第三方机构参与绩效评价执业质量监管探析

●杨 辉 董文强

在全面实施预算绩效管理背景下，绩效评价的范围不断扩大，对第三方机构参与绩效评价的需求也逐年增多，其质量要求也越来越高。当前，我国第三方机构参与政府绩效评价工作尚处于摸索阶段，建立完善的第三方绩效评价执业质量保障制度是一项长期而艰巨的任务，因此，积极探索科学高效的第三方绩效评价工作机制，是提高绩效评价质量的重要路径。

一、第三方机构参与绩效评价的现实意义

第三方机构参与预算绩效管理，是全面实施预算绩效管理的重要举措，是加强预算管理、提高财政资金使用效益的有效手段。为此，充分发挥第三方机构独立、客观、专业的优势，既有利于提高政府行政效能，也有利于缓解财政部门开展绩效评价时力量不足的困境，同时也符合“参与式治理”等现代公共管理的发展趋势，具有重要的现实意义。

由于第三方机构参与绩效评价起步较晚，对财政部门、预算部门或单位作为委托方选择使用第三方机构以及开展必要的监督管理缺乏统一要求，特别是第三方机构存在独立性欠缺、准入门槛低及评价标准不一、评价结果应用不力等诸多问题，亟待提升第三方机构参与绩效评价的有序性、合规性、有效性。

在绩效评价过程中，第三方机构的主要工作为“评价”，即利用自身的专业化特长，全面评价预算执行情况和项目实施情况，发现其中存在的问题，并提出合理化建议。但是对项目实施情况进行评价，尤其是问题的发现和建议的提出，要切合政府资金的预算绩效目标完成情况、预算执行情况、项目实施过程与结果。当评价报告中提出的问题和建议得到有效的整改和落实时，才能真正体现出评价报告的作用；当评价报告中提出的问题和建议不具有可操作性，无法有效地整改与落实时，第三方绩效评价就会流于形式，绩效评价的作用将无法发挥，更无法做到“花钱必问效、无效必问责”。

二、第三方机构参与绩效评价存在的主要问题

由于第三方机构绩效评价的独立性、客观性、权威性尚未得到制度保障，各项执业质量保障措施仍处于摸索阶段，不少第三方机构存在着专业性不强、评价报告不深入等问题，参与绩效评价机制对当前政府部门转变职能和提升政府绩效的推动作用过弱，这些问题亟须解决。

（一）业务初步转型，绩效理念尚未完全成型

目前，第三方绩效评价机构大多为会计师事务所、资产评估机构、专业咨询机构等，以会计、审计、资产评估专业人员居多。由于这些人员之前的业务多以会计、审计、资产评估为重点，开展绩效评价工作时间并不长，转型来做绩效评价多数习惯以会计、审计的思维审视财务管理情况，而忽略政府资金项目本身的产出、效益、满意度等指标，缺乏相对独立的绩效思维，评价思路、指标设置很难体现出行业的特点和项目本身的特点，导致评价报告中提出的问题缺乏针对性与可操作性。

（二）实地调研缺乏深度，评价工作流于形式

第三方机构开展绩效评价往往涉及多个项目，时间紧、任务重，到项目单位和现场调研不深入，对项目执行情况与绩效目标完成情况缺乏全面系统的了解。而第三方绩效评价工作的产出物为绩效评价报告，主要体现在报告中总结成效、揭示问题、提出建议等方面。在此情况下所形成的绩效评价报告总结出的成效浮于表面、少有见地，所发现的问题点到为止、不求甚解，所提出的建议较为空泛，可操作性差。不少评价报告甚至成为绩效评价指标体系的简单注释版，缺乏系统全面科学的分析论证，评价报告质量偏低。特别是对于问题的整改落实缺乏全过程的跟踪监督措施，无法细致考量所提出问题的针对性以及整改建议的可操作性。这类绩效评价报告极易引发整体绩效评价工作流于形式，导致绩效管理工作不被认可，甚至备受质疑，严重影响今后预算绩效管理工作的开展。

（三）存在超低价中标现象，扰乱绩效评价市场秩序

有些第三方绩效评价机构为了拉业绩，经常采用超低价投标，在同等资质条件下靠价格得分优势而中标，严重偏离第三方投标报价底线。在中标后，为了节省成本，其所开展的绩效评价工作往往浮于表面，未深入走访调研项目情况，多为泛泛而谈、大而空，针对性不强，实效性差。提出的问题与建议都是一些程式化的东西，过于套路化，没有抓住项目实质，所出具的绩效评价报告质量堪忧。这种行为极大地影响了第三方机构参与预算绩效评价市场的良性发展，严重扰乱了公平竞争的市场秩序，极易导致“劣币驱逐良币”的现象。

（四）投标文件过于“技术化”，存在“高卖点”的现象

极个别第三方机构为了能中标，不惜花重金或聘请专业机构全力打造具有“高卖点”的投标文件，以夺人眼球在先，特别是在专家构成中引入大量业内专家或是其他具有高级职称的人员充实投标文件。一旦中标，在项目评价过程中往往偷梁换柱，由“菜鸟级”或新进人员参与现场评价，甚至起草评价报告，而原先投标文件所列示的专家多是投标时的“卖点”，实施评价中只是挂名或提建议，较少参与项目评价有关事宜，由此导致评价质量无法保证，甚至出现看似高大上实则假大空的评价报告。

（五）绩效评价指标体系不尽合理，评价质量无法保证

第三方机构在对政府投资项目进行绩效评价时所使用的绩效指标评价体系、设置的部分指标过于空泛笼统，未能做到细化量化，缺乏针对性和应用性。如，产出效益指标中定性指标较多，而定量指标较少，绩效目标完成情况打分不能真实反映项目实施效果。鉴于无法设置合理准确的绩效指标体系，所形成的评价报告质量影响了预算绩效管理工作的实效，严重拉低了绩效评价工作的质量。

（六）第三方参与绩效评价缺乏制度保障，部分委托方绩效理念单薄

第三方机构在进驻被评价单位进行正常绩效评价工作时，存在被评价单位不认可或不重视的情况。第三方评价机构作为独立于政府外的机构，对被评价单位不具备行政执行能力，遇到被评价单位对绩效评价工作不重视、不理解时缺乏有效的应对措施。由于一些政府部门工作人员缺乏绩效理念，对第三方机构认知不足，导致怠慢、不配合第三方机构开展绩效评价工作的情况时有发生，如不积极提供绩效评价所需资料、对项目实施情况介绍不透彻等；有些单位人员虽然明白绩效评价的重要性，但是出于掩饰自身工作不足及确保利益不被损害等原因，会对绩效评价所需调阅的资料进行限制，这些因素都会对第三方机构绩效评价工作的进度与质量产生重大影响。

（七）财政部门对第三方机构执业质量缺乏了解和监督，容易被“误导”

第三方机构参与预算绩效评价，尤其是编写投标书或承揽绩效评价项目时，多是列举其历年从事的绩效评价的项目名称及合作对象，极易给人造成“王婆卖瓜自卖自夸”的印象。当前财政部门缺乏必要的手段、渠道和平台，无法有效辨别第三方机构执业质量，极易被人“误导”，作出偏差判断。尽管当前财政部正式推出了“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”，且已开始上线运行，但是该平台未设置财政部门绩效评价机制，无法对所从事绩效评价工作的第三方机构执业质量进行评价。因此，地方财政部门只能按属地管理的原则了解本地的第三方机构执业情况，无法掌握参与投标或承揽业务的外地第三方机构执业质量。从长期来看，因缺乏对第三方机构从事绩效评价工作质量进行有效评价反馈和监管机制，容易误导第三方机构“重数量不重质量”，不利于第三方机构参与预算绩效评价市场的良性发展。

三、确保第三方参与绩效评价执业质量的对策和措施

鉴于以上所存在的问题，结合笔者多年来参与绩效评价的实践经验，围绕如何提升第三方机构参与绩效评价的执业质量，建议着重从以下几个方面入手：

（一）从明确文件约定入手

通过参与拟定招标文件、合同条款等工作，从法律保障和文件规范层面，明确购买服务内容、第三方机构资质要求和应提交材料、评分细则以及结算方式、双方责任等内容，重点对质量要求、验收标准、专家到位、违约责任、付款方式等方面进行细化量化，确保能选取到优质第三方机构，为高质量完成绩效评价工作做好铺垫。同时，在招标文件中要附上《第三方评价业务考评验收指标体系》，从评价方案质量、评价报告质量、评价实施情况三个维度，分别明确细化评价内容、分值和评分规则等，对第三方机构形成约束。

（二）从严格方案预审入手

合同签订后，即要求中标单位制定绩效评价工作方案，主要包括评价思路、评价核心指标、质量保障、时间节点、资料清单等内容；各中标单位需在合同公示后3—5日内提交绩效评价工作方案。由财政部门邀请专家参与对方案的可行性、完整性、准确性进行预审，对于目标内容不明确、工作思路不清晰、核心指标把握不准、质量保障不到位等问题，及时告知第三方机构，要求其修改完善。

（三）从开展全程介入入手

财政部门要及时召开评价前动员会，会上告知工作注意事项、项目概况、项目负责人联系方式等。同时积极协调各项目责任单位，以中标通知书的方式告知绩效评价对象中标第三方机构名称，让项目单位做好准备事宜；在评价过程中，财政部门要坚持全过程参与，与第三方机构一起实地走访项目单位，查阅相关资料，深入了解预算执行情况与项目实施情况，同时做好组织协调和跟踪问效工作，形成“全过程质量跟踪台账”。利用中标单位微信群，适时交流工作经验，不定期提出工作要求；同时，认真对照投标文件，核实第三方机构所承诺提供的专业服务或业内专家是否参与评价过程，杜绝第三方机构“重承诺、轻践诺”的现象，确保全过程评价质量。

（四）从推行报告答辩入手

中标单位须于合同规定的完工期限前10日内，提交绩效评价报告初稿，由财政部门利用2—3日进行解读，并组织人大、对口科室、第三方机构、行业专家等一起参加答辩会，当面问询和答疑，当场能解释的当场解释，当场不能解释的待会后进一步核实完善，并形成整改建议；随后，针对已形成的整改建议，修改绩效评价报告。

（五）从开展综合验收入手

绩效评价工作完成后，成立3人以上验收小组，应有至少2名业内专家参与，共同负责对照合同约定、工作方案及答辩后的整改建议，尤其是《第三方评价业务考评验收指标体系》，对绩效评价报告进行验收，并对验收结果进行书面确认，出具政府采购履约验收书，验收书通过政府采购网公示。经验收合格后，按第三方绩效评价业务质量考评得分，于30日内付清款项，验收不合格的，可以拒绝付款。

（六）从强化结果应用入手

第三方评价工作结束后，要坚持突出问题导向，着力强化结果应用，对照绩效评价发现的问题，提出整改建议，出具整改建议书，通过对口业务科室发送至相关部门，要求评价对象所属预算部门在规定期间内完成整改落实，并将整改落实情况纳入对相关部门的年度考核中。■