证证明自己无主观过错。这样可以有效减轻行政机关的举证义务，提高行政效率。

(三)强化行政处罚过错推定条款的可操作性

如前所述，对《行政处罚法》新增的过错推定条款如何理解和适用目前没有统一的标准，势必影响到过错推定条款的广泛适用，尤其影响到行政执法、司法审查实务中如何对过错推定条款做出回应。目前有许多实际操作中亟待解决的问题，如行政机关在处罚前是否应告知行政相对人可以提出主观无过错的证据，行政相对人提出主观无过错证据的期限是截至案件办理结束前，还是在后续的复议、诉讼程序中也可以提出；过错推定条款与行政复议和行政诉讼程序的衔接问题；新增过错推定条款的举证责任与《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的举证责任不相匹配等问题。这些问题给执法人员顺利开展工作带来诸多困难，可能导致出现执法标准不一、“同案不同罚”的现象。对于上述具体问题，随着行政处罚过错推定条款的实际运用，最高人民法院可以适时发布指导性案例，待条件成熟时出台专项司法解释进行具体规范，明确过错推定条款的适用条件和基本要求。否则，过错推定条款实行起来可能困难重重，执法机关也会怠于使用，在执法过错中直接忽略当事人的主观过错。如此，可能会导致过错推定条款被束之高阁，失去其立法意义。