中国食品安全风险治理政策工具的演化轨迹与内在逻辑

吴林海，陈宇环，陈秀娟

(江南大学 商学院，江苏 无锡 214122)

一、研究背景

20世纪30、40年代，主张政府应该利用政策工具(Policy Instrument)积极干预市场的凯恩斯主义为解决市场失灵提供了理论基础。[1]由此，政策工具在西方国家逐步成为政府干预社会公共问题治理的重要手段，对政策工具的研究也逐步成为学界的热点议题。[2][3]食品安全是世界各国政府共同面临的重大公共社会问题[4]，对政府治理食品安全风险政策工具的研究亦不例外，成为学者们所关注的一个分支热点。学界普遍认为，过度倚重强制型工具是造成中国食品安全风险治理效能难尽如人意的重要症结所在[5][6]，主要原因是政府治理食品安全风险的理念是建立在传统的全能政府基础之上。[7]然而，受信息不对称、人类自身认知缺陷等因素掣肘，“政府失灵”的现象在食品安全风险治理中层出不穷[8]改革治理模式、采用多元化治理模式治理就成为必然。[9][10]其中，强调政府、市场、社会合作治理的社会共治(Co-Governance)模式颇受关注，该模式主张摒弃政府全能主义的静态治理理念，实现政策工具组合的动态优化。[11]不同于单一主体监管模式下政府过度依赖强制型工具的使用，社会共治模式不仅主张政府基于自身的职能，制定实施有效的法律法规等以发挥强制型工具的威慑作用[12]，而且也强调政府应通过制度安排出台引导型工具、自愿型工具，以有效地促进市场、社会发挥政府并不具备的治理食品安全风险的功能。[13]事实已证明，实施具有激励功能的引导型工具与自愿型工具可以充分调动市场、社会的积极性，有效规避食品安全风险治理中政府独立监管所面临的效率低下、成本高昂等问题[14][15]，因此，食品安全风险社会共治最终演化为全球诸多国家治理食品安全风险的主流方式。[16]

改革开放四十多年以来，中国的经济体制、社会结构与政府职能发生了深刻变化。目前，中国政府治理食品安全风险的工具日趋丰富，以食品安全法律法规、国家技术标准、行政处罚与司法惩罚等为代表的强制型工具，以鼓励市场主体自觉发布食品安全信息、消费者投诉举报等为代表的引导型工具，以支持供应链体系中上下游食品企业依靠市场机制建立行业联盟，共同实施行业标准等为代表的自愿型工具基本形成，初步建立了具有中国特色的相互贯通、相得益彰的治理食品安全风险的现代化工具体系。然而，目前鲜见对中国政府治理食品安全风险演化进程中政策工具在数量、结构上呈现的特点、演化的轨迹与内在逻辑、存在的问题与今后改革的方向等内容进行完整梳理的文献。为此，本文聚焦改革开放以来中国政府治理食品安全风险的政策工具，基于文本挖掘和工具量化的研究方法，分析政策工具的数量变化、刻画政策工具演化的内在逻辑，揭示未来政策工具的改革方向，为建立现代化的治理食品安全风险的工具体系提供决策依据。

二、食品安全风险治理政策工具的内涵、分类及研究方法

一般意义而言，政策工具是学术界就政府对干预市场失灵或完善公共社会事务治理所采取的方法、手段等一系列工具的高度概括[17]120-145[18]，是政府为实现经济与社会发展目标[19]15-20，调节、干预市场与社会而采取的路径[20]132-133、手段和方式等。[21]44-48食品安全事关人们的生命健康，它既具有商品的一般属性，又具有社会公共品的特殊属性。[22][23]因此，治理食品安全风险是政府履行社会公共事务管理职能的重要组成部分。

食品安全风险是指可能危及食品质量安全的因子或因素，主要包括生物性因素、化学性因素和物理性因素[24]45-47，随着经济社会发展而不断演化是食品安全风险的显著特征。19世纪中叶开始，随着工业化的发展，西方国家的食品安全风险日趋增加，这些国家的政府开始逐步重视对食品安全风险的治理。比如，20世纪初的美国食品造假问题就相当严重[25]，美国政府为此采取了一系列组合性的政策工具加以治理。[26][27]100-1011996年，源自于英国且引起全世界恐慌的疯牛病与其他后续发生的一系列影响恶劣的恶性食品安全事件，严重打击了公众对政府食品安全风险治理能力的信心[28][29]，直逼西方各国政府采取更有力的手段以应对日益严峻的食品安全风险。[30]可见，食品安全风险治理政策工具的出现与演化发展绝对不是偶然的，而是政府基于风险的动态变化所采取的一系列针对性的政策措施。[31][32]

从治理主体的角度来说，公共社会问题的治理主体是国家，其内涵应该包括这个国家内部所有履行公共社会治理职能的权力机关、行政机关、司法机关等。[33]进一步分析，法律法规是社会公共事务治理中必须遵循的基本原则，通过健全法治体系与强有力的执法系统能够维护、约束全社会所有利益相关者的权益与行为。因此，法律法规在社会公共事务的治理中不仅归属于强制型工具之中，而且起到保障其他政策工具合法制订、有效实施等不可替代的作用。与此同时，与西方国家所不同的是，中国共产党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征，从国家执政层面而言，共产党机关在中国属于公共社会事务的最重要的治理主体。因此，基于中国的实际，在国家宏观层面上，本文拓展一般意义上的政府概念，将食品安全风险治理政策工具扩展为包括党组织、国家权力机关、行政机关、司法机关等所有行使治理食品安全风险职能的机构制订与实施的法律法规、政策规范等。

为明晰各类政策工具在社会公共事务中的治理功能，学者们深入探讨了政策工具的具体分类。[34]648-650[35]Kirschen是学术界公认的最早研究政策工具分类的学者之一，其提出了64种不同类型的政策工具，但遗憾的是Kirschen并未系统阐述政策工具的分类方法。[36]326-33620世纪80年代之后，学者们基于不同角度提出了不同的分类方法。目前，较为成熟的分类方法主要有三类：一是根据政府对社会公共事务治理干预程度的不同，将政策工具分类为强制型、引导型和自愿型等三类[37]；二是依据政府干预手段或方式的不同，将政策工具分类为检查工具、惩治工具和信息工具等三类[31]；三是基于工具类型对社会公共事务治理目标影响程度的不同，将政策工具分为命令工具、激励工具、能力建设工具、系统性工具和劝告劝诱工具等五类。[38]虽然由于研究视角与研究背景的差异性，学者们对政策工具的分类不尽相同，但不同的分类标准为政府在治理社会公共事务时有效匹配、组合和优化组合政策工具奠定了基础。[39]食品安全风险治理属于社会公共事务，故学者们上述对政策工具的分类方法同样适用于食品安全风险治理领域。

近些年，基于政策工具分类的视角、运用政策文本量化的研究方法备受学术界关注。政策工具文本量化的研究方法最早由Lasswell提出，目的是用来计量分析业已实施的政策工具的具体内容，以考察政策工具的实施效能等。[42][43]张秀妮的研究发现，政策工具文本量化的研究方法可以有效规避决策主体的主观性与不确定性，对完善政策工具体系，发挥政策工具的作用具有十分重要的现实意义。[44]然而，国内学者运用文本量化的研究方法对中国治理公共社会事务政策工具的相关研究具有局限性[45]，现有的研究主要集中于科技政策[46]、教育政策和能源政策等[47]，不仅对政府实施治理食品安全风险的工具文本进行量化的研究甚少，而且科技政策等工具研究的时间跨度较短。因此，本文尝试将该研究方法拓展到食品安全风险公共治理领域，以1985—2019年共34年间中央政府颁布实施的605份政策工具文本为对象，研究政策工具的演化历程与内在逻辑，以弥补现有的研究缺陷。

三、中国食品安全风险治理政策工具的演化历程及具体分类

西方国家治理食品安全风险政策工具的演化历程大致可以分为三个发展阶段：一是公共行政时期，政府在治理食品安全风险的过程中扮演了极为重要的角色，但治理手段大多为强制型工具[27]100-101；二是新公共管理时期，政府在食品安全风险治理领域逐步引入市场机制，市场主体开始参与风险治理，以弥补政府失灵，政府与市场相互协作、相互配合，组合实施强制型、引导型等多种政策工具[31][48]；三是新公共治理时期，随着公民社会的兴起与发展，西方国家逐步构建起政府、市场、社会三者间优势互补、相对均衡的多元化的食品安全风险治理体系，强制型工具、引导型工具与自愿型工具逐步组合，共同发挥作用。[16]

中国食品安全风险治理政策工具的演化历程与西方国家既有相似性，更有其自身的特殊性。1949年新中国成立到1978年改革开放之前的计划经济时期，政府将食品工业作为公共物品，直接掌控食品生产与市场，主要采用强制型工具[49]，以保障粮食等农产品与食品的数量供应。多种类型的政策工具起步于经济体制转轨时期，并在市场化改革时期得到较快发展，在延续传统以强制型工具为主的基础上，逐步融入市场化手段。[50]政策工具完善于新时代全面深化改革时期，传统工具与新型工具相融合，事前预防、事中监管与事后惩治相结合，形成由强制型、引导型、自愿型等三类工具相互贯通、相得益彰的现代化治理工具体系，政府、市场、社会三位一体的社会共治格局初步形成。[51]

总的来说，虽然中西方国家治理食品安全风险的政策工具各不相同，但其演化发展的轨迹却基本相似，皆经历了从强制型工具为主演化为强制型工具与引导型工具相结合，并最终趋向于强制型、引导型、自愿型三类工具相互融合的动态演化过程。因此，本文借鉴Howlett的分类方法[37]，基于中国政府对食品安全风险治理干预程度的不同，依据北大法宝、法信、法律图书馆等数据库，将中国政府治理食品安全风险的政策工具分为强制型、引导型和自愿型三类(见表1)。这一分类方法实际上是按照政策工具的弹性差异而进行。表1中的工具品种是在改革开放四十年中逐步形成的，反映了中国治理食品安全风险的政策工具是由传统的政府单一治理主体向现代政府、市场、社会多元主体共同治理转型的历史演化进程[52]，这也与中国食品安全风险治理政策工具的演变路径相吻合。因此，本文借鉴Howlett的研究将中国治理食品安全风险的政策工具分类为强制型、引导型与自愿型等三类政策工具[37]，符合中国食品安全风险治理的现实情况，分类较为合理。

表1 食品安全风险治理政策工具的具体分类

四、研究设计

(一)政策工具文本的选取范围

本文首先采用文本挖掘方法来获取政策工具文本，然后按照Howlett的分类方法对获取的政策工具文本进行详细的分类、编码以及统计分析[37]，并量化研究1985—2019年间中国治理食品安全风险政策工具的数量、结构、具体构成等。与社会公共事务治理的政策工具相对应，治理食品安全风险的政策工具文本是指所有行使治理职能的国家机关为实现既定政策目标所颁布与实施的具有法定约束力的法律法规文本和行政规范性文件文本。[53][54]就全国范围而言，政策工具制订与实施主体、实施范围、政策效应等具有明显的层次性、差异性。考虑地方政策工具大多是在中央政策工具基础上加以地方化而形成，且目前尚没有完整的收集地方政策工具文本的数据库，难以全面收集地方政策工具文本，故本文的研究以中共中央机关、国家权力机关、行政机关、司法机关及国务院组成部门与直属机构发布的食品安全政策工具文本为研究对象。

(二)政策工具文本数据来源

考虑到1985年以前中国政府治理食品安全风险的政策工具主要是强制型工具且数量不多，本文以1985—2019年为时间段。政策工具文本综合来源于中国多个数据库，设置“食品安全”为关键词，采用文本挖掘方法、运用Python爬虫工具来获取政策工具文本，以保证政策文本的准确获取、提高文本的获取效率。具体来说，本文首先创建文本数据集，作为政策文本被抓取后的存储地址；然后以“食品安全”作为关键词，依次对北大法宝、法信、法律图书馆中现有的包含“食品安全”关键词的政策文本进行数据抓取，抓取内容涵盖政策文本的标题、发文字号、发布日期以及文本的完整内容。根据程序运行结果，整个抓取过程在两小时内一次性完成，抓取内容全部并入文本数据集。共搜集到1280份正式发布且仍在实施的治理食品安全风险的法律法规、司法解释与政府规范性文件等文本，并由专业人员系统梳理剔除了675份重复的文本(见表2)。①

表2 食品安全风险治理政策工具文本选取表②

(三)政策工具文本编辑

进一步运用“文本编号+分类整理”的归类方法，归类梳理605份政策工具文本内容，最终形成如表3所示的政策工具文本的单元编码表。

表3 食品安全风险治理政策工具文本单元编码表③

(四)政策工具频数统计

采用Howlett的分类方法[37]，综合多个政策收录的数据库等，基于1985至2019年间中国政府实施的治理食品安全风险政策工具的类型与具体名称，由专业人员系统分类汇总政策工具文本单元编码表，最终得到如表4所示的强制型、引导型与自愿型三类政策工具的实施数量的频数统计表。这些工具反映了中国政策工具由传统的政府单一治理主体向现代政府、市场、社会多元主体共同治理转型的历史演化进程。[55]

表4 食品安全风险治理三类政策工具的频数统计表

五、政策工具量化的研究结果

分析表4获得的1985—2019年间中国政府治理食品安全风险政策工具的数据，可以得出如下结论：

(一)年度分布及数量

图1是以时间为轴线获得的1985—2019年间政府出台的不同类型的政策工具在各个年度上的数量分布。相比较而言，2002年及之前政府实施的治理食品安全风险的政策工具的数量甚少，在此17年间仅实施了15个政策工具，除1985年、1994年、2002年外，其他15个年份均未出台新的政策工具。如图1所示，总体来看，随着时间的不断推移，政府出台实施的政策工具的数量逐年增加，从2002年的12个增长至2019年的230个，年均新增约13个，年均增长率18.97%，特别是以2012年为起点，政府实施的政策工具在数量上呈现出快速增长的趋势。

图1 1985—2019年间治理食品安全风险的政策工具的实施数量(单位：个)

(二)类型结构与数量

基于政府干预程度的差异性，获得图2中1985—2019年间政府治理食品安全风险的政策工具的结构类型及数量。从政府出台的政策工具的数量上分析，此时间段政府新出台强制型、引导型和自愿型工具的数量分别为1193个、459个和95个，分别占新出台工具总数的比重为68.29%、26.27%和5.44%。从政策工具演化的轨迹来看，三类政策工具在1985—2001年间基本上均处于真空期。但从2002年开始政府每年新出台的强制型工具数量从2002年的9个增长至2019年的189个，年均新增11个，年均增长率为19.61%。

图2 1985—2019年间治理食品安全风险政策工具使用数量的走势图(单位：个)

进一步分析，从2014年一直到2019年(2018年除外)，每年新出台的强制型工具数量明显增加，2019年新出台的强制型工具数量达到了历史新高的189个。相比而言，每年新出台的引导型工具的数量及其增幅均逊于强制型工具，其数量从2002年的3个增长到2019年的36个，并在2017年达到52个的历史最高点，年均新增2个引导型工具，年均增长率为15.74%。但近年来新出台的引导型工具数量有所回落。从图2显示，自愿型工具自2004年才开始出现，虽然数量总体上持续上升，并于2017年达到16个的历史最大值，但数量仍较少，在2004—2019年间政府新出台95个自愿型工具，仅为新出台的强制型工具数量的7.96%。2017年后，与引导型工具的数量走势相一致，新出台的自愿型工具数量持续下降。

(三)政策工具的具体构成

图3显示了强制型、引导型与自愿型三类政策工具的具体构成。在2002—2019年间新出台1193个强制型工具中，食品安全信息披露是出台数量最多的一类强制型工具，占新出台的强制型工具数量的17.68%，其他分别是食品技术标准、食品市场准入标准、食品抽检、行政处罚违法行为、食品监管工作督导、司法惩罚、专项执法、食品企业信用档案等工具，分别占政府新出台强制型工具数量的16.60%、13.50%、13.16%、11.15%、8.89%、7.12%、5.78%、6.12%。

图3 食品安全风险治理三类政策工具使用占比的百分比图(单位：%)

与此同时，政府出台了459个引导型工具，主要是引导食品企业建立技术机构、推进信息化建设、政策宣传、学习培训、企业质量自我报告等五类，分别占新出台的引导型工具数量的19.83%、18.74%、16.34%、15.69%、8.28%。此外，政府还出台了95个自愿型工具且主要以引导、鼓励食品安全投诉举报为主，此类工具共出台了59个，占新出台自愿型工具数量的62.11%。自愿型工具的其他类型分别是发展行业组织，或就食品安全技术标准等向社会公开征求意见、举行食品安全相关问题听证等工具数量的占比分别为15.79%、15.79%、6.31%。

六、食品安全风险治理政策工具演化的内在逻辑

上述主要是轮廓性地研究了1985—2019年之间政府新出台的治理食品安全风险政策工具的总体数量、类型结构、具体构成及其演化轨迹。进一步分析，可以发现，这一演化轨迹是沿着政府、市场、社会三者之间关系的不断调整而持续变化的，具有极强的内在逻辑：

(一)内在地反映了经济体制改革的历史进程

1985—1992年间是我国经济体制由计划经济体制向以“计划经济为主，商品经济为辅”体制转轨的历史时期，在此历史阶段食品安全领域的主要矛盾是保障食品数量安全，食品安全风险主要是保障食品卫生、防范食物中毒，以及治理商品经济发展过程中所逐步产生的食物造假等犯罪活动。以计划经济为主的经济体制决定了市场机制在调节食品生产与消费上的作用极其有限，且由于此发展阶段社会结构比较简单，社会力量十分薄弱。由于当时政府、市场、社会三者间的关系处于失衡状态，使用强制型工具就成为必然。1985—1992年的七年间政府主要沿用过去传统的强制型工具，引导型和自愿型工具几乎空白。

1993—2012年间是我国经济体制由“计划经济为主、商品经济为辅”向“社会主义市场经济”转变的市场化改革时期，政府、市场、社会三者间的关系出现了三个明显的变化：一是各类市场主体数量持续增加，市场交易日趋活跃，市场在资源配置上的基础性作用逐步充分发挥，以激励为主的引导型工具大量出现，以价格为导向的市场机制对治理食品安全风险日益发挥重要作用[56]；二是为适应市场经济体制的改革要求，政府治理食品安全风险的方式持续发生变革；三是社会结构也在此阶段发生了深刻变革，由总体性社会开始向分化性社会转变，多种利益主体不断发育，社会力量开始参与社会事务管理。与政府、市场、社会三者关系的变化相适应，治理食品安全风险的政策工具发生了一系列的变化，不仅强制型工具的类型不断变化，逐步探索建立了以“证”为核心的食品市场准入制度、食品安全监督抽检制度、信用监管机制等，有机组合行政、经济与司法工具，而且引导型、自愿型工具开始在中国出现。在1993—2012年的19年间政府共新出台637个工具，强制型、引导型、自愿型三类工具数量分别为407个、193个、39个，分别占全部新出台工具总数比例的63.89%、29.98%、6.13%，逐步形成了具有中国特色的治理食品安全风险的政策工具体系。

与以往任何历史时期不同的是，2013年以来中国特色社会主义进入新时代，经济体制改革进入全面深化改革的新时期，国家对政府、市场间的关系作出重大调整，确立了“市场在资源配置中起决定性作用”的经济体制。与此同时，不同社会群体不断分化组合，社会结构更趋多样化。为适应政府、市场、社会三者关系的新变化，党和政府通过完善制度安排，积极鼓励公众投诉举报与大力发展社会组织，实施食品安全风险社会共治。2013—2019年间政府新出台1109个工具，强制型、引导型、自愿型三类工具数量分别为785个、268个、56个，分别占所有新出台工具数量比例的70.78%、24.17%、5.05%，进一步改善了食品安全风险治理领域政府、市场、社会三者间关系失衡的格局。相比于经济体制市场化改革时期，新时代党和政府以“四个最严”为遵循，新出台的强制型工具与自愿型工具数量均实现较大幅度的增长，引导型工具的实施比例虽有所下降，但搭配更为严厉更为有效的强制型工具的实施，有效丰富了政府治理食品安全风险的政策工具箱。

(二)内在地反映了食品安全监管体制的历史轨迹

经济体制改革的中心环节是转变政府职能。伴随着经济体制的持续改革，自1985年以来政府食品安全监管体制经历了七次重大改革，治理食品安全风险的方式、手段等发生了一系列的变化。1985—1992年间的历史时期，当时国家机构的改革主要局限于经济管理机构的改革，并没有涉及社会事业与民生领域的机构，食品安全监管体制并没有实质性的变革，仍然实施由卫生部门主导多个部门各自负责的监管体制，在此阶段政府的政策工具更多的是转变行政管理方式，推行食品生产经营企业的登记管理，实施行政处罚，强化立法执法，建立食品安全标准体系，探索刑事惩罚，以及引入基于市场机制的具有激励功能的经济性规制工具等，这也是此阶段政府仍然主要实施强制型工具，而极少出台与使用引导型和自愿型工具的主要原因。

1993—2012年间在经济体制市场化改革时期，政府食品安全监管体制经历了1993年、1998年、2003年、2008年四次重大改革[57]，分别实施以卫生行政部门为主的多部门监管体制(1993—1997年)、多部门分段监管体制(1998—2012年)。四次改革的核心是理顺监管部门间的职能，以适应市场经济体制与社会结构变化的新需要。特别是在此历史阶段，确立了全面建设小康，在优先发展经济的基础上促进社会全面发展的指导方针，并且将社会建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，坚守食品安全底线成为保障民生的重要内容。因此，在2003年国务院机构改革中新组建国家食品药品监督管理局，这是在新中国的历史上第一次成立的专业性食品安全监管机构，并在2008年的改革中将食品药品监督管理局调整为由卫生部管理，完善了新的政府职能。2010年国务院成立国家食品安全委员会作为协调机构，由此正式形成了以国务院食品安全委员会和卫生部作为协调机构、多部门分工合作、地方政府负总责的食品安全监管体制。为适应经济体制改革与社会建设的需要，在此阶段传统的行政命令、思想教育、群众运动等传统行政干预手段逐渐退出食品安全风险治理的历史舞台，不仅立法与行政执法、司法审判与市场工具等政策工具得以强化[58][59]，而且行业技术标准、质量认证体系、信息披露、风险评估与监测等政策工具逐步得以使用并扩展。[60]与1985—1992年间的发展阶段相比较，在此阶段以行政处罚和司法惩罚为主的强制型工具、激励类的引导型工具开始较大幅度增加，自愿型工具从无到有开始成为治理食品安全风险的辅助型工具。

图4 2003—2012年我国食品安全多部门分段监管模式

2013年以来中国迈进了社会建设的新时代，食品安全是社会建设的重要内容。党和国家明确了食品安全在党和国家事业全局中的地位，作出了实施食品安全战略等一系列部署。为了实现国家意志，食品安全监管体制经历了2013年、2018年分别新组建国家食品药品监督管理总局、国家市场监督管理总局的两次重大改革，食品安全统一的大市场监管体制由此确立。这两次机构改革进一步优化了食品安全风险治理中政府、市场与社会之间的关系，开启了食品安全社会共治的新局面，创新与细化了“双随机、一公开”监督抽检、诚信与信用监管、市场声誉、消费追偿、行刑衔接、风险交流、惩罚性赔偿、食品安全责任保险、行业自律、典型示范、贡献奖励、科普教育等新型强制型、引导型、自愿型工具，推动了治理工具的新发展。

(三)内在地体现了食品安全风险特征的动态变化

食品安全风险是随着经济社会发展阶段的变化而动态变化的，具有内在的规律性。一个国家在不同的发展时期食品安全风险具有不同的特征，政府出台的政策工具就是为了治理不同阶段的食品安全存在或新出现的不同风险。1985年以来政府政策工具的演化内在地反映了中国食品安全风险的动态变化。1985—1992年间经济体制虽然尚以计划经济为主，但发展商品经济的改革实践已逐步触及食品生产经营微观主体的所有制性质，除食品卫生、食物中毒等传统的“前市场”风险因素外，食品安全领域虽然开始出现了因市场竞争和利益驱动引发的人为安全风险，但风险暴露得尚不充分，对社会的危害性尚不突出。由于计划经济体制依然是当时的基本体制，决定了这一时期政府的治理工具以强制型工具为主。

1993—2012年间市场经济持续发展，经济主体活力不断释放，人为食品造假等行为愈发严重，造假所涉及的食品种类日益增多，大众日常消费食品，如肉类、豆制品、奶制品、酱制品和糖果等成为该时期的主要造假的食品种类。为了严厉打击食品安全造假等犯罪行为，政府治理的政策工具不得不仍以强制型工具为主。

然而，与1985—1992年间单纯地使用以强制型工具所不同的是，这一时期为了适应经济体制的市场化改革，政府职能持续调整，引导型与自愿型工具开始大量出现，强制型、引导型、自愿型工具严重失衡的格局开始改变。图5显示了在2005—2014年间由国内主流媒体报道的问题食品状况，问题食品在2011年达到了38513起的历史最高点，而且主要集中发生在加工与制造环节，约占总量比例的60.16%，且75.50%的问题食品是由人为因素造成的。[61]100-105

图5 2005—2014年间全国发生的问题食品安全在供应链上的时序分布(单位:起)

2013年以来，实施农产品与食品供给侧结构性改革，开始进入由数量保障向安全保障转变的新时期，食品安全监管体制的深入改革，食品安全战略的不断贯彻、“四个最严”的有效执行，党政同责、社会共治与行刑衔接等制度的全面实施，食品安全风险态势向好，开始呈现出新的阶段性特征，如食品造假的数量达到历史“拐点”后开始下降，且危害程度相对可控，重大食品安全事件大幅下降等。重预防、抓治本，产管并重、科技支撑、社会共治成为现实条件下政府出台新的政策工具的基本考量。图2显示，自2013年以来，强制型工具持续增长的同时，虽然自愿型工具增长较为缓慢，但引导型工具也同步保持持续性增长。

七、主要结论与政策意涵

本文基于政策工具的视角，以1985—2019年间政府出台的605份治理食品安全风险的政策工具文本为依据，采用文本挖掘和工具量化的研究方法，量化分析了政府治理食品安全风险政策工具的总体数量、类型结构、具体构成与演化的内在逻辑等。研究表明，1985年以来政府出台的食品安全风险治理政策工具的演化沿着由强制型工具为主，逐步发展为强制型工具与引导型工具相结合，并正在趋向于强制型、引导型、自愿型三类工具相互融合的演化轨迹而动态变化。这一动态演化内在地反映了中国经济体制改革的历史进程、食品安全监管体制的历史轨迹、食品安全风险特征的动态变化。就其本质而言，政策工具动态演化的内在逻辑是逐步沿着政府、市场、社会三者之间关系的调整而持续演化。

总体而言，经过四十多年的持续改革，目前政府治理食品安全风险的政策工具初步形成了由强制型、引导型、自愿型三类工具共同组成的工具体系，但仍然面临着一系列深层次的改革问题，主要是政策工具的演化具有较为明显的路径依赖，不仅强制型工具在工具总量中“一支独大”的格局尚没有根本性改变，而且引导型工具特别是自愿型工具数量严重不足、工具之间功能间组合性与匹配性不强，政策工具体系的建设并没有达到预期的设想，与现实中的政府、市场、社会三者之间关系的匹配度尚不高。今后改革的方向应该是科学把握新时代食品安全风险治理。

政府、市场、社会的功能定位，致力于提升强制型工具的能力建设，既出台威慑力大、操作性强的强制型工具，又应努力解决长期以来广受诟病的强制型工具间存在的交叉、模糊和空白等问题，实现强制型工具强质瘦身增效。与此同时，必须进一步基于政府、市场、社会三者关系的内在要求，推动制度创新，出台更有效的引导型、自愿型工具，发挥市场的决定性作用，释放社会共治的独特力量，促进强制型、引导型、自愿型工具的共同发展，形成具有中国特色的治理食品安全风险的政策工具体系。

注释：

① 为保证政策文本之间的相互独立性，对于出现文本新旧版本更迭的特殊情况，如《中华人民共和国食品安全法实施条例》2019年版是在2009年版基础上作出的修订，文本重复计入可能导致数据结果偏大，因此文本筛选时以最终版本《中华人民共和国食品安全法实施条例(2019修订)》为准。

② 考虑到文章篇幅的原因，表2、表3、表4仅展示部分数据，如需完整数据，可联系作者获取。

③ 为保证政策工具之间的相互独立性，统计人员在对政策文本进行拆分时，严格按照各类政策工具的基本定义，完成对其编码，实现一个编码与一类工具的对应，不重复不交叉，避免出现因政策工具界定的模糊而造成数据结果偏差实际的问题。