以智为治：我国城市管理的政策变迁与范式转换

李智超，于 翔

(1.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030；2.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

一、问题提出

目前，学界对中国城市管理的研究主要集中在城市管理的体制机制、城市风险的防范与化解、城市管理的技术路径、城市群发展与区域合作治理等领域。在城市管理体制机制方面，现有研究主要涉及城市管理综合执法的权限划分[2]与体制改革[3]，城市财政体制、土地制度等在城市化进程中的作用[4]；回顾城市基层治理制度的变迁[5]；总结城市更新的方向与重点[6]等；在城市风险的防范与化解方面，主要包括转型城市风险的制度性起源[7]、城市危机的转化[8]与韧性城市建设[9]；在城市管理的技术路径方面，数据驱动的精细治理[10]、智慧城市的政策扩散[11]、数字孪生技术[12]、技术驱动与嵌入治理[13]等受到关注；在城市群发展与区域合作治理领域，有学者将城市群视为一种新的国家治理单元[14]，也有学者关注到区域合作对缩小城市经济差距的重要作用[15]；在城市管理的文献计量领域，已经有学者就生态城市的研究进展[16]、智慧城市的演进历程[17]等方面展开分析；除此之外，也有学者试图从整体上总结和阐述中国城市管理的发展逻辑[18]和城市治理能力与体系建设。[19]

综合来看，现有研究大多针对城市管理中某一方面的政策或单一区域的样本进行考察，针对城市管理体系历程与政策变迁的研究也是以定性研究为主。因而，有必要以文献计量的方式，全面回顾和检视我国城市管理的政策文本，全景展现我国在城市管理领域的政策变迁，从整体层面来审视城市发展的各阶段政策演进规律和发展趋势。本文探讨的核心问题为：以《城市规划条例》的出台为起点，梳理1984年以来我国围绕城市管理主要出台了哪些政策，这些政策文本所呈现的内容有何特征，城市管理政策在时间序列上呈现怎样的演变逻辑，不同时期城市政策文本的主题聚焦点有哪些内容，政策范式的转变呈现怎样的特点等。

二、研究方法与数据来源

(一)研究方法

为全面深入地把握我国城市管理政策的发展脉络，本研究采用文献计量方法，以期获得相对客观、可检验、可再现的分析结果。[20]政策文献计量研究主要是从政策文本数据库中获取资料，以政策文本为研究对象，研究特定领域的大规模政策文献，探究政策扩散路径、政策演变规律或发展趋势等。[21]政策文献计量研究运用共词分析、网络分析等工具，挖掘政策主体之间的合作网络结构、政策差异或政策演变特征[22]，从而对大样本结构化或非结构化的政策文献进行量化分析，为政策变迁研究、政策关联或府际关系研究[23]等提供新的分析路径与研究框架。

本文选取1984至2020年我国城市管理政策文献为分析样本，运用共词网络分析和聚类分析等政策文献计量方法，呈现城市管理政策在不同阶段的治理模式、管理体制、执法体制、管理理念等，进而揭示不同时期政策的演变过程及特征。具体而言，共词分析是指借助统计分析手段把高度凝聚文本内容中心意思的词汇看作分析对象，进而将具有一定语义关联或语义相似性、相近性的词汇组合聚集成一定的群组，每个词汇群组可以反映这些文本的关注重点和聚焦点，进而依照这些词所代表的领域和重点，挖掘其文本背后的主题以及结构的变化。在此基础上，按照聚类考虑“最大化组间差异，最小化组内差异”的原则，对词组进行分类。最后，根据高频次主题词统计构建不同时间段的共词矩阵，借助Ucinet网络分析集成软件进行聚类分析，通过Netdraw可视化工具构建城市管理政策主题词共词网络结构图。

(二)数据来源

本文以1984至2020年我国城市管理政策文献为研究对象，分析城市管理政策发展的基本脉络，梳理城市管理演变的内容与逻辑。本文使用的政策文本主要来自北大法宝政策法律法规数据库(https://www.pkulaw.com/)、中央政府官方网站、相关地方政府官方网站及政策文献数据库等。具体而言，首先，以北大法宝政策法律法规数据库为检索平台，以“城市管理”等为关键词，搜索相关政策文本；其次，通过国务院及各省官方网站进行政策数据的补充与完善，政策搜集时间截至2020年12月31日，共计1523份。为了保证政策数据选取的准确性与代表性，对文本进行整理与分析，去除了领导人讲话、年度工作总结、年度工作规划、附属于文件中的目录清单以及其他城市管理相关度不高的政策文本，选取可以直接体现或明确提及城市管理各项措施的政策，包括法律法规、条例、办法、指导意见、通知等政策文献，最终选定政策文本共计1257份。每一份政策文本都包含政策发布时间、政策发布机构、政策文件名称、主要内容或关键表述、主题词归纳等信息。

三、我国城市管理政策的基本概况

(一)发文数量分析

从发文数量看，我国城市管理政策发文数量总体呈波动上升趋势，表明政策关注度在不断增加。具体而言，1984年，有关城市管理或城市规划的政策文本才开始出现，但数量较少，持续在低水平区间徘徊。直至1996年之后出现加速上升趋势，2007年后政策发布数量呈现波动增长的态势，但增长速度有所放缓(见图1)。

2.7.1认真做好疫情调查监测对本辖区疫情进行深入调查，对当地已发生和可能发生的植物疫情进行深入调查监测，做到早监测、早预警、早发现、早控制。同时，要充分利用广播、电视、报刊、板报、明白纸等多种形式，及时将防治技术传播到千家万户，组织农户开展群防联治，切实做到监测预警到位、信息传递到位、技术指导到位。

图1 1984—2020年城市管理政策文本数量图

在我国，城市管理从计划经济驱动过渡转型为社会主义市场经济驱动，没有成熟的经验可供借鉴，相应的规划建设也处在萌芽探索阶段，1984年国务院颁发的《城市规划条例》，是新中国成立以来第一份城市建设相关的基础性法规，有关城市管理或城市规划的政策文本随后开始陆续出现。1996年、2003年和2007年中央政府层面分别发布了《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《中华人民共和国城乡规划法》，促进了新一轮与行政执法体制创新相关的法规政策陆续出台，并为我国城市管理执法体制建设提出了具体行动目标和政策意见。2012年、2015年和2017年，我国中央层面又分别出台了《关于开展国家智慧城市试点工作通知》《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《城市管理执法办法》，拉开了智慧城市建设的序幕，并对城市管理工作做出全面部署。

(二)发文主体分析

在我国，不同权力主体发布的城市管理政策具有不同的政策效力。基于统计分析可以发现，中央层面发文数量总计101份，地方层面发文总计1156份，总体上以地方层面的发文为主。省市两级机构发文数量明显多于中央，既体现了地方政府层面对国家城市管理政策的积极配套和响应，也反映了地方政府在城市管理政策实践中扮演着相当重要的推动角色。在不同效力级别的发文体系中，第一层级为法律，效力等级最高，例如，2007年10月第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国城乡规划法》，是以加强城乡规划管理、协调城乡空间布局、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展为目的而制定的法律；第二层级为意见、通知、公告、决定等规范性政策文件。城市管理政策背后也体现出“以点带面”的特点，即遵循由地方试验逐渐推广至全国的这一过程逻辑。先由某一个地方实践探索，总结成功的试点经验，经由中央认可，逐渐提升至法律法规层面；然后地方政府部门在中央压力传导、地方政府间学习借鉴或横向竞争压力下，因地制宜地制定各自行政辖区内的城市规划、建设或运行政策，从而形成政策扩散。[24]

通过分析中央层面不同部门围绕城市管理的发文情况，结果显示住房和城乡建设部发文数量最多(65件)，占比为64.36%，其后分别是国务院(含国务院办公厅在内，以下简称国务院，共计18件)、全国人民代表大会(含全国人民代表大会常务委员会在内，以下简称全国人大，共计9件)以国务院其他部门(国家知识产权局、国家档案局、司法部、交通运输部、国家发展改革委等，共计9件)。其中，住房和城乡建设部是联合发文数量最多的机构，主要与国家发展和改革委员会进行联合发文。但总体而言，联合发文数量占比仍然较少。城市管理政策内容涉及到了城市规划建设、市容市貌、环境保护、市政管理、公共服务等方面，形成了以国务院、全国人大、住房和城乡建设部等为高发文量主体的发文结构。政策发文主体之间联系较少，合作网络与协作结构不够紧密，有待提升合作的深度与广度。

四、城市管理政策变迁的演进阶段与政策主题

为更好地梳理我国城市管理政策的变迁趋势，本文根据城市管理政策文献增长图谱、重要政策的发布时间以及关键事件进行政策阶段划分。如图1所示，我国城市管理政策在增长过程中，有六个关键节点，分别对应一系列关键政策的出台，分别是《城市规划条例》(1984)、《中华人民共和国行政处罚法》(1996)、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(2002)、《中华人民共和国城乡规划法》(2007)、《关于开展国家智慧城市试点工作通知》(2012)、《城市管理执法办法》(2017)，这几个由中央层面出台的重要政策文本，统筹和引领了相关政策文本的补充发展，完善了我国城市管理政策体系，从而推动一定阶段内城市管理政策关注点发生演变。基于此，本文将以1996年、2002年、2007年、2012年为时间节点，将我国城市管理分为五个阶段，并对政策主题进行分析。

(一)初创探索阶段(1984—1995年)

这一阶段城市管理有关的政策很少，政策文本共计13份，其中中央层面发文11份，地方层面发文2份。总体而言，本阶段以城市规划的导向性政策为主，而对于城市管理的具体政策涉及较少。

通过共词网络分析呈现结果见图2，政策主题词较少，主要以城市建设、公共设施、绿化等为主。在这一阶段，共词网络结构较为分散，没有形成明显的簇群。城市基础设施建设、合理设置公共绿地以及维护城市环境卫生是本阶段城市规划建设与管理的重要内容。这一阶段比较重要的两个政策是1984年国务院发布的《城市规划条例》和1989年全国人大发布的《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)，两个文件皆是对城市规模和空间布局做出部署与安排，在规划建设领域兼顾对历史文化遗址的保护。《城市规划法》是继《城市规划条例》之后的法制化完善，也是我国城市规划迈向法制轨道的重要一步，是当时城市发展规划、建设和管理的基本依据。此外，在这一阶段，社会主义市场经济体制逐步建立和完善，城市管理的原则由“条条管理、以条为主或以块为主”开始向“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”转变。同时，随着改革开放的深化和经济结构的调整，这一时期建设现代化的城市理念也得到了强化。

图2 1984—1995年城市管理政策共词网络结构图

(二)制度建设阶段(1996—2001年)

这一阶段政策文本共计35份，其中中央层面发文9份，地方层面发文26份，政策发布数量有所增加，该阶段城市管理综合行政执法制度开始出现，主题词以城市管理综合执法、城市管理监察工作、市容环境卫生管理为主。

从图3可以看出，这一阶段主题词有所增加，但联系不够紧密，其中城市管理综合执法的相关内容比较突出，形成以行政处罚权、市容环境卫生管理两个明显较大的簇群，但行政执法监督人员、城市管理监察范围等子群处在网络结构的边缘位置，且比较零散。这表明在本阶段城市管理的相对集中行政处罚权和综合行政执法政策还处于制度建设阶段，但是大多政策文本对执法主体、具体的执法资格要求、如何授权、行使职权的领域范围等方面尚未做出明确规定。在这一阶段，比较重要的两个政策分别为《中华人民共和国行政处罚法》(1996年)和《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(2000年)。前者是我国第一次以法律形式确立了行政执法的合法性，解决实际问题的“城市管理综合行政执法局”也应运而生，在法制上给“城管”行使职权提供了相应的依据；后者则明确了实行相对集中行政处罚权的重点领域是执法效率和政府形象建设。在此同时，还将城市管理中适用集中行使行政处罚权的范围拓展至市容环境卫生管理、城市规划、市政设施管理、工商行政管理、公安交通管理等领域。

图3 1996—2001年城市管理政策共词网络结构图

(三)技术革新阶段(2002—2006年)

这一阶段政策文本共计202份，其中中央层面发文30份，地方层面发文172份。相较于前一阶段，该阶段政策数量迅速增长。这一阶段，主题词以相对集中行政处罚权、城市管理体制、市容环境卫生管理、城市规划管理、环境保护管理、城市绿化管理为主，新增了数字化城管这一概念。表明该阶段加大了对城市管理综合执法等方面的规定，对城市市容环境卫生也有了更高的要求，且开始尝试引入新兴技术治理城市。

根据图4高频主题词共词网络结构图结果可知，该阶段主题词明显增多，主题词中市容环境、文明城市等概念较为突出，共词网络结构较前一阶段更为紧密。这一阶段主要有三个重要事项值得关注，包括2002年发布的《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、2003年的国务院机构改革和2005年建设部发布的《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式意见》。其中，第一个政策文件明确了综合执法改革试点工作的结束，作为正式机构的城管执法局承担大部分城市执法事项，这一综合执法方式开始在全国范围内开展；2003年的国务院机构改革则是一个转折点，提出建设服务型政府的要求；第三个政策文件则是提出了建立新型网格化城市管理模式，通过技术手段与流程再造推动城市管理模式上的创新。

图4 2002—2006年城市管理政策共词网络结构图

(四)数字转型阶段(2007—2011年)

这一阶段政策文本共计387份，其中中央层面发文27份，地方层面发文360份。关于数字化城市管理的政策文本明显增多，主题词以相对集中行政处罚权、市政管理、综合行政执法、工商行政管理、城市绿化管理、市容环境卫生管理为主，该阶段对城市管理的市容环境卫生、绿化管理、环境保护管理、交通管理及公共安全、行政综合执法等方面都有了更详细的规定，对城市环境也有了更高的要求；分级负责、事件标准、管理部件、信息采集、资源整合等主题词体现了更加精细化的数字化城市管理模式。

根据图5高频主题词共词网络结构图结果可知，本阶段主题词更加丰富，城市管理涉及综合行政执法、园林绿化、环境保护、市政管理等多个方面，共词网络结构较为复杂，表明城市管理政策体系已经更为完善。且共词网络结构出现了新的变化，数字化城市管理凝聚成明显的群组，也反映出本阶段政策聚焦点的重要内容。本阶段有五个重要政策文本，包括《中华人民共和国城乡规划法》(2007年)、《建设部办公厅关于加快推进数字化城市管理试点工作的通知》(2007年)、《中华人民共和国城市容貌标准》(2008年)、住房和城乡建设部《关于印发数字化城市管理模式建设导则(试行)的通知》(2009年)、《城市市容和环境卫生管理条例》(2011年)。这几个政策文本主要涉及城市市容市貌、环境卫生管理、数字化城市管理模式建设等内容，从全局上明确了本阶段城市管理发展的主要方向，并对数字化城市管理规划与建设的标准做了具体规定。

图5 2007—2011年城市管理政策共词网络结构图

(五)智慧治理阶段(2012—2020年)

这一阶段城市管理政策总体上发布数量较多，共计620份，其中中央层面发文24份，地方层面发文596份。该阶段已形成较为完善的城市管理的政策体系，对于智慧城市建设的政策文本明显增多，主要以建设智慧城市的相关规划政策为主，表明智慧城市建设已经是我国城市治理的中心内容之一。

从图6共词网络结构图可以看出，主题词变化较大，共词网络结构更为紧密，且涉及范围较多，城市管理综合行政执法、城市规划管理与数字化城市管理等主题词之间联系更为密切，数字化城市管理内容更加丰富完善，强调智能化的特点。代表性的关键政策包括：住房和城乡建设部发布的《关于开展国家智慧城市试点工作通知》(2012年)、《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(2015年)、《城市管理执法办法》(2017年)、《住房城乡建设部关于印发城市管理执法行为规范的通知》(2018年)。第一个政策文件拉开了智慧城市建设的序幕，强调不同城市发展出具有各自区域特色的智慧治理模式；后面三个政策文件则是体现了中央层面对城市管理政策注意力的进一步提升，对城市管理工作，如城市管理综合行政执法队伍的仪容举止、制式服装和执法活动等都做了明确的规定，展现了城市管理日趋精细化的特点。

图6 2012—2020年城市管理政策共词网络结构图

五、城市管理政策的演进方向与范式转换

(一)政策演进的发展方向

通过对我国城市管理政策内容的阶段性分析，可以发现在城市管理政策变迁的过程中，政策主题不断丰富，共词网络结构更为紧密。城市管理体制建设在发展中始终处于重要位置，从数字化城市到智慧城市，显示出城市管理政策不断走向成熟，治理技术不断改进，已经形成较为完整的政策体系。城市管理政策变迁的每个阶段呈现出不同的政策聚焦点，随着时代的发展，政策主题不断演进，逐渐多元化，具体可以总结为以下三个演进方向：

1.从建设城市到治理城市。在《城市规划条例》出台后的较长一段时间内，中国的城市发展整体处于较低水平。城市化程度低，产业结构单一，城市基础设施落后，这使得城市管理政策主要围绕如何建设城市而展开。市政设施、道路建设、供水供电等是这一阶段的突出主题。随着我国城市化发展水平的逐步提升，单位制解体、街居制式微，城市住宅走向商品化，社区制逐渐成为城市基层的主体，城市居民的异质性增强。政府如何回应日益多元的利益诉求，成为城市管理的突出问题。在这一阶段，围绕城市管理体制的一系列改革依次展开，城市管理模式由最初的“统一领导、分级管理、以块为主、条块结合、权责统一”向“两级政府、三级管理、四级网络”方向转变。从单一条线式管理转向条块结合管理，推动了部门间的统筹管理且优化了办事流程；依托信息化的手段，量化综合考核评估[25]，体现了城市管理模式从粗放式的扩张建设，朝着精细化的智慧治理的方向发展。

2.从营造城市形象到打造宜居环境。改革开放初期，我国致力于打造“干净、整洁、和谐”的城市，城市的外在形象受到格外重视，城市建设是否美观成为城市发展水平的重要表征。城市的市容市貌、建筑景观、园林绿化是这一时期城市规划建设的重要内容。随着城市发展水平的不断提升和居民可支配收入的提高，“以人为本”的城市建设与管理越来越受到重视。从创建文明城市到强调可持续发展，城市中“人”的需求受到重视，城市的生态环境、卫生条件、公共安全等领域的工作重要性上升。现阶段城市规划与建设工作的中心目标是改善人居环境，以满足人的生活需求为出发点，注重以大数据等技术手段统筹“生产空间、生活空间、生态空间”三大布局，强调“宜居性”城市的发展。

3.从管理体制革新到技术嵌入治理。在城市管理政策发展演变的各个阶段，城市管理体制的改革与创新都居于重要位置。在综合行政执法体制方面，从“城市管理监察”逐渐向“综合行政执法”转变，对城市管理综合执法的具体职责权限逐步明晰；在城市综合管理体制方面，政策文件强调打破市、区分级管理的界限，以属地管理为原则，实行以“联合行政，各司其职”为原则的联合执法机制。在管理体制革新的过程中，技术手段也实现了对治理的嵌入，原有的科层组织模式在技术嵌入治理的过程中被重塑，职能分割、数据孤岛的困境通过技术手段得到改善。从北京东城区网格化管理的流程再造，到“一网通办”、“最多跑一次”等政务模式创新，从《关于开展国家智慧城市试点工作通知》文件的出台，到“数字孪生”、“城市大脑”的落地实践，以大数据为依托，智慧化为目标的技术手段不断推动城市管理水平的进步，城市正在逐渐变得“更智慧、更美好”。

(二)政策范式转换：从依制而治到以智为治

习近平在考察上海杨浦区时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。城市管理政策的发展演进反映出城市建设与治理的过程更加开放，城市发展更多体现人的主体地位，其背后的实质是城市管理政策范式的转换。政策范式是一种由思维和行动方式组成的框架，这一框架包括政策所指向的目标和实现目标所要使用的工具，也体现了政策需要解决的问题的性质[26]，政策范式可以分为政策主体、政策目标、政策工具与政策价值四类要素。[27]城市管理政策的变迁实质就是政策范式由依制而治，到以智为治的转变。

1.政策主体从单一权威到多元共治。在原有的城市管理格局中，政府掌握大部分的管理权力，而城市中的其他主体，如公民、社会组织、企业等处于相对边缘的位置。政府作为城市管理格局中的权威主体，使得城市管理政策更多体现的是政府自身的绩效目标和价值偏好。随着城市化进程的深入推进，城市中的个体差异与利益诉求日益多元，公共事务的复杂程度不断上升，超越了原有的政府科层组织的回应能力，新的治理需求催生了服务型政府的建设。政府管理思维的转变与信息技术的发展，为多元主体参与城市管理提供了可能，各方诉求通过政策网络和信息渠道传至政府部门[28][29]，最终形成由单一权威到多元主体参与共治的城市管理格局。

2.政策目标从刚性城市到柔性城市，建设生态的、有韧性的开放城市。城乡二元分割的刚性结构、户籍制度的壁垒和职能分割的管理制度等在一定程度上被逐步打破，各要素在城市间能够更为自由地流动。城市建设不再单是强调市容市貌和城市绿化，在城市生活中人与自然环境的协调以及社会环境的协调性受到重视。面对复合型的城市风险，城市安全体系从被动应对的防御策略到主动学习和适应，提升了城市韧性。[30]同时由于区域经济规模效应对国家竞争力的重要作用[31]，以及生态环境污染和城市风险灾害的跨区域特性，跨区域合作与城市群治理已是目前的重要政策议程。在国家“十一五”规划纲要中提出“把城市群作为推进城镇化的主要形态”，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》更是标志着城市群已经成为一种重要的国家治理单元。[14]

3.政策工具从财政驱动到技术驱动。体制变迁是官员行为激励的函数[32]，财政体制的分税制改革与城市土地财政在过去很长的一段时间内作为一种强激励机制，推动着地方政府城市建设的热情。[33]以经济建设为中心的中心任务考核方式和中国特色的政商联盟关系[34]，使得城市主官在很大程度上扮演了积极进取、富有冒险精神的政策企业家角色。这一体制机制产生的后果是政策企业家容易专营单一任务，重视政绩工程，城市发展的注意力配置不均衡与运动式治理的路径依赖问题明显。[35]随着全社会的数字化程度进一步提升，从网格化建设、数字化城市到智慧城市、数字孪生城市和“城市大脑”，海量的信息汇聚与技术创新为城市管理提供了新工具，也为实现城市管理精细化提供了可能。[10]以“智慧城市”建设为核心的技术手段，包含“行动者”、“技术要素”和“规则体系”三元技术系统[36]，通过对原有体制的嵌入发挥技术赋能的作用，形成了问题导向和信息共享的组织形态和工作方式，提高了组织的协同性、反应和灵敏性。[37]

4.政策价值从经营城市到人民城市。长期以来，经营城市的理念提倡“政府要像经营企业一样经营城市”，将城市国有企业化[38]，以政府主导的方式，通过土地出让推动城市经济发展，扩大城市财政收入。毋庸置疑，城市的聚集效应与规模经济是现代经济增长的重要源泉[39]，城市经济在国民经济中所占比重已处于绝对优势，但与此同时我们应当意识到国家的城市化不仅仅是经济的城市化，更是居民的城市化。根据国家统计局数据，1978年，中国的城镇人口数仅1.72亿，截至2020年11月1日，中国的城镇常住人口已达9.02亿,占总人口比重(常住人口城镇化率)为63.89%,且占比仍在不断上升。“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，即是城市管理政策价值从经营城市到人民城市转变的最佳体现。

六、结论

从发文数量方面看，城市管理政策文本总体呈逐步上升趋势，呈现“加速上升”和“波动增长”两个特点。城市管理政策从无到有，从缓慢增长到加速上升，表明我国对城市管理的政策关注度在不断增加。从发文主体来看，政策主体从中央到地方形成不同效力与层级的政策网络，中央层面起着统筹全局的重要作用。地方政府在城市管理政策实践中扮演着相当重要的推动角色。各地方政府部门在中央压力传导、地方政府间学习借鉴或横向竞争压力诉求下制定各自行政辖区内的城市规划、建设或运行政策，自上而下与自下而上双重路径推动政策扩散。

通过对城市管理政策主题的共词网络结构分析，发现城市管理政策的变迁可以分为初创探索、制度建设、技术革新、数字转型和智慧治理五个阶段。经过五个阶段的政策演进，城市管理政策体系走向成熟，技术治理在城市管理中重要性日益突出。在城市管理政策的变迁过程中，城市建设与治理的主体日趋多元，城市发展愈来愈体现人的主体地位，其背后的实质是城市管理政策范式由依制而治，朝着以智为治转换：政策主体从单一权威到多元共治，政策目标从刚性城市到柔性城市，追求建设生态的、有韧性的开放城市，政策工具从财政驱动到技术驱动，政策价值从经营城市到人民城市。这一变化反映出，通过城市管理政策范式的转换，将技术嵌入到城市管理体制中，以“智慧城市”建设为核心的治理模式使得城市的发展更好地服务于人们对美好生活的向往，以人为本成为城市管理的核心价值。