国家治理现代化视角下构建亲清新型政商关系研究

宫秀芬

(中共辽宁省委党校(辽宁行政学院、辽宁省社会主义学院)，辽宁 沈阳 110004)

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，意味着国家治理主体具有多元化特征，客观上要求政府、经济组织、社会组织、公民等主体明确各自的权利与义务，而构建亲清新型政商关系要涉及政治环境、市场秩序、社会责任等各个方面，从而也要求政商关系规范、公开、透明。因此，在国家治理现代化进程中研究构建亲清新型政商关系具有重要的现实意义。

2016年3月4日，习近平总书记在看望参加全国政协十二届四次会议的民建、工商联委员联组讨论时，首次提出“亲”“清”新型政商关系的概念。[1]2017年“构建亲清新型政商关系”[2]40被写入党的十九大报告，并成为国家治理的关键词汇。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话中指出：“各级党委和政府要把构建亲清新型政商关系的要求落到实处”[3]，从提高治理能力方面对党委和政府提出更高要求。2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确要“完善构建亲清政商关系的政策体系”[4]15，从完善政策体系等方面提出明确要求。2019年12月22日，中共中央和国务院公布的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》进一步强调，要“构建亲清政商关系”[5]，为民营企业发展注入新的活力。2020年7月21日，习近平总书记在与企业家座谈时强调：“构建亲清政商关系。各级领导干部要光明磊落同企业交往，了解企业家所思所想、所困所惑，涉企政策制定要多听企业家意见和建议，同时要坚决防止权钱交易、商业贿赂等问题损害政商关系和营商环境。”[6]2020年10月，党的十九届五中全会再次强调，要“优化民营经济发展环境，构建亲清政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长”[7]26，这为民营经济发展指明了方向。2020年12月，新修订的《中国共产党统一战线工作条例》也写入“推动构建亲清政商关系”的内容，进一步明确要发挥统一战线优势在构建亲清新型政商关系中的作用。由此可见，在国家治理框架下，亲清新型政商关系既是目标也是抓手，更是现代国家治理的战略选择。

一、从理论视角认识亲清新型政商关系的科学内涵

政商关系指在市场经济条件下，政府与市场、官员与商人探求各自权限边界及各方利益最大化的关系形态。在我国社会主义市场经济条件下，特别指政府与市场、党政机构与企业、领导干部与民营企业家之间依存、互动、合作的关系，目的是打造政商之间相互信任、互帮互助、互利共赢的合作关系。

习近平总书记指出：“对领导干部而言，所谓‘亲’，就是坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难。所谓‘清’，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。对民营企业家而言，所谓‘亲’，就是积极主动同各级党委和政府及部门多沟通多交流，讲真话，说实情，建诤言，满腔热情支持地方发展。所谓‘清’，就是要洁身自好、走正道，做到遵纪守法办企业、光明正大搞经营。”[8]

亲清新型政商关系应该以“亲”“清”为价值导向， “亲”与“清”具有辩证统一关系，二者相辅相承、相互作用、互为补充。“亲”指明了政商交往方向，“清”划出了政商交往底线；“亲”的实施离不开“清”的底线约束，“清”的践行依赖于“亲”的道德支持。从社会层面来看，“亲”在于政府要强化服务，“清”在于政商交往要重视规则；“亲”体现了一种感性的人性化关怀，“清”则体现了一种理性的自律精神；“亲”体现了基于友善的亲和力，“清”则体现了遵纪守法的自控力。[9]

1.政府的“亲”与“清”。政府的“亲”是指政府在与民营企业接触中，以坦荡真诚、亲密有间的态度为前提，以帮助民营企业解决问题与困难为导向，以扶持民营企业持续发展为目的，真诚与民营企业及企业家交流与沟通，积极作为，完善服务，解决困难，真心实意支持民营经济发展。政府的“清” 是指政府在与民营企业接触中，保持清政廉洁，守住“底线”，不越“红线”，杜绝权钱交易、以权谋私。政府与民营企业家的关系要清晰，不能以权谋私、不能搞权钱交易、不能有私心杂念。

2.企业的“亲”与“清”。企业的“亲”是指民营企业要积极主动与政府沟通、交流、联系，配合政府相关规定进行生产经营，按照国家政策提出正当的需要与诉求。企业的“清”是指民营企业要遵纪守法，严格按照国家法律、法规进行生产经营。企业家要经常审视自身行为，摒弃投机思维，堂堂正正搞经营，一心一意谋发展。

二、从战略高度把握构建亲清新型政商关系的重要意义

目前，政商关系存在问题的关键是政府、市场、企业的定位不十分清晰，“政”的主体是政府、官员，背后是权力，“商”的主体是企业、商人，背后是利益。如果把政商关系中的“亲”“清”割裂开来，要么形成官商勾结、权钱交易的“亲而不清”，要么形成离心离德、画地为牢的“清而不亲”，甚至是既不清也不亲的畸形政商关系。构建亲清新型政商关系，要厘清“亲”“清”边界，画出清晰的“红线”“底线”“高压线”，严格坚守“底线”，坚决不越“红线”，决不触碰“高压线”，做到“亲”有界、“清”不疏，这对于净化我国政治生态环境、建设服务型政府、增强文化自信、完善社会主义市场经济具有重大意义。

1.构建亲清新型政商关系，有助于净化我国政治生态环境。政商关系畸形扭曲，会扰乱市场经济发展的正常秩序，破坏公平竞争环境，诱使部分政府官员贪污腐败，直接导致政治生态环境恶化。政商边界不清，特别是政府权力界定不清，如哪些领域应该政府管理、在什么程度上政府发挥作用等不明确，就会导致政府权力无限扩大。如果监督体制不完善、政府信息透明度不高，容易出现权力腐败，企业会通过向政府官员输送经济利益达到自身目的，最终破坏公平竞争环境。在40多年的改革开放进程中，我国在政治 、经济、社会、文化、生态等方面都发生重大变革，在政商关系方面也逐渐呈现出一些问题，部分政府部门或领导干部滥用权力，存在任性用权、权力寻租等行为，部分政府官员对一些民营企业吃、拿、卡、要，借机敛财。这些行为扰乱了市场经济秩序，其滋生政治腐败，降低政府公信力，破坏了公平、公正、公开的市场竞争环境。

构建亲清政商关系，可以从源头上治理腐败问题、瓦解腐败根基、铲除滋生腐败的温床，是党风廉政建设的重要抓手[10]，是全面从严治党的根本体现，有助于净化我国政治生态环境。

2. 构建亲清新型政商关系，有助于建设服务型政府。市场经济条件下，一些政府官员追求自身利益最大化，对于金钱的企图和一些企业家对于政府权力的企图不谋而合、一拍即合，动用手中的权力进行权力寻租，为一些企业非法“开绿灯”，这种错误的政商关系扰乱了市场经济秩序，阻碍了经济发展。党的十八以来，面对反腐高压态势，部分领导干部为求干净而对企业敬而远之，不愿意主动亲近、服务民营企业；为避嫌而故意疏远民营企业家，怕担责任不敢为、安于现状不愿为、工作拖沓不想为、能力不足不能为。这充分说明部分领导干部没有真正树立起为民营企业服务的意识，不情愿甘当民营企业的“店小二”，这种不敢为、不愿为的行为违背了亲清新型政商关系的准则。

构建亲清政商关系，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场经济主体的直接干预，重塑积极有为且具有服务意识的政府定位。同时要营造政商双方良性互动的氛围，积极推动政治生态与经济生态良性互动，实现政治文明与市场文明的同频共振，在净化政治生态的同时，促使市场经济有序健康发展，有助于建设服务型政府。

3. 构建亲清新型政商关系，有助于增强文化自信。中华优秀传统文化中有着许多人际交往的美德，如“远亲不如近邻”“一个好汉三个帮”等等，讲的就是一个“亲”字。当然中华优秀传统文化中也流传着“亲兄弟明算账”的谚语，这里讲的是一个“清”字。我国封建社会历史较长，“官本位”思想较浓重，“熟人”文化在社会上较为流行，地缘、亲缘、乡缘等民俗文化对当代社会影响较深，也是构建亲清新型政商关系必须面对的挑战与困境。中国封建社会的官本位思想流行至今，对当代经济社会影响深远，部分民营企业或企业家认为，与官员攀上关系，可以获得权利保护，才能大展宏图。部分民营企业家认为通过编织关系网、获得权力庇护与关照，与政府官员建立亲密关系，并与少数政府官员勾肩搭背、权钱交易，信奉权大于法、权高于法、权超于法的信条，对政府官员进行利益输送，搭建政商利益共同体。部分企业家与政府官员的“亲”，是通过拜把子、结对子成为圈内人，并以行贿方式长期供养一些政府官员，以求得到关照。这些违法乱纪、为所欲为的行为，破坏了社会主义市场经济秩序，也阻碍了经济社会健康发展。

构建亲清新型政商关系，在全社会树立社会主义核心价值观，让亲清新型政商关系深入人心，成为政府官员的政治自觉、行动自觉，也成为企业家的思想引领、价值引领。通过运用现代大众传播媒介，广泛宣传亲清新型政商关系的价值理念，进一步增强政商双方践行亲清新型政商关系价值理念的认知、认同，并成为政商认知、认同的最大公约数[11]，在全社会营造亲商、安商、暖商、慧商的文化氛围，这样可以增强政府与企业之间的感情、拉近官员与企业家的距离、增进领导干部与企业管理者的友谊，从而加大彼此了解、沟通、交流的力度，促进双方深入合作，达到互帮、互助、互慧、互学的目的。与此同时，由于划清政府和企业交往的底线，政府能够充分履职，可以为企业创造适宜的、宽松的、公平的、合理的、更大范围的发展空间，最大程度激发企业的创新创造活力，有助于促进经济社会持续健康发展。

4. 构建亲清新型政商关系，有助于完善社会主义市场经济。市场经济条件下，政府掌握着一定权力，市场主体掌握着大量资本，政商关系的核心就是权力和资本的关系。实践表明，市场化程度越高的地区，政府与市场主体之间的关系清晰、界限分明，政商关系就越健康；市场化程度越低的地区，行政干预较多，导致政府与市场主体之间界限模糊，政商关系越容易被扭曲。目前，部分民营企业或企业家与政府接触怕惹麻烦，心存顾虑，有意疏远，不愿建立更多联系；部分民营中小微企业怕被轻视，没有信心，不愿主动与政府沟通联系。对于企业而言，与政府的关系清而不亲，不利于企业本身发展，更不利于地方经济建设，反过来还会影响企业的可持续发展。

构建亲清新型政商关系，政府作为市场规则的制定者和市场公平的维护者，需要依法保护市场主体,平等对待市场主体，提供优质公共服务，持续优化营商环境。构建亲清新型政商关系，能够避免政府在行政管理中越位、错位、缺位，最大限度减少官商勾结带来的权钱交易、权力寻租，进一步完善公开、公平、公正的社会主义市场体系，有助于完善社会主义市场经济。

三、从发展趋势谋划构建亲清新型政商关系的对策建议

政商关系是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，也是现代国家治理的一大难题。构建亲清新型政商关系是一项复杂的系统工程，具有一定的艰巨性和长期性，需要提高对国家各方面的认同感，自觉理解国家的职能、主动践行国家的意志、积极参与国家的治理中。[12]长期以来，我国政商关系主要是“政”为主导，所以政府的路线方针政策决定了“商”的发展，也决定着政商关系是否健康发展，政商关系成为影响国家治理现代化水平提升的重要内容。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要构建亲清新型政商关系，为新时期政商关系建设指明了方向。政商关系中无论是“亲”而不“清”，还是“清”而不“亲”，都是对社会主义市场经济应该遵循的法律法规的背离，是对“亲”“清”之间相辅相成、相互促进关系的割裂，都属于不健康的畸形政商关系。因此，要增强法律意识，健全法律法规体系；建立健全政企沟通机制，使之制度化、规范化、常态化；深化行政管理体制改革，提高政府办事效率；完善亲商政策体系，拓宽政商沟通渠道；加强监督体系建设，提高政府公信力；民营企业要加强自律，积极履行社会责任。

(一)增强法律意识，健全法律法规体系

社会主义市场经济本质是法治经济，政商之间需要建立一种公开透明、公平信任、公正廉洁的和谐友善关系，同时应该用法律手段规范、约束、监督政商之间交往的各种行为。一些地区和行业，政商关系畸形发展，原因在于官商勾结、相互获利而没有受到法律严惩，法律规则被潜规则。因此，必须通过社会主义法律法规转变“唯官唯上”的观念，破除“权大于法”的行为。

1.转变观念，增强全社会的法律意识。社会主义市场经济下，我国依法治国正在持续深入推进实施，政府领导干部和工作人员，要转变观念，摒弃“官本位”思维，将“关系思维”转变为“法治思维”，学法懂法、懂法遵法、遵法守法，带头增强法律意识。积极做到强化法治思维、不触法律底线，筑牢法律边界、坚守法律底线，增强规则意识、划清法律底线。在法律框架下，树立依法行政、依法办事、依法行事的观念。

2.完善产权保护制度，依法维护民营企业家的合法权益。积极贯彻《中共中央国务院关于完善产权保护制度 依法保护产权的意见》，要妥善处理历史形成的产权案件，善于用发展的眼光客观看待和依法处理相结合，尤其是改革开放以来民营企业发展过程中一些不规范问题，严格按照“法不溯及既往、从旧兼从轻”等法律法规，切实提高运用法治方式保护民营企业家产权的能力。

3.健全完善激励机制和容错纠错机制，激发领导干部干事创业积极性。鼓励领导干部积极主动与民营企业家交流、沟通、接触，树立鲜明的重实干、重实效、重实绩的选人用人导向，大力宣传为民营企业主动服务、担当有为、干事创业的先进典型。更重要的是健全容错纠错机制，要为敢于担当、勇于作为的领导干部撑腰鼓劲，包容那些为民营企业主动靠前服务、作风正派、锐意进取、敢做敢为的因为改革创新而出现失误的领导干部，不能让他们“谈商色变”，解除他们与民营企业接触的后顾之忧。

4.建立政府失信责任追究和补偿机制，提升政府公信力。市场经济是信用经济，社会主义市场经济下，各级政府在招商引资、组织社会资本合作时，要认真履行与企业特别是民营企业依法签订的各种合同，如果由于国家利益、公共利益或其他法定事由，必须修改已签订的政府承诺或合同约定而给企业带来经济损失，要依法追究当事人的责任，并给予企业经济补偿。

5.完善企业信用体系，增大民营企业的失信成本。健全中小微企业信用体系，积极建设包括企业诚信守法、履行社会责任和违法经营行为、交易失信行为等信息记录的社会信息平台，整合政府相关部门的信用数据，明确政府相关部门的信息共享、信息开放的责任和规则，用制度和透明增大企业的失信成本。

(二)建立健全政企沟通机制，使之制度化、规范化、常态化

新型政商关系的核心要“亲”而有度、“清”而有为，双方既要自律自觉，更要有制度和规则予以保障。

1.健全常态化政企沟通机制。完善政府与企业联系的制度，畅通企业直接反映问题、提出建议的渠道。如建立企业家恳谈日、企业服务日等，开展政府与企业家的对话，聘请优秀的、有影响力的民营企业家担任督导员、顾问、评论员等，形成企业家有充分表达意见或建议的氛围，完善能够经常倾听企业家意见或建议的常态化的长效机制。

2.健全规范化政企沟通机制。完善企业家参与涉及企业政策制定与执行的机制，政府要充分听取企业家反映市场问题，发挥他们对市场最灵敏的优势，完善涉及企业的政策调整程序，保持政策连续性、稳定性、可持续性。[9]

3.健全制度化政企沟通机制。政府要及时掌握企业发展动态、了解企业发展诉求、聚焦企业发展需要，从问题导向出发，完善政策制定、评价、监督等制度。[10]政府相关部门要与重点企业、行业协会或商会定期沟通交流，把政府管不了、不该管、管不好的职能交给协会或商会等社会组织，从制度上防止出现隐形审批等问题。

(三)深化行政管理体制改革，提高政府办事效率

新型政商关系体现的是有效市场与有为政府的辩证统一，要在二者间寻求最佳结合点，形成相互间的同频共振。因此，一方面要发挥市场在资源配置中的决定性作用，另一方面要重塑积极有为且有服务意识的政府。

1.以权力清单理清政府行为边界，通过制度遏制权力任性。在政商交往中政府该干什么、能干什么、必干什么要清清楚楚。通过权力清单明确政府的权力与权限、理清政府的权力与权限，政府的权力该取消得取消、该下放得下放、该放手得放手。只有这样，政府才能做好自己应该做的事情、管好自己应该管的权限。

2.以负面清单明晰政商接触底线、红线、高压线，为政商交往划定禁区。如果说权力清单为政府理清行为边界，那么负面清单就为政商的行为划定禁区，让双方清楚和明白自己不可以做什么、不应该做什么、不能做什么。领导干部对权力要有敬畏之心，各级政府要因地制宜制定相关负面清单，明确政商交往禁区，划清政商交往的底线、红线、高压线。[8]

3.以责任清单明确职责边界，推进政府全面正确履职。在政商交往中政府部门履行职责规范化、制度化、具体化，从源头上遏制政府职责不清楚、责任不明确带来的互相推诿扯皮现象。责任清单划清了政府职责边界，使公众能充分了解政府的职责权限，方便公众办事，促进公众知情常态化。

(四)完善亲商政策体系，拓宽政商沟通渠道

构建新型政商关系，对政府或政府官员而言，要有视民营企业如亲人、好友一样的道德情感和价值理念。

1.以诚亲商。以积极态度、诚恳作风、和善做法开展对民营经济的服务工作，让民营企业家讲真话、吐心声、建诤言。要建立民营企业与政府沟通机制，建立彼此的亲近感、认同感，及时掌握新情况、新问题、新特点，真正为企业构建宽松的发展环境，完善亲商、暖商、安商的政策体系。

2.以慧亲商。目前，一些地方政府与企业交流交往过程中，沟通机制尚不完善、沟通形式单一不灵活、沟通渠道不便捷、沟通效率不高。因此政府要急民营企业所急、供民营企业所需、解民营企业所忧，拓宽政商沟通渠道，即完善沟通机制、拓宽沟通平台、增加沟通方式。

3.以情亲商。扩大协会、商会等社会组织在民营企业中的影响，发挥好服务民营企业发展的“桥梁纽带”作用，特别是在服务会员登记注册、年检年报、打假维权、法制宣传、非公党建、工商管理等方面发挥重要作用。

4.以智亲商。根据企业发展中出现的新情况新问题，发挥高校、科研院所、研究机构等相关部门的作用，要积极开展深度调研，撰写调研报告，向政府部门建言献策，为民营企业出谋划策。

(五)加强监督体系建设，提高政府公信力

构建新型政商关系，就要加大对公权力的监督和制约，把权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行，让权力在人民监督下行驶，从而规范政商交往行为。

1.加强党内监督。加强党政领导干部党风廉政建设，将“清”作为清廉为官、清正为民的行为准则，积极构建和完善一体化推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。各级党委、纪委要严格执行廉政准则(中央出台的相关文件)，完善惩防体系，特别要规范“一把手”的职责权限，挤压政商交往产生权力寻租、权钱交易、权色交换的空间。坚决阻断政商交往中的利益输送链条，依法查处政治问题和经济问题相交织的腐败案件，从根本上破除权钱交易网。

2.建立对权力运行的有效监督机制。在政商交往、互动、交流、沟通中，要对权力进行监督，让权力在阳光下运行，以约束原则掌握公权力、以公开原则行使公权力、以监督原则界定公权力，使隐性权力显性化、显性权力公开化。加快数字政府建设步伐，实现党务、政务信息公开化，扩大事项公开范围，涉及企业尤其是民营企业的信息要公开、透明，通过政府网站及时、准确发布信息，切断编织权力、金钱、人情交织关系网的渠道。

3.加强党外监督。党的十八大以来，在政商交往中进一步加强了党外监督，政协、统战、工商联等部门发挥监督作用，促使政府与民营企业沟通、交流、联系进一步制度化、规范化、常态化[10]，将民营企业及企业家纳入相关政策制定过程，听取民(民营企业家)意、汇聚民(民营企业家)智、采纳民(民营企业家)言，出台的政策更加科学合理，执行有效率、落实有结果。

(六)民营企业要加强自律，积极履行社会责任

构建新型政商关系，企业及企业家要守住“底线”、自我发展，不越“红线”、诚信经营，避免触碰“高压线”、自我完善，杜绝产生不正当的政商关系。

1.民营企业要摒弃寻租思维，提高经营管理水平。目前，民营企业中还有相当数量的企业实行家族式管理，这样的企业往往缺乏现代管理制度，企业内部管理不规范、不科学，经营中存在“走后门”“走暗门”“走偏门”的投机思想，积极编织以权钱交易、利益捆绑、兼职获利为目的的不健康政商关系。因此，民营企业要转变观念，加强管理，依法经营，摒弃寻租思维。要按照现代企业管理制度要求，逐步建立完善的法人治理结构，建立科学合理的企业管理制度，完善企业财务制度，加强制度约束，部门职责划分清晰，加强人力资源管理，定期对员工进行培训。通过加强管理、提高经营水平，增强企业核心竞争力。

2.民营企业积极履行社会责任，提高企业信誉度。民营企业积极履行社会责任，增强社会责任感，树立正确的价值观、利益观，坚持诚信为本，依法经营，坚决抵制行贿行为，规避资本逐利性对社会的危害，为构建新型政商关系贡献力量。从整体来讲，我国民营企业履行社会责任的意识普遍不强，对国家和社会造成不良影响，拉低中国市场环境的整体信用评级，也影响我国企业国际竞争力。民营企业要承担对投资者的社会责任，承担对消费者的社会责任，承担社会公益事业的社会责任，承担改善职工工作环境和福利待遇的社会责任，承担保护生态环境的社会责任，等等，通过履行社会责任，提高企业信誉度。

3. 民营企业要弘扬企业家精神，提升企业整体形象。弘扬企业家精神与构建新型政商关系是相辅相成、相互促进的。弘扬企业家精神就是弘扬爱国敬业遵纪守法艰苦奋斗的精神、创新发展专注品质追求卓越的精神、履行责任敢于担当服务社会的精神。企业要依法经营、依法获利、依法维权，主动抵制各种违法乱纪行为；避免依附权力、官商勾结，避免通过行贿送礼向政府官员输出利益；摒弃不用公平竞争、创先争优、诚信经营而非法获利的思想，要抓住机遇，发扬勇于担当、开拓创新、致富思源的精神，为社会创造经济效益和社会效益。