我国地方政府创新的动力何在：地方竞争、制度变迁与政策企业家的视角及启示

谢 菲，岳经纶

(1.广东金融学院，广东 广州 510521；2.中山大学，广东 广州 510275)

一、引言

20世纪60年代，沃克尔开创性地把政府创新和扩散引入政策学科，政府创新就成为“最备受关注的一个研究领域”[1]，并随着各国政府创新奖的设立在实践上得到广泛传播。改革开放40多年来，党和国家高度重视政府创新，各级政府创新热情高涨，创新项目不断涌现，如民主恳谈会、政府购买服务、简政放权、“互联网+政务服务”、大数据引领创新等。2000年以来，“中国地方政府创新奖”的设立引发了新一轮的政府创新热潮，在地方竞争的环境下，地方政府围绕创新展开了竞争。在中央政府政策的鼓励和默许下，地方政府追求经济利益的动机得到了强化，地方政府间的竞争日益加剧。在制度创新和社会创新竞争的激烈态势下，地方政府结合本地的实际情况，在政策文件、地方法规和治理理念等层面展开了政府创新。

随着党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的新思路、党的十九届四中全会要求“加强和创新社会治理”、党的十九届五中全会提出社会高质量发展的目标，地方政府创新呈现出一些新特征。首先，在地方政府竞争从经济领域扩展到社会领域的现实博弈中，政府创新的场域和标的不断被刷新。其次，在当前中国的政治体制下，制度变迁对政府创新的深刻影响愈发不能忽略。最后，在当前的干部人事管理办法下，地方主政官员等政策企业家甚至“主宰”了政府创新的命运。与此同时，政府创新作为一个理论议题吸引了大量国内外学者的关注，关于中国创新经验现象的深度研究也取得了较大进展和突破，形成了多样化的、相对成熟的研究视角，积累了不少具有启发性的研究成果。例如，朱亚鹏对西方政策创新和政策扩散的概念界定、政策变迁的动因与类型、政策创新扩散的模型进行了综合评述。[2]朱旭峰、张友浪从全球和国家背景、创新扩散的主体和客体以及传播媒介方面对政府创新扩散的动力框架进行了考察。[3]马亮认为垂直和水平方向的府际关系对政府创新扩散的影响具有一定的普适性，并探讨了中国政治体制下的政府创新扩散作用的证据，发现府际关系对政府创新扩散具有与西方相同的作用机制和影响路径，区别在于差异化的侧重点和表现形式。[4]可见，已有研究大多聚焦于政府创新扩散的概念、内容、类型、机制、多重影响因素等层面，试图对已有研究做一个“全景式”的呈现，这对理解西方政府创新的理论和实践具有重要意义，对中国政府创新的实践具有重要启示。然而，政府创新的概念尚未有定论，西方政治体制下政府创新的内容、类型、机制模式对中国研究的适应性也有待厘清。在我国，政府创新的主体涉及从中央到地方的各层级政府，在当前政治、行政体制“言必称创新”的改革态势下，地区竞争激发了地方官员大力推进改革的积极性，为了争取更多的财政支持和政治晋升，各级政府为了绩效排名展开激烈竞争。[5]同时，制度在创新理论中越来越重要，更多的创新研究开始引入制度因素，制度成为创新过程中的一个重要角色。此外，在创新过程中还涌现出一批富有社会责任感、创新精神和远见、敢于真刀实枪推动创新[6]的政策企业家。可以说，竞争、制度和政策企业家是新时代中国政府创新过程中的核心议题，它们演绎了中国政府创新的独特性，但把这三个方面汇聚起来对政府创新进行研究的文献较为缺乏，而系统梳理相关研究对于反思我国政府创新的现状、总结有利经验、进一步深化创新具有重要的理论价值。因此，本文从这三个视角入手，探讨中国地方政府是如何推动创新竞争的？地方政府创新竞争出现了什么样的转变？制度要素对创新产生了何种影响？政策企业家在创新过程中发挥了什么作用？

二、地方竞争视角下的政府创新：为了政绩与晋升

从“传统联邦主义”、“市场维护型联邦主义”到“为增长而竞争”，建立在财政分权基础上的竞争理论为西方和中国等发展中国家的地方政府竞争现象提供了系统而富有启发性的解释，相关研究浩如烟海，但其理论发展脉络与争论并非本文的评述重点。这部分内容主要围绕一个核心问题展开：地方政府创新是出于地方竞争的需要从而为地方官员积累政绩与晋升的资本吗？具体来看，地方政府创新可以为地方官员带来政绩和晋升吗？我们在已有研究的基础上，重点从“政治晋升锦标赛”是注重经济目标比拼还是社会目标的赶超这两个层面深入挖掘地方竞争视角下政府创新的动力。

(一)传统政治晋升锦标赛

一直以来，地方政府创新是一个被广泛用来解释中国经济增长奇迹与政治发展的重要变量。[7]区域扩散模型认为，政府有追求增加财税收入、给官员升迁机会等动力，因而政府会通过创新维持竞争优势。[8]另一方面，竞争可以获得更多有限的资源从而推动经济发展和提供公共服务，政府创新是吸引各类资源的重要方式。[9]我们经常看到地方政府在自我改革创新画像时用“先行者”、“先试先行”、“占领新高地”和“走在前列作表率”等形容词，这些形象刻画在某种程度上反映了我国渐进式改革中地方政府为了获得政策优惠或维持竞争优势的迫切性。地方竞争视角下地方政府创新的核心问题是激励机制，官员的晋升依赖于政绩，政绩是官员能力的重要表现。有关这方面的讨论较为经典的理论是周黎安所提出的“政治晋升锦标赛”。

锦标赛理论(Tournament Theory)最早见于研究企业员工晋升、岗位薪酬与业绩之间的内在关系，后得到广泛推广并运用到政府与政治研究领域。在中国，锦标赛理论被进一步用以解释我国经济高速增长之谜及地方政府的治理行为，尤其是地方官员的晋升，而地方政府官员晋升是将激励与控制、地区竞争与发展联系在一起的一个重要枢纽。[10]作为一种行政治理模式，政治晋升锦标赛是指上级政府制定考核标准、为多个下级政府部门的行政长官设计的一种优胜者晋升的竞赛，它强调上级政府的行政发包、量化考核、绩效排名等政绩因素在官员晋升中的决定性作用。[11]一方面，地方官员出于政治晋升的动机，有强烈发展经济的欲望[12]；另一方面，地方政府通过政府创新创造政绩显示度，从而在地方利益、部门利益、官员个人晋升等博弈中获得更多的优势。[13]许多实证研究为地方官员晋升与地方经济绩效的显著相关提供了经验证据[14][15][16]，成功的政策创新可以提高官员晋升的概率也得到了验证。[17][18]在周黎安看来，晋升锦标赛对那些处于行政金字塔之中、心系仕途的地方政府官员有强力激励，晋升激励比财税激励更为重要。[19]即使政策创新需要高投入，但地方仍愿意冒险实验和创新，原因在于创新和试验是受鼓励的，失败了也不会被惩罚，而如果成功了就获得了晋升资本。所以，锦标赛对地方政府的政策创新产生了鼓励。可以说，锦标赛增长模式处于两个交叉的制度体系中：一方面，地方为了得到中央认可努力发展经济，另一方面，中央为了激励地方发展和创新建立了对地方官员的考核奖惩制度。由于无法确保每个地方官员都对政绩和仕途充满渴望，有的官员追求安稳不犯错，因此政绩并不是晋升的决定性因素，通过“非正式”关系获得晋升的情况在我国并不少见，有的实证研究提出，经济绩效与官员晋升的正相关关系是与官员个人的“关系”共同发挥作用的。[20]还有不少研究认为通过经济绩效提升任命官员并不是真实存在的[21][22][23]，即使存在，也仅发生在改革开放的中期阶段，且不可持续。[24]

(二)晋升锦标赛模型在社会政策领域的引入和发展

晋升锦标赛的激励机制导致地方领导人对经济政策热情高涨，同时对社会政策态度冷淡[25]，甚至出现社会政策领域的逐底竞争。当“为增长而竞争”的竞争机制造成的负面影响危害到民生福利与社会和谐时，和谐程度一跃成为考核地方政府治理和官员晋升的重要指标，“为和谐而竞争”的模式就有可能取代“为增长而竞争”的模式。[26]党的十八大以来，随着中央提出“五位一体”总体布局以及对社会政策的日益重视，干部晋升的考核标准变得更加以福利为导向[27]，社会政策一跃成为新的竞争标的指向。如广东2013年开始启动社会建设综合考核和排名，作为各地官员年度考核、政绩和任用的评价依据。当“社会创新成为新一轮的政治中心任务，地方官员在政绩驱动下开展了围绕社会创新的竞争”[28]，政策发明相对于政策扩散在地方政府的创新竞争中更具意义。[29]对于地方政府来说，创新本身就是政绩表现，与其模仿，他们更希望首创，成为创新的先行者，从而获得上级政府的表扬，朱旭峰将此称为争先创新扩散。[30]这种“为创新竞争”与上文“为增长竞争”的差异在于是争夺经济发展资源的存量竞争还是形成扩散性制度经验的增量竞争。[31]

此外，锦标赛模型在社会政策领域的运用陆续出现支持性实证研究。有学者研究19个省的69份地方人事考核制度时发现，667名市长的职业发展与其在福利事务上的成就显著相关，而不是与当地经济发展或与上级的派系联系相关，社会福利更好的地方发展社会政策的动机更强。[27]蒙克对1997—2013年我国省级城镇职工基本养老保险制度的比较分析发现，在劳动力短缺的宏观经济背景下，地方官员在“晋升锦标赛”的驱动下更有可能实施较高福利水平的城镇职工基本养老保险政策。[32]张予曦认为周黎安的模型忽视了技术官僚的角色，她以医疗保健的扩张为例，发现省领导和职能部门技术官僚之间存在隐性知识——权力联盟，后者协助地方领导人有效管理高度专业化的政策部门，而省领导向其提供必要的权力资源。来自中央和基层的巨大压力促使地方领导人通过晋升锦标赛将压力推广给地方技术官僚，并影响领导人和技术官僚的政治选择。[33]从领导人传递到技术官僚的压力将两个平行的推广锦标赛联系在一起，共同促进了中国医疗保健的扩张。据此，她提出了锦标赛2.0模式。蒙克和张予曦以晋升锦标赛解释地方政府在社会政策领域不是“逐底”反而是“逐顶”竞争，而郭磊等的研究发现，我国企业职工基本养老保险政策省际互动显著，但企业没有出现缴费率逐底竞争的情况，原因在于“五位一体”总体布局创设了一个多任务晋升锦标赛的环境。[34]此外，在基层社会治理创新实践中，黄晓春等指出，由于不像经济领域那样可以有可供测量的指标，“条条”与“块块”在政绩压力下更倾向于借助“印象政绩”去开展条块“结对竞赛”，这形成了一种新的竞争模式。[35]

三、制度变迁视角下的地方政府创新：政府创新的制度动力

(一)制度要素被引入政府创新研究

政府创新的实践和案例经常表现为制度创新，政府创新的过程其实就是制度创新和变迁的过程。新制度主义的兴起与发展为政府创新研究提供了一个新视角。“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[36]3制度变迁是对构成制度框架的规则和实施的组合所作的边际调整，技术演变过程的自我强化和路径依赖两种机制被诺思推广到制度变迁中来。[36]111在某种程度上，制度建立就是创新的产生，在为创新过程提供动力和资源的同时也给创新带来了阻力，这个过程既可以是渐进的，也可以是激进的，还会产生创造性破坏，即对创新取其精华、去其糟粕。

(二)制度变迁视角下的制度创新

创新是栖息在制度空间中的。诺思早就指出，制度创新是制度的发明、模仿和演进，制度变迁可以看作是制度创新，二者经常混用。从舒尔茨到戴维斯、诺思、托马斯等对制度变迁展开的丰富讨论不是本文评述的重点，因为拉坦曾指出他们“都没有提供一个制度变迁供给的理论”[37]327-357，但他的诱致性制度变迁理论对林毅夫提供了重要启示。林毅夫在拉坦的基础上区分了两种制度变迁：诱致性制度变迁是一群(个)人在响应制度不均衡产生的获利机会时自发实行的对现行制度安排的变更或替代，是新制度安排的创造；强制性制度变迁是由政府法令引入的。[38]在他们的抛砖引玉下，国内学者们开展了大量的理论与实证研究，探究中国政治体制下政府制度创新中蕴含的复杂逻辑。

一是发展出新的解释机制，主要表现为引入新的概念建构分析框架。西方成熟的理论建构不一定能接受中国实际的检验，所以在创新经验遍地开花的时代，许多学者在提出新概念的同时还积极与国内外学者展开理论对话，其中较早进入学术视野并被较多讨论的是“中间扩散型制度变迁理论假说”，提出在中国政治体制下制度创新的可能路径是从自上而下供给主导型、中间扩散型转变到自下而上的需求诱致型的制度变迁，这三方面构成了地方政府制度创新的三个阶段。[39]郁建兴、黄亮创造性地借鉴制度变迁理论的概念与假设，将碎片化的政府创新动力要素整合为层次分明的直接动力和间接动力，前者促使政府在收益大于成本时进行创新，后者是触发地方政府创新意愿的外部因素。[40]也有一些学者基于多重逻辑下的制度变迁分析当今治理难题，对十八大以来地方治理创新的发展历程从制度方面予以讨论。范逢春构建了“价值—过程—特性”的三维框架，并提出地方治理创新在价值上实现了从生产力政治转变到民生政治，在过程上从跟风式政策模仿转变到创造性制度创新，最后在特性上突破制度锁定走向体制跃迁。[41]

二是聚焦于我国基层政治和行政制度创新的丰富实践，通过个案研究的方式阐述某一政策变迁或制度演变的历程。这类研究把制度变迁理论作为立足点，侧重于对制度创新现象的发生和演变过程进行解释。最早的研究可以追溯到经济学家基于制度创新视角对我国经济社会改革与发展如家庭联产承包责任制、地方政企关系、县乡财政体制创新等的解释。例如，马得勇在对基层政治的研究中提出，乡镇公推直选是外生力量驱动的政治性制度变迁，县市政治精英促成了制度创新的发生与消亡。[42]王厚芹等围绕政府结构—政策过程的框架，结合我国政治实践提出了政策变迁的两种模式，其中条块结构和政策实验分别通过影响政策系统的宽容度和开放性对政策变迁的内容和结果产生影响。[43]这是对传统政策创新采纳的本土化探索。

三是关注当下政府治理的重要议题，和制度变迁理论进行对话，得出富有启发或有解释力的结论。例如在贫困治理方面，高飞发现，从传统扶贫到精准扶贫的变迁面临合法性和嵌入性困境，政府通过强制性制度供给主导了贫困治理的变迁过程。[44]在医疗改革方面，张兴祥等建立了以政府为发起主体的一般性两阶段制度变迁分析框架对厦门市分级诊疗改革进行分析，提出制度创新需要建立“容错”机制，要发挥地方政府在中央政府与微观主体间“平衡器”的作用，实现多方共赢。[45]

四、政策企业家视角下的政府创新：政治能人的作为

作为从经济学和私人部门研究中借鉴过来的术语，政策企业家成为政策科学研究的焦点是在20世纪80、90年代，更早的研究可以追溯到70年代，并且被视作政策过程的重要行动者。自金登关于美国政策过程中政策议程设置的重要研究让政策企业家成为一个流行的概念以来，学界对政策企业家的跨学科研究越来越多，并且把企业家精神介绍到公共部门的尝试也连续不断，来自中国经验的研究呈增长之势。本部分内容将从政策企业家的品质及其参与政策创新的影响因素及策略方面展开评述。

(一)政策企业家画像

政策企业家是尝试获得政策创新的支持以“寻求发起动态政策变迁的人”[46]1，他们和商业企业家们一样，为了预期回报，愿意投入各种资源去实现创新。他们可以是政府工作人员，可以是被选举的政治人物或被任命的行政人员，也可以就职于某个群体或研究机构，还可能是专家学者、新闻媒体、普通公民或者多重身份的公众人物。[47]故公共部门政策企业家、工商部门政策企业家和第三部门政策企业家的分类方法在西方文献中被广泛使用。我国的政策企业家分布在政府体制内外，体制内政策企业家主要包括党政领导和行政人员，体制外政策企业家有专家学者、公众人物，此外还有跨体制政策企业家。[48]政策企业家区别于其他政策行动者的主要品质在于：第一，社会敏锐性。他们对人有着超乎寻常的理解，掌握丰富的知识和技能，关注政策问题，有敏锐的战略意识，有能力参与政策对话。[49]第二，具有解决问题的创新精神，乐意冒险，愿意承担政策创新的风险[50]，具有批判精神和领导及管理潜能，主动挑战传统政策范式。第三，以身作则。他们自我认同并且共同确保政策目标的实现。[49]第四，拥有庞大的人际关系网络和政策资源，为了实现目标经常讨价还价。[51]第五，由于政治职位赋予的决策权相对集中以及交流、调任等政治流动的存在，我国地方党政领导表现出决策者和政策企业家的双重形象。[48]

(二)政策企业家参与政府创新的影响因素及策略

在政府创新的各个阶段和领域，政策企业家是政策创新的重要推动者，他们能够掌控任何政治舞台，并且受从意识形态信仰到热衷权力游戏等诸多不同因素的驱动。他们的素质、个人利益、职业生涯、公众需要或政府之间的经济竞争、创新的成本和风险、制度结构等因素被西方文献详细讨论过，这部分内容主要聚焦我国官员的职业生涯和不同类型的政策企业家如何推动政府创新。

第一，官员的职业生涯。我国学者比较重视干部交流任职与经济发展之间的关系研究，也有研究证实官员的职业流动性会对政策创新产生影响，地方主要官员从原任地到履新地职位的政治流动是政策创新的重要影响因素[52]，异地调任地方官员通过经验展示、经验嵌入、治理复制和治理再造四种模式促成政策创新扩散[53]，频繁且结果为晋升的官员异地交流任职为政府创新释放了制度空间。[54]

第二，体制内政策企业家推动政府创新。政治系统内部的制度安排和行政官员的自我期许对政策企业家的创新行为可以产生约束，他们可以通过构建政策议题、政策学习、推销政策理念、创新政策方案、创造政绩亮点等方式作出寻求技术和政治双重可行性的行动策略以推动政策创新。[55][56][57]目前这方面的研究主要集中在党政领导和“行政技术官僚”上。官华、李静对团委创建青年社区学院的政策创新案例研究发现，团市委领导通过政策倡议、扩散、方案设计影响政策创新的具体过程。[58]“行政技术官僚”兼具专业知识和熟悉政治体制运行规则的优势，上能与决策者沟通、下能链接基层民众[59]，他们可以利用媒体和公众的注意力让政治上可行但技术上不可行的战略获得领导关注从而实现政策创新。[47]但是，当既是政策执行者，又是政策企业家，对政策目标的认识与党政领导有偏差时，“行政技术官僚”的这种双重身份反而会影响新政策的执行效果。[60]

第三，体制外及跨体制政策企业家推动政府创新。体制内的组织权力结构、激励制度和社会网络异质性约束了政策企业家的创新行为，而体制外的制度环境及跨体制社会网络可以推动政策创新。[61]专家学者、环保人士、社会组织分别在收容遣送制度转型、环境评价等诸多领域产生了重要影响。此外，还有学者从政商关系层面发现企业家以政策企业家的身份进行政策游说。黄冬娅从“政策监控度”和“权力碎片化”视角提出，企业家主要以“迎合政绩、坐地要价、利益疏通、借力施压和正式沟通”等五种模式影响地方政策过程，其政策影响力的大小取决于“政治嵌入性”。[62]一项对腾讯在各地推动医疗费用移动支付的研究发现，当商业策略和公共动机达成一致时，企业家巧妙地使用一系列跨境策略推动政府创新[63]，而跨体制政策企业家曾经在政府部门任职的经历可以更好地促成政策创新。[61]

综上，已有研究刻画了众多脸谱的政策企业家，尤其侧重于体制内政策企业家行动策略的案例研究，展现了政策企业家在政府创新中的重要作用。但既有研究对政策企业家的划分较为粗糙，忽视了政策企业家的行动性质，在理论模型建构及同已有理论框架对话上还不够成熟，未能在理论上实现创造性破坏[64]，对跨体制政策企业家的研究有所欠缺。

五、启示

政府创新是国家治理有效性和合法性的重要基础。由地方政府创新生产的有效而合法且被国家整体性制度所吸纳的经验支撑了地方社会发展模式的多元性。[65]然而不可忽略的是，创新也出现了一些问题。上文所展示的当前我国政府创新中存在的制度、竞争和主体方面的问题对于如何进一步深化创新具有一定的参考价值。

(一)促进地方政府间的良性竞争

上文对锦标赛的讨论主要聚焦于从经济目标向社会政策目标转变后在多任务目标环境下地方政府在社会领域如何开展竞争。已有研究显示，地方竞争为政府创新提供了激励机制。但是，地方政府竞争导致的制度创新竞争是双面性的，其在带来积极影响的同时，也可能会导致“逐底竞争”，出现“为增长而竞争”的治理问题。因此，一方面可以促进横向政府创新的良性竞争，把创新的压力和动力传导给他们，对一些优秀的创新项目上级政府可以给予适当的财政激励和行政表扬，并协助扩散。另一方面也要避免恶性竞争。把官员的升迁与创新政绩过度关联对于创新的可持续性会产生不利影响，所以，适当加重政绩考核体系中社会福利的指标比重，形成多元目标下的多任务竞争，引导官员形成正确的政绩观，有助于创新的进一步开展。

(二)优化创新的制度安排，注重政府创新生态的构建

政府创新离不开制度环境，有效的制度供给是创新可持续的合法性基础，创新主体的制度化能力是创新扩散的关键因素。在制度设计方面，要回应国家治理体系与治理能力现代化的制度要求，与中央的政府创新相呼应，争取创新的纵向扩散，从而推动地方政府创新试验扩展为国家制度。地方创新对上级政府的制度供给表现出强烈的依赖性。因此，可以营造宽松的制度创新环境，出台有宏观指导价值的系统配套的制度和规则，给政府创新提供足够的制度空间。在创新成果的制度化和扩散方面，有研究发现，成功的创新项目存活能力更强、可持续性更高，但往往由于运行、维护和转换成本较高而被锁定，故要突破创新路径依赖的锁定效应，延长创新的生命，必要时扩大试点，将好的经验和模式辐射到其他地区，形成良性循环，激发出更宽广、更高质量的创新。此外，对政府创新主体、过程、服务、绩效等的管理得当可以有效规避风险，提高创新水平。因此，整合创新资源、构建政府管理创新生态系统的多中心运作机制[66]不失为促进创新生产的一个有效途径。

(三)重视政策企业家的作用

在中国政治体制下，体制内党政领导和行政人员是政策企业家的主要成员，他们具有政策首次创新的推动者和政策持续创新的主导者的复合身份。体制外及跨体制政策企业家对社会问题的敏感性、创新精神和社会网络对创新产生了重要影响。作为政策过程的一个关键变量，政策企业家是政策创新的催化剂和政策变迁的代理人。但是，政策企业家是一种稀缺资源。因此，实现可持续的地方政府创新，一方面要重视发挥体制内政策企业家的作用，另一方面要积极发掘体制外和跨体制政策企业家的政策影响力，借助他们对公众需要和政策问题的敏感性、对新知识新技能的包容态度、对政治规则的熟悉程度以及敢于冒险不断强化的企业家精神，为创新提供不竭动力。