完善欠发达地区第三方机构绩效评价执业质量监控机制研究——以内蒙古自治区为例

●内蒙古自治区财政厅课题组

一、第三方机构绩效评价执业质量监控机制建设历程

改革开放以来，尤其是分税制改革实施后，我国财政收入得到快速、稳定增长，财政支出效益问题越来越受到关注。2000年起，部分省市开始探索财政支出绩效评价试点，广东、湖北、湖南、河北、福建等地开展了小规模试点，并逐步引入第三方评价，积累了一定的经验。2011年，财政部出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对绩效评价可委托第三方机构实施予以明确，对财政部门应当规范和引导第三方机构参与绩效评价工作提出了要求。2012年，财政部印发了《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》，将“健全三个智库”，即健全专家学者库、中介机构库和监督指导库作为一项重点任务，规范了第三方机构工作流程、执业质量监控等要求，标志着财政部门对绩效评价第三方机构执业质量监控正式起步。

在财政部的统一安排部署下，2011年以来，一些省市开始探索并逐步完善绩效评价第三方执业质量监控机制建设。其中广东省于2011年开始整体委托第三方独立评价试点改革，初步建立第三方绩效评价监督和考核机制。吉林省于2011年出台了省级预算绩效评价专家管理暂行办法和中介机构参与省级预算绩效评价工作暂行办法，成为较早以制度形式规范、监督绩效评价第三方执业质量的省级财政部门。随后，内蒙古、湖北、黑龙江、浙江等地也相继出台相关的第三方绩效评价管理办法。一些地区出台第三方机构绩效评价工作质量考核暂行办法，将考核结果与委托服务费支付和以后年度选取第三方承担预算绩效管理工作资格挂钩。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，对第三方机构参与绩效评价的关注度逐年提高。2018年出台的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格第三方机构执业质量监督管理提出了明确要求。2020年，全国人大财经委在审议中央决算草案时，也对规范第三方机构绩效评价作出了重要批示。为此，财政部于2021年1月出台了《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》，在第三方机构执业质量监管方面提出了原则性要求。财政部在此后出台的《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》，进一步在提高第三方机构绩效评价执业质量方面提出了切实可行的有效措施。

二、内蒙古自治区第三方机构参与绩效评价及执业质量监控机制探索

内蒙古自治区财政收支矛盾比较突出，财政支出依赖中央转移支付比例较高，同时，也是区域间发展不均衡的省份之一。为此，加强财政资源统筹，建立突出绩效导向的预算管理机制，提高财政支出效益显得尤为重要。在内蒙古自治区党委、政府的高度重视和支持下，自2014年起该区财政厅克服工作起步晚、基础弱的实际情况，全面加强预算绩效管理工作，以开展财政支出绩效评价为突破口，积极推进各项工作。在《内蒙古自治区预算绩效管理工作规划（2014—2016年）》中，首次明确可委托中介机构开展绩效评价，并对绩效评价中介机构和专家学者队伍建设作出了规划。同年出台的《财政支出绩效评价专家管理暂行办法》和《第三方参与绩效评价工作管理暂行办法》，进一步对绩效评价专家和第三方机构参与绩效评价资格资质、评价管理、工作考核等方面内容进行了明确，建立了内蒙古自治区绩效评价专家库和第三方机构库，第三方参与绩效评价工作机制初步建成。

2015年，在内蒙古自治区党委的高度重视下，预算绩效管理工作作为自治区级改革试点任务在全区范围推开，预算绩效管理工作进入蓬勃发展期。2016年，内蒙古自治区政府办公厅出台《内蒙古自治区财政支出绩效评价管理办法》，就财政部门对第三方机构实施绩效评价进行统一监督，对指导其开展工作提出了进一步要求。内蒙古自治区财政厅在全国较早开始探索建立第三方财政支出绩效评价报告专家再评审制度，邀请财政部和相关专业领域专家对第三方出具的绩效评价报告进行评审，并将评审结果与支付第三方委托业务费挂钩，专家评审通过后方可全额支付相关费用，有效提高了第三方绩效评价工作重视程度和绩效评价报告质量，第三方执业质量监控机制雏形初现。

按照党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的重大决策部署要求，2019年，内蒙古自治区财政厅制定印发了《内蒙古自治区关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，在全区范围内首次提出建立专家咨询机制，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，严格执业质量监督管理。 2021年，《内蒙古自治区项目支出绩效评价管理办法》进一步明确，财政和预算部门要对第三方机构及其工作质量进行事前、事中、事后全过程监督管理，并对第三方机构出具的评价报告建立评审制度，切实提高绩效评价质量。

通过持续不懈的实践探索，内蒙古自治区逐步建立起比较全面的第三方绩效评价监督管理制度体系，第三方机构绩效评价执业质量监控机制初显成效，绩效评价业务正日益走向规范化、专业化。

三、内蒙古自治区第三方机构绩效评价管理与执业质量中存在的问题

虽然内蒙古自治区绩效管理制度建设先行一步为绩效评价工作提供了基本保障和遵循，但囿于地区整体发展水平相对滞后、第三方市场不成熟等一系列主客观因素，无论是与事业发展的目标要求相比，还是与发达地区比较，总体看，内蒙古自治区第三方机构绩效评价管理和执业质量水平偏低现象仍较为普遍，亟待在实践中归纳梳理并加以解决。主要体现在以下几方面：

（一）认识存在偏差，观念转变不到位

财政支出绩效评价强调“结果导向”，目的是提高财政支出政策设计的科学有效性和财政资金的使用效益。虽然其与审计和财政监督在提升财政管理水平方面有一致性诉求，但由于目标导向不同，开展工作的侧重点也不同。从目前已开展的财政支出绩效评价来看，部分财政部门、被评价单位特别是第三方机构仍在一定程度上将绩效评价等同为审计或财政监督。具体体现在有的第三方绩效评价机构特别是一些会计师事务所在评价过程中，习惯于审计思维，仅侧重于评价财政资金管理使用的规范性、安全性、及时性，对资金的产出成果和使用效益评价不足，致使评价结果与实际工作需求不符，评价报告为主管部门、财政及预算部门提供决策和下一步资金分配意见的参考度不高。

（二）评价标准不一，报告质量参差不齐

实践表明，绩效评价指标体系、指标权重和评价方法是否科学合理，直接影响着评价结果，决定着绩效评价工作质量。虽然中央和自治区层面的相关管理办法均明确了绩效评价的指标、标准和方法，并就绩效评价工作程序、绩效评价报告的格式给出了标准范式和模板，但限于绩效评价人员专业水平偏低，对相关制度办法学习领会不到位，一些第三方机构在开展绩效评价实际业务过程中，工作程序、指标设置、评价方式方法选择上主观随意性较大，各家机构评价标准不一，评价报告质量参差不齐现象较为普遍，绩效评价报告的专业水准和权威性不够高，评价成果与部门开展绩效评价工作的预期目标差距较大。

（三）第三方机构经验不足，队伍建设滞后

基于绩效评价工作的系统性和专业性，必然对评价主体的能力有较高要求。总体上，由于相关工作起步较晚，市场培育不充分，内蒙古自治区第三方机构发展不平衡的问题较为突出，高质量机构及业内的行家里手寥寥无几。对于许多本地机构而言，对财政支出绩效评价的认识及工作经验欠缺，且无法像一些发达地区一样有较多诸如高校、科研院所等综合水平较高的组织机构作专业支撑，专业型人才较为匮乏，专业知识储备普遍不足。特别是绩效评价“主评人”制度推行以来，第三方专业力量配备不足，绩效评价“主评人”专业素质不高，责任意识、自律意识不强的问题更多地暴露出来，一定程度上也反映出部分第三方机构执业状况混乱，第三方机构整体水平与绩效评价工作实际需求还存在一定差距。

四、欠发达地区第三方机构绩效评价执业质量问题产生的原因分析

事实上，以上存在于内蒙古自治区第三方机构绩效评价执业质量方面的问题，也不同程度存在于以西部地区为代表的其他欠发达省区，究其原因，可归纳为以下几点。

（一）第三方机构制度执行力不足，缺乏有效的监管机制

完善的制度体系是保障第三方机构绩效评价顺利开展的基础，而制度建设的有效性，不仅体现在要有一个良好的制度设计，更要求作为绩效评价工作的实施主体，第三方机构要切实执行好相关制度规定。目前，在绩效评价实操方面，从中央到地方已针对评价原则、评价指标、工作程序等出台了诸多办法和实施细则，第三方机构开展绩效评价的制度体系已相对完善。但在实际评价中，相关制度规定落实的有效性仍然不足，个别第三方机构和从业人员制度意识、规则意识不强，加之专业素质欠缺，评价过程中主观臆断成分较强，违背了绩效评价工作的严肃性。而从现有的监管机制看，虽然采取了相应措施加强对第三方机构执业质量监控，如落实专家评审制度，开展绩效评价报告评级，将评审结果与委托业务费挂钩等，但在正负向激励机制建设方面仍有很大空间，对第三方机构奖励、表扬、惩戒、制裁的具体措施不多，第三方机构信用体系建设也需进一步加强。

（二）绩效评价经费预算不足，缺乏有力的财力支持

全面实施预算绩效管理以来，自治区各级各部门重视程度不断加强，绩效评价相关工作经费投入逐年增加。在近年来经济下行压力加大，落实各项减税降费政策及叠加疫情影响，财政收支矛盾不断加剧等诸多不利因素下，内蒙古自治区本级仍增加预算绩效管理工作经费支持，本级财政重点评价项目支出大幅增加。同时，加大对下转移支付力度，设立了盟市绩效评价工作奖励经费，在资金层面为基层预算绩效管理提供支持。但作为欠发达地区，全区各级财政基础薄弱，经费落实困难的客观现实仍普遍存在，尤其是一些旗县，在努力确保“三保”前提下可支配资金捉襟见肘，绩效评价工作经费严重不足。相较一些经济发达省市，内蒙古自治区第三方绩效评价付费标准偏低，加之地理环境特殊，区域跨度大，业务成本较高，一些绩效评价第三方机构不愿承接盟市、旗县绩效评价业务，还有一些第三方机构迫于压缩成本需要，自行减少评审专家数量的现象时有发生，经费预算不足已成为制约第三方绩效评价工作质量的一项重要客观因素。

（三）第三方机构培训力度不够，缺乏专业的评价人才

财政支出绩效评价涉及领域广泛，对绩效评价人员理论素质、政策水平和专业知识均有较高要求。由于绩效评价工作开展时间不长，内蒙古自治区绩效评价第三方机构多数为会计师事务所，从业人员大多为审计师、注册会计师，其对财务管理领域业务较为熟悉，但在绩效评价方面缺乏长期、系统、专业的训练，在绩效评价工作中不自觉地代入审计思维，过分关注项目财务、资金管理使用是否合规、安全，反而对项目产出绩效关注度不高。而既熟悉绩效评价又精通行业知识的专家更是凤毛麟角，行业人员业务素质良莠不齐。近年来财政部门主要针对行政事业单位等预算部门开展绩效管理业务培训，对第三方机构的培训相对欠缺，还需进一步加强。

五、完善欠发达地区第三方机构绩效评价执业质量监控机制的建议

针对以上问题，笔者认为，与发达地区相比，以内蒙古自治区为代表的欠发达地区在完善第三方机构绩效评价执业质量监控机制的过程中，应着力推进以下几方面工作。

（一）积极推进预算绩效管理立法进程

完善立法是全面实施预算绩效管理的根本保证。从全国范围看，经过二十几年的实践探索，预算绩效管理运行机制不断理顺，相关制度已逐步完善。但随着工作的不断深入，一些深层次的问题也逐渐凸显出来。如，缺乏国家顶层设计，尚未形成权威的上位法，降低了预算绩效管理的权威性，造成实践中问责停留于执行环节，缺乏必要的决策、信息公开和监督机制。积极推动国家预算绩效管理立法进程，用法律法规的形式对绩效管理的顶层设计进行固化，有利于减少预算绩效管理工作过程中的随意性和盲目性，增强工作的规范性、稳定性、持续性和可预期性，减少人为因素干扰。各地区也应呼吁在立法条件成熟时，结合实际制定预算绩效管理的相应规章，让绩效评价实现有法可依，有章可循，从而促进行业和机构的积极健康发展。

（二）强化绩效评价监管效能建设

强化和提高预算绩效评价监管效能，是保障绩效评价各项制度落实，规范和提升第三方机构执业质量的有力抓手。一是压实绩效评价各方责任。对第三方机构、委托方、被评价对象及财政部门的职责以制度形式进行明确，避免绩效评价各方主体责任不清、责任边界不明现象发生。如此，在产生问题时才能第一时间确定责任人，迅速启动追责问责机制。二是落实绩效评价主评人制度。按照财政部部署安排，严格选用绩效评价主评人，推动第三方机构绩效评价工作质量提升。三是推进多种监管方式融合。一方面，强化信用监管，充分利用“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”，将第三方机构基本信息、绩效评价不良诚信记录和在预算绩效评价中的重大违法记录向社会公布，倒逼绩效评价机构主动提升绩效评价工作质量；另一方面，结合“双随机、一公开”监督检查，加大处罚力度，严格“低门槛”准入，“严监管”控制，提高对第三方机构违法违规行为的震慑力度。

（三）完善绩效评价标准化建设

绩效评价标准化建设是规范第三方机构绩效评价工作的基础，是保证绩效评价工作水平和绩效评价报告质量的有效途径。规范化的标准能够明确绩效评价第三方机构的目标任务，鼓励第三方机构认真履行职责，提高服务质量，同时也有利于绩效评价监管者和委托方基于相应标准作出有效评价，积极实施监督权利。一是强化流程标准化。通过制定绩效评价工作操作指南，对第三方机构绩效评价工作内容、具体流程、责任分工和表证单书等方面以模板形式进行固化，明确第三方操作规范。二是强化指标标准化。研究制定分行业、分领域绩效指标体系，采用财政部政府收支分类科目的分类方式和编码方式设计个性指标，与部门预算编制系统和项目支出标准有效衔接，最大程度实现指标的普遍适用性，提高第三方使用应用程度。三是强化评审标准化。进一步以制度形式在第三方评价结果评审中对其实施方案、工作安排、质量要求进行明确，统一绩效评价报告评审标准，促进第三方规范评价。

（四）建立健全绩效评价经费投入机制

随着全面实施预算绩效管理工作的持续深化，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，要求财政和预算部门、单位不断扩大绩效评价范围和规模。对于收支矛盾压力偏大的欠发达地区而言，必要的经费保障是绩效评价各项工作顺利开展的前提。一是积极争取资金，保证工作需要。积极争取上级财政转移支付支持力度，完善对下绩效评价工作经费转移支付制度办法，加强绩效管理考核，加大对绩效评价业绩突出部门和财政压力偏大地区相关经费支持力度。二是加大宣传引导，取得重点关注。要将预算绩效管理理念宣传作为一项日常工作，不断加强上级领导部门和预算部门、单位的重视程度，引导其从资金分配上合理安排相关工作经费，保障工作运行。三是强化结果验收，提高绩效评价资金的使用效益。落实第三方机构绩效评价结果考核验收，严格绩效评价报告评审结果与委托业务费挂钩，用好有限的财政资金，切实提高第三方绩效评价资金的使用效益。

（五）建设高水平绩效评价队伍

不论是财政部门、预算单位还是第三方机构，都需要建立一支专业性强、综合素质高的绩效评价人才队伍。一是有针对性地开展培训。在广泛宣传绩效管理理念，开展绩效管理理论培训的基础上，避免以往培训对象侧重于财政和预算部门的培训模式，针对各方需求，特别是第三方机构的需求，多层次开展绩效评价业务培训。只有各方人才均能充分利用各自专业知识，发挥其在绩效管理和绩效评价工作的职能作用，才能确保绩效评价工作有序、高效、保质开展。二是加强优秀机构和专家的选拔、培养与使用。由于欠发达地区工作起步晚，优秀绩效评价机构和专家先天不足，应探索先行选拔和培养一批优秀的绩效评价机构和专业人才，引导其通过制定执业标准，完善绩效评价行业内部规范，树立行业标杆，以先进带动后进，促进绩效评价行业执业质量整体提升。在绩效评价过程中，通过专家指导操作人员、操作人员传帮带，快速带出一批可以随时进入绩效评价岗位的工作者。■