非常状态下应急权规制的剖析维度：以突发公共事件为背景

李红勃

(中国政法大学 法治政府研究院, 北京 100088)

一、非常状态下的国家治理若干关系变化

非常状态与平常状态相对应，在一般讨论中有时也被称为紧急状态，指在某些突发重大事件发生后，国家陷入的一种危险、紧迫甚至面临生死存亡的状态。引发非常状态的情形主要有战争、叛乱骚乱、经济危机、自然灾害、重大事故以及严重传染病流行或突发公共卫生事件等等。根据2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。非常状态不同于平常状态，它意味着国家必须采取特殊的应对措施，可能暂停一些行政、立法和司法权力的功能，并要求公民改变他们正常的行为习惯，或者命令政府机构实施应急方案。

从国家治理的角度讲，平常状态要实施常规法治，而非常状态要坚持应急法治，两者相比，非常状态对国家的治理体系和治理能力提出了更高的要求，甚至可以说，“衡量现代国家法治发达程度的真正时机是在紧急状态时，而非平常状态时”[1]。在非常状态下，政府危机处理能力不足，应急权的不恰当行使，将有可能导致严重的后果。一方面是有形的损失，包括公民生命财产安全、社会经济发展遭受的损害，另一方面则是无形的损失，包括政府公信力和国家国际形象遭受的损害，甚至还会引发后续的社会动荡。从国家治理的角度讲，非常状态会对平常状态下的法律实施提出挑战，它会导致如下几方面的变化。

(一)社会利益关系和法律价值位阶关系的变化

非常状态下法律保护的利益和价值会发生某些变化，主要表现在两个层面：(1)个人利益、公共利益和国家利益关系发生变化。在平常状态下，个人利益往往是法律保护的重点对象。然而，非常状态的到来将会改变这种格局，公共利益和国家利益的地位会大大提升，受到优先考虑和特殊保护。(2)自由、正义、秩序等法律价值位阶发生变化。在正常状态下，自由、正义等目的性价值无疑处于相对优先的地位，但在非常状态下安全和秩序等工具性价值的重要性将会跃升，成为国家优先保护的目标。比如，在突发公共事件发生后，心理学研究已经显示：“民众在此类事件中，不确定感陡增，控制感被削弱，安全感面临威胁，他们迫切需要感知到国家、社会及自己周围的生活环境依旧是有序的。所以，无论采取什么样的应对处置办法，都应该把保障民众日常的秩序感知作为重要的决策范畴。”[2]

(二)权力运行关系的变化

非常状态并不改变国家宪法，自然也不会改变国家机关的职权分工，但是它会深刻影响权力运行的模式，这集中表现在两个层面：(1)从国家机关的关系角度讲，非常状态下行政机关的地位会变得突出，它会在危机处理中扮演主要角色，而其他如立法、司法、监察等机关的角色会相对边缘化。(2)从权力行使的角度讲，则会出现“行政应急权优先”的格局。行政应急权属于行政权中的一种特殊权力，在非常状态应对中这种特殊权力会成为最优先和最重要的权力。这种权力不会像平常状态下的普通权力那样中规中矩地运行，它会更主动，更强烈，并且有着更少的程序要求和约束。

(三)公民权利关系及国家安全与个人自由关系的变化

与上述利益关系和权力关系的变化相联系，非常状态下行政应急权的运行，会对公民的权利产生直接的消极影响。相对于一般行政权力，行政应急权最显著的特性就是：行政机关可以根据危机应对的需要，中止自己在正常状态下应履行的宪法义务，同时克减和限制公民的基本权利。非常状态下存在着国家安全与个人自由之间的紧张，而客观情势决定着后者必须做出必要的牺牲，通过自我权利缩限以配合行政应急权高效运行。

鉴于非常状态下的国家治理若干关系变化，法律史上有“紧急状态无法律”的说法。然而，在现代社会这句话显然不能被理解为非常状态下不存在法律或不需要遵守法律，它仅仅是说，普通的法律和常规的法治标准可能并不适合非常状态。事实上，为了应对非常状态，保障国家的应急行为在法律之下进行，很多国家除了在宪法中对紧急状态做了专门规定外，还制定了专门的紧急状态法，如英国《紧急状态权力法》(1920年)、法国《法兰西共和国紧急状态法》(1955年)、美国《全国紧急状态法》(1976年)。在我国，除了宪法的相关条款外，戒严法、防洪法、防震减灾法、突发事件应对法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等单行法律法规，也对各类紧急情况的法律应对做出了详细规定。

过去一段时期，我国应对非常状态的主流模式被学者称为“政治动员模式”，这种模式在客观上有着集中力量办大事的效果导向价值，但是政治动员从本质上是一种政治行为而非法治行为，它不仅容易忽视对公民权利和利益的保护，还会因其自上而下的决策机制降低了政治动员的正当性。[3]在当前全面依法治国的大背景下，政府的非常状态应对需要以应急法治为标准，实现从“政治动员模式”向“依法应急模式”的转型，而应急法治的核心命题之一就是如何实现对应急权的规制，保障应急权在法治的轨道上运行。因此，以突发公共事件为背景，从权力行使、公民权利保护、多方监督等不同维度探讨“非常状态下如何规制应急权”能够为应急立法和应急执法提供参考和借鉴，推动应急法治理论的研究。

二、非常状态下的应急权规制：权力行使的维度

行政应急权是应对紧急状态的一种特别权力，其内涵一般包括决定、停止或延长紧急状态；颁布特定法规、发布命令；施行戒严、军事管制、宵禁、限制或停止公民权利；对财产进行征收征用、实施隔离措施等。作为一种特殊权力，应急权的行使除了要遵守依法行政、法律保留、正当程序等一般法治标准外，还要特别强调如下两点。

(一)符合比例原则

比例原则是现代公法中的基本原则，它源于18世纪末德国警察法，因其理念和价值契合了当代法治的深层次需求，它在不同法系和不同法律部门中均得以传播，以至于有学者直言“我们生活在比例原则的时代”[4]457。“作为公法的‘帝王原则’，比例原则是公权力行使应遵循的基本准则，是任何有理智的人都不会不接受的原则。哪里有权力和权利，哪里就应当有比例原则。”[5]比例原则的核心意旨在于提醒政府采取行政措施时必须考虑其必要性和限度，通俗来说就是“别太过分了”。所以，“比例原则就其功能是体现了平衡的正义,即用平衡目的与手段来体现法的正义。”[6]一般来说，比例原则主要由三个子原则组成：适当性(suitability)、必要性(necessity)和狭义比例原则(proportionality in its narrow)。“适当性”指政府所采取的手段必须适合法律目的，“必要性”要求政府在所有可采取的手段中应选取最温和的手段，“狭义比例原则”要求某一手段对公民的伤害越高，则手段所要实现的目的就必须随之提高，即手段和目的之间必须是合理的、相称的和成比例的。[7]

相较于平常状态而言，非常状态的比例原则的重要性会尤为突出。在非常状态下，政府行使应急权力采取应急措施，会对公民、企业的权利造成限制，会对正常生产生活带来影响，因而政府的行为必须遵循比例原则，需要在应急管理目的和保护相对人权益之间找到平衡，尤其是在所采取的应急措施会给相对人造成不利影响时，应当把这种不利影响控制在最小限度，把给社会和公民带来的损害降到最低。对此，我国《突发事件应对法》第11条规定“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”在我国当前的应急法律体系中，《突发事件应对法》扮演着部门基本法的角色，因此，上述条文是关于非常状态下比例原则的权威表达，它适用于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类情形。比例原则的一般性规定，在不同领域和不同情形下会表现为具体的、差别化的标准和要求。以重大公共卫生事件为例，比例原则的要求重点体现在如下几个方面。

1. 紧急措施。为了应对恶性传染病引发的公共卫生事件，根据我国《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的相关规定，政府可以采取包括人员隔离、限制公共活动和疫区封锁等紧急措施。例如《传染病防治法》第41条规定对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地方人民政府可以实施隔离措施。第42条规定传染病暴发、流行时，可以采取下列紧急措施：限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；停工、停业、停课；封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品；控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽，封闭可能造成传染病扩散的场所。第43条规定甲类、乙类传染病暴发、流行时，政府可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区，对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫，可以对甲类传染病疫区实施封锁。《突发公共卫生事件应急条例》也有上述类似规定。

非常状态的紧急措施可以有效阻断和遏制疾病传染，但也会给公民生活和社会交往带来严重影响，那么就需要运用比例原则在两者之间寻求最佳的平衡。尤其是在采取大规模的疫区封锁措施时，政府为了评估封锁的必要性以及封锁规模的大小需要进行专业的科学评估，组建由医学专家、管理学专家和法律专家等组成的评估组，对要不要封锁、封锁多大范围、多长时间等问题进行科学的测算评价，给出建议及其理由。这些建议及其理由供政府决策采用，并应在适当时间向社会公布。

2. 财产征用。应对重大突发公共卫生事件需要消耗大量的资源，当政府的资源储备不足以满足应急需求时，就有可能对私人和企业的财产进行征用。对此，《传染病防治法》第45条规定“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备”。《突发公共卫生事件应急条例》第33条规定应急处理指挥部“有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备”。例如，在新冠肺炎疫情紧张时期政府临时征用宾馆、学校用于隔离病人和建设“方舱医院”。财产征用涉及对他人财产的限制，因而必须用比例原则进行严格的检验，总体的要求是对公民和企业的财产征用应该以“最需要和最节俭”的标准进行，而在紧急情况结束后应在第一时间予以归还，并对当事人进行合理补偿，将其损失控制在最小限度。

3. 强制措施。在严重传染病流行期间，为了维持社会治安，保障公共秩序，政府可以对违反法律、破环疫情防控的个人和企业采取强制措施。虽然在紧急情况下对违法者实施的强制措施一般要比正常时期更严更重，但也不能超过必要的限度，不能明显与目的不符。在新冠肺炎疫情防控期间一些地方政府在强制措施的使用方面就显得比较随意，超过了必要限度，引起了社会关注和争议。例子有2020年2月16日，湖北省孝感市进一步升级管控措施，要求所有城乡居民严禁外出，违反命令的一律处10日或以下治安拘留，一律纳入失信人员名单。同一时期，湖北省其他地市也出台了类似的管控措施。[8]比例原则要求平衡与恰当，过度和极端的强制措施，不仅对相对人造成了不公正对待，而且也可能增加社会恐慌，不利于疫情防控工作的开展。

另外，为了防止紧急权过度持续，有些国家的法律中还设计了行政应急权的落日条款(Sunset Clause)，亦即应急权措施条款应强制采取限时失效，以避免当权者拥有永无止息的应急权。[1]美国《全国紧急状态法》规定紧急状态时间最长为6个月。1958年《法兰西共和国宪法》第36条规定“非经议会批准，戒严不得超过12天”，《巴林国宪法》36条第2款规定“戒严期一般不得超过3个月。但如经国民议会以议员总额的2/3多数同意，得全部或局部地延长，一次或一次以上地延长。”落日条款在某种程度上也是比例原则的重要体现。

(二)政府的公开与回应

政府在行政管理和公共服务中的公开与回应是必须的。“公开”意味着政府要主动向社会提供相关信息，满足公众的知情权，而“回应”意味着政府对于公民的咨询、请求、投诉、举报或者媒体报道的突出问题，应当及时给出答复或予以解决。在非常状态下，公众对于政府的公开和回应的要求会更加迫切，而来自政府的权威信息和及时沟通，对于凝聚各界力量、化解社会危机具有特殊而重要的作用。

1. 公开和回应有助于安抚社会恐慌，维护公共秩序。在非常状态下，当危机发生后各种信息满天飞，公众茫然无措，无从选择，恐慌情绪不断加剧，这会对政府危机处理带来巨大压力和不利影响。对于个体而言，谣言止于智者；对于政府来说，谣言止于公开。以突发公共卫生事件为例，在疫情发生后政府若能在第一时间给公众提供权威的信息，对于公众的关注和疑问若能在第一时间予以回应和解释，公众就不会被各种流言所误导，社会就不会陷入动荡不安。“及时准确公开疫情信息，不仅可以减少过度恐慌，保证老百姓的知情权，而且可以将政府应急状态下的各种决策和措施置于阳光之下，接受社会监督。事实证明，疫情信息越公开，社会越稳定，公众越安心，防控越有序，矛盾也越少。”[9]

2. 公开和回应有助于引导社会力量共同参与危机处理。在重大危机发生后，政府的力量和资源可能不足，需要社会协助，需要公民、企业、民间组织的积极参与。在一个健康的社会里，“政府主导—社会参与”应该成为现代社会应对非常状态的常规模式，在此过程中社会力量的参与不仅需要政府的引导和支持，还需要政府提供充分、全面的信息，如果缺乏有效的沟通和充分的信息，社会参与危机处理的效果就会大打折扣。比如新冠肺炎疫情早期医疗机构口罩、防护服等医疗器材高度紧张，个人、团体和企业的捐赠就发挥了重要的作用，而在这个过程中政府就需要保持与社会对话，提供信息并对公众关注的热点问题及时展开调查、做出回应。

3. 公开和回应有助于督促政府提供更高水平的危机管理和紧急服务。政府要接受公众监督，无论是正常状态还是非常状态，而公众监督的前提都是知情。在非常状态下，公众因为面临前所未有的危险，对政府的依赖更多，对政府的期待也更高。在这种情况下，政府部门及其工作人员必须做出更为科学的决策，提供有效的应急管理和服务。面对随时变化的紧急情况，政府要与民众保持最密切的沟通，通过信息公开，主动接受公众监督；通过沟通与回应，及时进行政策调整，以便提供最佳的管理和服务。

在非常状态下的危机中政府和民众处在一种地位不对等和信息不对称的状态，而对于政府的应急管理活动，公众会有困惑、抱怨、投诉、要求，对此政府必须按照现代善政的“公开性”和“回应性”标准，主动公开信息，及时回应公众关切。为了实现这一要求，除了常规的沟通渠道外，在通讯技术和自媒体越来越发达的时代，政府理应构建一套快速反应的信息系统。在非常状态下，政府不仅在第一时间知悉情况，而且要在第一时间做出公开和回应，发出理性和权威的声音。事实证明，在重大突发事件发生后，政府越是躲在幕后或装聋作哑或拖延蒙蔽，越有可能导致事态复杂化，加剧社会恐慌、矛盾，不仅无助于危机解决，还可能会对政府公信力造成不可估量的损害。相反，危机发生后政府若能在第一时间做出权威回应，会大大减少误解和谣言的滋生，引导事态朝好的方向发展。

在非常状态下有可能存在着公众知情权和国家安全之间的紧张，比如在知悉危险信息后个体会采取某些自发和自救行为，而有些行为可能会对公共利益和国家安全构成危害，会对政府统一部署造成妨碍。因此，哪些信息可公开，哪些信息不可公开，什么时间适合公开，这些都需要政府按照法定程序、科学标准进行把握和处理。具体来说，哪些信息要发布、如何发布，需要按照法定程序做出决定，在知情和保密之间寻求平衡，这是程序性要求；同时对于信息发布的内容、范围、可能产生的负面影响及其应对，需要由专业人员进行科学评估，这是实质性要求。

三、非常状态下的应急权规制：公民权利保护的维度

(一)人道主义原则

任何形态的社会危机，无论战争、瘟疫、自然灾害或安全事故，都会给公众的生命安全造成直接的威胁，从而引发不同程度的人道主义危机。“人命关天”，政府在处理非常状态、化解社会危机时，必须坚持人道主义原则。人道主义原则源于人的尊严和价值，它从生物意义上的个体出发，要求政府在处理危机时把保证公民的生命健康安全放在首位，尽最大努力减少伤亡，最大程度减低个体在非常情况下遭受的身体和精神的痛苦。“突发事件直接对社会和个人造成危害，危及社会秩序和个人生命，在这种状态下，社会共同体的存续和个人的生命权成为法律首要保障的对象。”[10]救灾、抢险、防疫必须把人道主义放在最先位置，尊重和保障公民的生命权。“传统的宪法生命权大致有三个方面内容:第一是公民享有生命权；第二是政府有尊重生命权的消极义务；第三是在特殊情况下政府还负有一定程度上保护公民生命权的积极义务。”[11]在平常状态下，政府对于公民生命权承担的主要是消极义务，表现为不伤害，而在非常状态下，政府对公民生命权则更主要承担的是积极义务，动用一切资源、想尽一切办法、采取一切措施，尽最大程度减少生命伤亡、减少个体痛苦和恐惧。对此，《国家突发公共事件总体应急预案》的“工作原则”第一项即“以人为本，减少危害。切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。”《国家自然灾害救助应急预案》的“工作原则”第一项也是“坚持以人为本，确保受灾人员基本生活。”应急预案中的“以人为本”，在某种意义上体现和彰显的就是人道主义精神。人道主义原则具体体现在事前预防、应急处置和事后恢复的全过程中。

1. 事前预防阶段。政府在做好应急预案制定、救灾物资筹备的同时，还要面向公众开展安全保护和紧急救助方面的宣传教育，提供保护和救助方面的知识和信息。这需要政府将针对公众的安全教育纳入日常议程，保证足够的资源投入，提供全方位和可操作的咨询、信息。在这一方面，日本堪称楷模。日本是自然灾害频发的国家，因此特别注重安全教育。日本的学校教育中有很多关于火灾、水灾、地震等方面的知识，引导儿童从小掌握自救知识。针对社会公众，日本政府也有各种形式的安全、救助知识宣传，比如日本国土交通省官方网站专门设置了“防灾资讯”的网页，并用多种语言提供了大量灾害、自救、避难设施等信息，这些资讯和知识会引导公民科学避难和求助。

2. 应急处置阶段。政府在动用应急权力、采取紧急措施应对危机的过程中，一定要坚持生命健康至上原则。这具体表现在：当生命权与财产权、个体生命健康与政府管理之间发生冲突时，政府应坚定地选择生命优先，救人优先，想方设法降低伤亡，减少个体的痛苦；在救助资源配置方面，公共资源充足时则公共资源优先用于救人、治疗和保障受害者基本生活，公共资源不足时政府运用应急权征用企业和个人的资源用于抢救或保障人命；在救助力量方面，除了政府的公务人员、警察军人、医疗人员之外，还应该允许社会力量有序参与。总之，当危机发生时,调动所有的资源，发动所有的力量，把处于危险境况的个体转移安置，让受到伤害的人得到救助和护理，把公众的恐怖和痛苦控制在最小范围。

3. 事后恢复阶段。危机消除之后，除了要考虑恢复国民经济和社会秩序外，政府还要从人道主义角度考虑如何帮助受害者恢复身心健康和正常生活。每次危机，无论是疾病瘟疫还是自然灾害，活下来的人都会遭受严重的精神创伤，有着难以磨灭的精神痛苦。除此之外，“紧急情况通常会造成个人、家庭、社区和社会层面的广泛问题。在各个层面，紧急情况往往会削弱保护支持体系，增加各种问题的风险，而且可能会加剧先前存在的社会不公平和不平等问题。”[12]因此，对于紧急情况之后的伤害康复、精神卫生和社会心理问题，政府必须采取积极措施，调动各方资源，为受害者提供身体康复、心理辅导和社会救助，帮助受害者尽快摆脱痛苦，走出困境。已有研究发现，新冠肺炎等疫情会对贫困群体的生产发展、外出就业、稳定增收等方面产生不同程度的影响，加大了贫困家庭生计风险和脱贫家庭的返贫风险[13],这也需要政府及时采取对应的救济和帮助措施。

(二)权利克减原则

“国家尊重和保障人权”是宪法确立的一项基本原则，德国学者黑赛( Konrad Hesses) 指出宪法的规范功能“应该不仅在平时，而且在紧急及危机情况，亦被证明是可靠的”[14]135。在非常状态下，公民必须承受必要的负担，做出必要的牺牲，其诸多基本权利要受到限制，包括通讯自由、人身自由、政治权、财产权等，此即“权利克减”。不过，非常状态下政府应急权对公民的“权利克减”也要在宪法之下进行，遵循人权保障的基本要求。

在非常状态下为了公共利益和国家安全而对公民权利进行限制，既必要也合理，但是限制不能超过限度，也不能突破人权保护的最低标准。换而言之，即使在非常状态下，尊重和保障公民权利依然是政府的核心职责，也是应急权行使的根本目标。对此，联合国《公民权利及政治权利国际公约》第4条有清晰的表述：在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。除了联合国的核心人权公约外，一些地区性人权公约也对紧急状态下的权利克减提出了明确要求，例如《美洲人权公约》第27条：(1)在战争、公共危险或威胁到一个缔约国的独立和安全的其他紧急情况时，该缔约国可以采取措施在形势紧迫所严格需要的范围和时间内减除其根据本公约承担的义务，如果这些措施同该国依照国际法所负有的其他义务并不抵触，并且不引起以种族、肤色、性别、语言、宗教、或社会出身为理由的歧视。(2)上述规定不许可暂时停止实施下列各条，第3条(法律人格的权利)、第4条(生命的权利)、第5条(人道待遇的权利)、第6条(不受奴役的自由)、第9条(不受有追溯力法律的约束)、第12条(良心和宗教自由)、第17条(家庭的权利)、第18条(姓名的权利)、第19条(儿童的权利)、第20条(国籍的权利)和第23条(参加政府的权利)，或暂时停止实施为保护这些权利所必要的司法保证。(3)使用暂停实施权的任一缔约国应立即将该国已暂停实施的各项规定，导致暂停实施的理由和结束这种暂停实施的日期，通过美洲国家组织秘书长，通知其他各缔约国。国际人权公约的相关规定用一句话概括就是：非常状态下公民权利可以克减，但必须正当合理。结合国际人权公约和宪法的一般原理来看，非常状态下政府对公民权利的克减必须遵循如下标准。

1. 克减目的的正当性。公民权利克减必须是为了正当目的，这个目的在《公民权利及政治权利国际公约》中被表述为“国家的生命(the life of the nation)”，一般可以将其理解为维护国家统一、国家安全、公共卫生、公共秩序等。除非为了正当目的即国家利益，否则不应减少公民基本权利。

2. 克减程序的合法性。公民权利克减涉及到对基本权利的限制，属于非常严肃的宪法问题，因此，必须按照严格程序进行。客观来讲，当前我国紧急状态相关法律对权利克减的程序规定还不够严谨和细致，以《戒严法》为例，该法规定戒严实施机关可以对集会、游行、示威、通讯、新闻、出入境等进行禁止或管制，但对其程序却缺乏明确的规定。因此，为完善应急法律体系，对于这些重大问题，后期的法律修改或下位法制定，应该予以高度重视，及时予以弥补和完善。

3. 克减程度的适当性。权利克减的程度问题，与上文谈到的比例原则密切相关，即政府对公民权利克减的范围和程度越小越好，不能随意扩张，不能带来不必要的损害。用《公民权利及政治权利国际公约》的话说，就是“克减的程度以紧急情势所严格需要者为限”。

4. 核心权利绝对保留。非常状态下政府可以对公民的基本权利进行限制，但有一些最核心、最基本的权利则不容克减，这些权利可以被称为“非克减人权”[15]。或者说，可以把公民的基本权利分为可限制权利与绝对保留权利，前者是指那些可以被政府限制的权利，后者则指无论怎样都不能予以限制的权利[16]，这些权利包括生命权、人格尊严、平等权等等，应该得到绝对的保留和尊重。这些权利划出了政府应急措施不可侵夺的人权底线。

总之，政府在运用应急权力处理危机时要坚持人权保障的原则，把握人权的底线思维，如同世界卫生组织颁布的《国际卫生条例》第3条“本条例的执行应充分尊重人的尊严、人权和基本自由”。疾病、瘟疫、地震、洪水本身就是灾难，而缺乏人权思维和突破人权底线的危机应对，则有可能带来新的灾难，让痛苦和伤害进一步扩大。

四、非常状态下的应急权规制：多方监督的维度

在非常状态下政府行使的是行政应急权，是一种特殊权力，它赋予政府非常大的行使空间，使其可以调动、汲取足够的资源，凝聚强大的力量及时应对危机情况。在法治社会，应急行为非同寻常，但也必须在法治框架下进行，应急权力空间巨大，但也必须接受合法合理的监督。历史经验证明，不受监督的权力容易异化，而非常状态下的权力放任尤其危险，比如德国《魏玛宪法》赋予了总统不受制约的紧急命令权，造就了一个“帝王总统”，这被学者认为是魏玛共和国失败的重要原因。[17]3-4应急权受监督是应急和危机治理中必须坚持的基本原则，在我国现行宪法体制下对应急权监督主要来自四个方面。

(一)人大的监督

非常状态下的危机处理是由政府来主导的，但这绝不意味着人大可以缺位或沉默。人大作为权力机关和民意机关，应该在非常状态下代表民众表达关切和诉求，对政府的应急行为进行宏观监督。“在非常状态下，民主代议机构主要承担着决断和审查的职责：对某一非常状态是否出现进行决断，判断行政机构对于非常状态的宣布是否必须，是否应当延续或撤销非常状态，审查特殊的紧急措施是否合理。”[10]在推进非常状态治理法治化的进程中，各级人大及其常委会应承担其法定职责在应对危机中有所作为：尽快出台应急监督的相关法律，明确人大在应急管理中的决定权、撤销权，完善应急监督程序，在此基础上对政府宣布紧急状态、发布应急规范性文件、采取重大应急措施的请求依法做出决定，对于政府出台的不当应急措施和命令，依法予以撤销或责令修改。

(二)上下级政府之间的监督

非常状态下上级政府对下级政府的监督，主要表现为特定事项的批准、备案和其他形式的监督。对于非常状态下上下级政府之间的监督，法律一般只能做出原则性和程序性规定，为了更好地加强监督，对于不同情况下的具体监督，建议可以通过应急预案做出比较详细的规定。应急预案是政府制定的规范性文件，是各级政府在遇到非常情况时最直接的处置依据，因此，若能在其中清楚规定上下级政府之间的职权分工和制约机制，无疑将有助于规范应急权的运行。

(三)监察机关的监督

监察监督是一种极具中国特色、切实有效的权力监督模式,在现实操作中国家监察机关和党的纪律检查机构合署办公使得这种监督覆盖面更广、效率更高、权威性更大。在应急管理中监察机关通过恰当行使监督权，对公职人员的违法、违纪行为启动调查和予以处分，对政府部门的不作为、慢作为、乱作为追责和督促，推动政府以最大的责任心、最佳的方式保障公民权益，维护国家安全，化解社会危机。

(四)司法的监督

非常状态下的司法权会更显消极和谦抑，但这并不意味着司法机关在应急权监督方面无所作为。事实上，司法机关对应急权的监督具有独特的法治功能。人大和上级政府的应急权监督主要是宏观层面和政府管理层面的监督，监察委的监督主要是从公职人员履职角度进行的监督，而法院通过审理具体案件的监督则主要是从公民权利救济的角度进行的，其价值不可替代。对此国外的例如，法国1955年的《紧急状态法》规定受到政府紧急措施约束者可以向行政法庭提起诉愿,美国联邦最高法院的审判权甚至还会延伸到关于非常状态的决断问题领域，在1866年著名的米利根案(Ex Parte Milligan)中美国联邦最高法院法官戴维斯(Davis)就直接否认了印第安纳州实施戒严的必要性。

非常状态下公民对于政府的紧急措施会有更大的容忍和理解，然而一旦政府应急行为违反了法律、侵犯了公民合法权益，则司法机关务必要坚守法治底线，捍卫法律权威，通过个案审判对政府行为进行司法审查。考虑到非常状态的社会资源应在最大程度上被运用在恢复社会正常状态方面，司法权所拥有的资源会被缩减而只能运用在足够重要的领域以实现最大的利益。因此，公民通过司法机制维护自己的权利，应被限定在基本和重要的权利方面，“紧急权力必然在较大程度上限制公民权利，只有当这种限制造成了对公民基本权利的侵犯，以及对公民普通权利的故意而无益的侵犯时，公民才得以享有起诉原告资格”[18]。

总而言之，“历史经验告诉我们，紧急状态来临之时,往往是法治原则受到挑战之时，也是公民基本权利受到严重威胁的时候。”[19]就我国的新冠肺炎疫情防控而言，各级政府采取了积极措施，取得了较好效果，但也暴露了一些地方政府依法治理能力的不足。总结这次突发公共事件的经验和教训，各级政府必须认识到在应对非常状态和处理社会危机的过程中，一定要坚持应急法治的基本原则与理念，才能恰当行使应急权，取得良好的治理效果。我国在推进法治政府建设中，必须认真对待非常状态下的应急权规制问题，法治政府不仅意味着政府在平常状态下要依普通法办事，也意味着在非常状态下要依特别法办事，这样才能在危机处理中推进和发展应急法治。