绿色发展视角下的黄河流域区域水权交易机制研究

郭 洁

（中国人民银行银川中心支行 宁夏银川 750000）

一、研究背景及意义

（一）黄河流域各省份普遍面临水资源供给瓶颈

黄河是中华民族的母亲河，是中华民族和中华文明生存发展繁荣的宝贵资源。黄河从青海发源到山东入海，沿途经过青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省、自治区，自古以来就是我国北方的重要生态屏障和主要经济地带。水资源作为人类的生存之本，是社会发展不可或缺的基础物质资料和重要经济战略资源。与我国几大主要水系相比，黄河流域水资源紧缺，总量位于长江、珠江、淮河之后，多年平均水资源总量仅占全国水资源总量的2.5%。黄河流域人均水资源总量不到全国人均资源总量的30%，但水资源开发利用率超过80%，远超国际公认的40%生态警戒线。受气候变化和人类活动的影响，黄河流域水资源近几十年呈减少趋势。相比于北方的海河、淮河流域，黄河流域用水效率较低，黄河沿岸不少地区河道地表径流利用已接近临界指标，地下水普遍超采现象严重，导致黄河流域特别是中下游地区形成较大范围的地下水降落漏斗，经济发展与生态争水矛盾突出。

（二）区域水权交易是黄河流域高质量发展的重要组成部分

2019年，习近平总书记提出推动黄河流域生态保护和高质量发展，同年在郑州召开的座谈会上明确指出黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位，深刻阐明黄河流域生态保护和高质量发展的重大意义，作出了加强黄河治理保护、推动黄河流域高质量发展的重大部署。黄河流域经济社会发展的关键包括生态保护和高质量发展两个重要组成部分，二者相互依存、缺一不可，生态保护是高质量发展的基础和前提，高质量发展是生态保护的重要保障。从高质量发展的角度出发，除了沿黄河各省要立足当地禀赋探索符合实际的宜农则农、宜工则工、宜商则商的特色发展之路，还应研究整个黄河流域协同发展的新路子。从资源消耗和经济要素角度考虑，水资源作为沿黄九省农业、工业的共同消耗品，各地应打破地区界限，将水权作为共同资源协同管理，建立健全黄河流域水权交易的可行路径，进而通过提升黄河流域水资源开发利用效率，提高区域经济发展和人口承载能力。

（三）水权交易是重要的生态产品价值实现机制

2021 年4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，明确提出探索在长江、黄河等重点流域创新完善水权交易机制。水资源作为农业、工业的共同消耗品，特别是在工业领域，还是能量转换的载体和热交换的介质，一边联系着重要物资资源消耗，一边联系着绿色生产生活方式，是实现循环经济、节能减排、污水处理的重要媒介。在节水节能、污水废水处理、水资源循环利用等环节中，水权交易是前置的核心环节。而以河流为基础建立的水资源权益交易机制，能够以效率导向合理分配水资源要素，既能打破现有水权交易局限于一省一市的空间布局，又能统筹流域整体发展。通过政府主导建立，开展市场化运作，吸引企业市场主体参与，可逐步解决水资源作为生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题，进一步完善绿水青山向金山银山转化的经济机制，从源头上探索形成具有中国特色的生态文明建设新模式，对实现碳达峰、碳中和的有益补充。

二、我国目前主要生态产品价值实现机制简要研究

从制度层面看，生态产品价值实现机制主要包括生态产品调查监测机制、生态产品经营开发机制、生态产品保护补偿机制、生态产品价值实现保障机制等。从生态产品的可交易规模看，目前可实现的主要包括碳排放权、排污权、用能权、水权等。本文主要从生态产品类别出发，简要总结归纳现有生态产品价值实现机制。

（一）碳排放交易市场发展情况

2021 年7 月中旬，全国碳排放权交易市场上线，目前运行已满半年，作为利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动经济发展方式向绿色低碳转型的一项重要制度创新，全国碳排放权交易在过去10 多年间经历了从试点城市先行到全国性制度探索的“两步走”阶段。2011年开始，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳7 省市率先启动碳排放权交易试点工作。2017年国家发展改革委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（电力行业）》和2020 年生态环境部出台的《碳排放权交易管理办法（试行）》，是全国层面的两个整体性制度文件，也因此奠定了将发电行业首批纳入全国碳排放交易市场。从经济学角度看，碳排放交易市场采取了碳交易而非碳税的模式，即更强调政府主导、更注重金融属性、更注重资源配置效率。

（二）排污权交易市场发展情况

排污权是以交易污染权或污染者为污染付费的一种机制。2007 年财政部等三部委决定在天津、河北、山西等11 个省市开展排污权交易试点，随后福建、安徽等地也自行探索地方排污权交易。一般情况下，试点地区政府部门既可以将排污权以一定价格出让给有排污需求的企业主体，企业主体之间也可以相互转让所分配到的排污权，通过排污权交易实现迫使污染企业减排、提高污染防控意识的目的。从各地试点来看，大多数省份排污权交易规模差异大、企业间交易不活跃、透明度较差，同时由于缺乏全国性上位法和统一的交易制度，一地一策及标准不统一等情况，从某种程度上也让交易价格公允性存疑。

（三）用能权（节能权）市场发展情况

用能权是指企业每年可消费的能源（电力、原煤、天然气等）总量。国家发改委在2013年提出开展节能量交易示范试点工作，试点地区包括安徽、福建、广东、江苏、江西、北京、上海等。随后在2016年国家发改委公布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，首批试点地区包括浙江、福建、河南和四川。由于用能权、节能量交易的提出时间较晚，发展比较缓慢，至今仍然处于个别地区试点探索阶段，也几乎没有与之配套的金融支持或融资工具。从试点实践情况看，影响节能权、用能权交易市场建设的主要制约因素有以下几点：一是缺乏国家层面统一的法律制度和交易机制；二是由于试点较晚，后续推广与碳交易市场存在一定程度的重复建设；三是与碳排放相比，节能量评估、用能权配额的可操作性较差。

三、我国目前水权交易市场发展情况

（一）水权市场发展及交易情况

水权是指水资源的所有权及所有权上附着的使用权，水资源属国家所有，水权交易一般指交易水资源的使用权。2014 年以来，宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东7 省份开展了水权交易试点。从公开信息披露情况看，上述7 省份试点主要内容包括水权制度建设、水资源使用权确权登记、水权交易流转三个方面，所交易水权主要是农业用水居多。2016 年6 月，首个国家级水权交易平台中国水权交易所正式开业运营，目前的主要交易类型为区域取水权交易和灌溉用水户水权交易，采取的交易方式多为协议转让，比较依赖政府撮合，市场交易方式较少。从中国水权交易所公布的成交价格看，不同区域不同属性的水权价格差异较大。如，2016 年山西中设华晋铸造有限公司和山西运城槐泉灌区水权交易成交价1.2 元/立方米，同年宁夏京能中宁电厂和中宁国有资本运营有限公司水权交易成交价为0.93元/立方米，永定河上游官厅水库、张家口市友谊水库和响水堡水库、大同市册田水库之间水权成交价格0.294元/立方米。

（二）宁夏新一轮水权改革重点

2021年，宁夏在全区范围推广用水权改革。此次用水权改革作为宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区“四权”改革的一部分，与2017 年用水权改革相比，此轮改革对象包括全区所有范围内的生产与生态用水。其中，水权确权包括黄河水、地表水和地下水在内的所有生产用水，农业用水由上一轮确权到乡镇或干渠直开口或用水大户，本轮农业用水权到村组或最适宜计量单元，有条件的确权到户；工业用水由上一轮的按照取水许可证许可水量改为按照工业企业在公共管网覆盖范围内和不在公共管网覆盖范围两种情况进行确权。同时，在用水权基准价方面，新建、改建、扩建工业项目实行用水权有偿取得，现有工业企业中无偿取得用水权的，统一按照基准价分年度缴纳用水权使用费。在水价分类改革和水资源税改革方面，农业用水实行定额内优惠水价、超定额累进加价，工业用水每超计划量10%按现有供水价格50%加价。

四、黄河流域区域水权交易机制探析

从碳排放权、排污权、用能权试点和现行地方省份水权交易经验可知，较为完备的生态产品价值实现机制应具有以下几个特点：一是从地方试点阶段过渡到全国统一推广阶段后，必须具备完备的顶层设计，包括法律制度及交易机制等方面；二是实现价值转化的生态产品，最好具备标准化、可操作性、公允价值可计量等特点；三是要有全国或者区域范围的可行性和可交易性；四是新的生态产品价值实现机制应避免与现行领域重复建设，尽量减少参与主体负担。从以上四个特点看，水资源天然具有标准化、可计量等特点，相较于排污权、用能权，是较为容易实现价值机制的生态产品。而探索建立基于河流流域的区域用水权市场，可以发挥河流流域地理空间的密切联系，能够打破各省市独立运作的局面，最大程度发挥区域协调和协同效应，具有较强的可操作性，且与目前碳排放交易市场对比，能起到良好的互补作用，可在不重复增加企业负担的基础上，从水资源利用角度激励企业实现全生命周期降碳，助力实现碳达峰、碳中和目标。

（一）探索建立黄河流域区域水权交易机制

面对黄河流域水资源总量相对不富裕、时空分布不均、个别地区供水用水矛盾日益突出的基本情况，应尽快建立黄河流域区域水权交易机制，解决区域间、行业间水资源开发利用低效问题，以点带面实现水资源从城市到省域的集中分配，进而以面促体实现黄河流域全空间水权科学管理，做好水资源要素合理调配，推进整体生态保护，服务流域经济高质量发展。一是精准确权。做好全流域分段、分行业水量初始权属界定与分解工作，对农业用水、工业用水精准划分，严格落实水资源开发利用总量控制、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”要求。二是搭建平台。建立黄河流域水权交易中心及相对应的协调机制，在统一框架平台下开展水权二级市场交易，通过完善水价调节机制、交易与补偿机制，迫使用水主体提高用水效率，引导高耗水行业产业提升节水能力，督促用水主体提高水资源利用效率。三是完善制度。加强顶层设计规划，从服务全国河流流域的角度出发，制定完备的水权市场实施办法，明确交易规则，加强对参与主体资格、交易数量及价格的监管，完善信息共享机制，促进水权交易与管理深度融合。四是生态保护。探索建立清水增量责任指标，统一流域区域内污水排污权管理，对滩区移民和农田休耕等完善生态保护补偿，大力发展节水技术和节水产业，提高工业企业水循环利用，全面提升生产生活用水保障能力。五是服务“双碳”战略。把水资源管理与水资源应用置于碳达峰、碳中和大背景下研究，推动优化装备升级、绿色改造、流程再造和产业布局，从用水、排水、污水处理全生命周期角度减少碳排放、增加碳汇、实现碳循环。

（二）完善配套流域水权交易的绿色金融支持体系

绿色金融支持体系和生态产品价值实现机制相互促进，生态产品价值实现机制的健康发展是金融发挥资金配置作用的前提，完备的金融支持体系又可以提升生态产品价值市场的透明度、活跃度和流动性，两者相辅相成。对流域水权交易而言，应从开发绿色信贷产品、推进资产证券化、支持绿色保险创新、推动投融资多元化几个方面发展基于水权的融资工具，优化金融服务，增加金融供给，为水权价值实现更大资源配置作用提供坚实金融保障。一是积极开发与水权相关的绿色信贷产品。鼓励银行业金融机构按照市场化、法治化原则，创新金融产品服务，为参与水权交易的市场主体提供账户开立结算等相关服务，加大对参与水权交易的市场主体中长期贷款支持力度，合理降低融资成本，提升金融服务质效。建立水权抵质押制度，根据市场主体可交易的水权额度评估抵质押价值，结合企业产品订单及参与碳减排等情况，探索“水权抵质押+项目贷”模式产品，支持区域内生态环境提升和绿色低碳发展。二是探索建立黄河流域生态补偿基金。建议由中央指导黄河流域九省设立黄河流域生态补偿基金，统筹九省生态领域转移支付资金，发挥财政政策补偿和撬动作用。鼓励政府性融资担保机构为参与水权市场建设、从事水权交易的主体提供融资担保服务，带动引导相关产业基金、政府基金等参与到黄河流域水权建设上来。三是推进水权及其附着产品资产证券化。支持从事水环境修复、水务处理、节水环保等行业企业发行绿色债券，针对上述企业行业壁垒较高、生产周期较长、具有稳定现金流的特点，应加快资产证券化产品落地，引导利用“新三板”和区域性股权市场实现挂牌融资。四是积极支持绿色保险创新。加大与水资源开发利用相关的政策性保险开发推广力度，引导保险资金积极支持水权价值实现。