地方立法的质量、困境与出路研究

宋才发

(广西民族大学 法学院，南宁 530006)

《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第72条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”这是在建成“中国特色社会主义法律体系”(1)焦洪昌：《中国特色社会主义法律体系的鲜明特质》，《光明日报》2021年11月3日。后，《立法法》首次对地方立法权限范围的扩张性规定。地方立法是推进地方治理现代化和乡村振兴的助推器，更是建成“法治中国”的关键环节，迫切需要在国家立法的“末梢”找到地方立法突围的路径，以实现对地方立法功能的优化和质量提升。近年来，在广西、云南、贵州、新疆、内蒙古等地区进行基层立法调研中发现，地方立法的真正价值不在于立了多少部条例，也不在于上级立法机关和领导对地方立法有多么好的评价，而在于立法是否揭示本地方的特殊性，是否从本地方的实际出发，是否具有较强的针对性和可操作性。立法成果只有不与上位法相抵触，能够结合本地经济社会发展实际对上位法予以细化、补充和完善，才算是管用的、受群众欢迎的好法规。

一、确保地方立法质量的核心价值观点

新时代地方立法要凸显法治思维、科学思维、创新思维和底线思维，树立民主立法和科学立法的意识，使以人民为中心的立法活动充满活力，凸显“地方性事务”的立法功能，注重社会公众和社会团体共同参与、良性互动，实施立法供给与需求良性平衡的程序制度，有效遏制和防范地方立法可能发生的权力滥用。以法治思维和底线思维校准社会治理实践、规范社会行为，确保地方立法质量的核心价值观点，保障地方经济发展、人民安居乐业、社会和谐有序。

(一)树立民主立法和科学立法的意识

我国幅员辽阔、人口众多，各个地方经济社会发展的情况千差万别，上位法事实上无法为本地方提供充分的制度供给，因此地方立法是十分重要和必要的。地方立法是直接为本地老百姓各方面利益服务的法律规范，地方立法不应当也没有必要重复上位法的规定。《立法法》第73条规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”这即是说，如果上位法条款并没有直接构成内容上的“明确规定”，那么，下位法是可以在“部分重复”的基础上补充地方缺失要素的。但如果地方立法把部分“重复上位法”视为常态，这不仅事实上消解了上位法的功效和权威，也浪费了地方珍贵的立法资源，容易导致地方治理和经济社会发展无法获得精准的制度供给(2)李明耀、张金波：《地方立法重复上位法现象：概念、解释与规制》，《中国司法》2021年第6期。。地方治理是国家治理的重要组成部分，地方立法要自觉坚持以人民为中心，通过立法解决人民群众的急难愁困问题，尤其是坚持合宪性原则与法制统一原则，自觉做到不与宪法和上位法相冲突，这既是地方立法的基本原则和价值取向，也是坚持民主立法、科学立法的重要体现。要提高地方立法质量，就必须贯彻落实科学立法精神，不仅要增强地方立法的问题意识、适度超前意识，而且要健全控权立法意识、完善精品立法意识，规范立法的语言表达方式，保持法案用语的明确性与概括性的平衡，力求实现通俗性与专业性的统一。与此同时，还要规范使用“必须”“允许”“禁止”(3)姚树举：《重视立法表达 提高立法质量》，《学习日报》2020年10月28日。这类词汇。法治思维“是将法律作为判断是非和处理事务准绳的思维方式。”(4)闫萍：《新知新觉：以科学思维加强和创新社会治理》，《人民日报》2019年11月27日。在当下推进乡村治理和乡村振兴的历史进程中，地方立法机关要因地制宜地加快乡村社会治理立法，重视把乡村治理实践中的成功经验，及时地进行总结提炼并上升为地方性法规，把乡村治理和乡村振兴纳入法制化轨道。在“十四五”规划实施期间乃至更长的一段时期内，“需要聚焦法律制度的某些空白点和易于发生的冲突点”(5)宋才发：《中国共产党领导法治建设的实践经验——对〈中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议〉的解读》，《党政干部论坛》2022年第1期。，把“立、改、废、释”等各项具体立法事项结合起来，创设满足人民日益增长的美好生活需要的地方性法规。

(二)凸显“地方性事务”的立法功能

地方性事务是指地方人大职权范围内、具有明显地方特色的事务，通常是指具有本地区特点的全局性、根本性和长远性的事务。地方立法是一件政治性、专业性、理论性和实践性都很强的工作，地方人大立法有其自身的特点和规律性，有不少地方立法工作中的实际问题，不仅事实上还没有理顺，而且没有引起当地党委的足够重视。譬如，如何把地方人大立法工作、编制立法规划、促使立法功能实现等纳入地方党委的议事日程，如何实现同级党委对同级人大立法工作的领导与指导，如何正确处理好地方法规与党和政府政策的关系等等。做好立法规划是地方立法机关开展立法活动的一个重要环节，立法规划是安排和凸显立法地方性的重要举措，应当用立法规划引导地方立法工作开展。地方性事务是一个“宪法学”“立法学”和“行政法学”概念(6)俞祺：《论立法中的“地方性事务”》，《法商研究》2021年第4期。，体现立法权在中央与地方之间的分配关系，具有厘清和厘定“地方立法适合的存在范围”(7)俞祺：《论立法中的“地方性事务”》，《法商研究》2021年第4期。等多方面的功能。这里所论及的“不抵触”原则，具有确保上位法权威性的作用和意义。但“不抵触”到底是指与上位法立法精神不抵触，还是指与上位法的具体内容不抵触(8)向往：《论地方性法规“不重复上位法”原则的规则化》，《行政法学研究》2022年第2期。抑或要求下位法必须以上违法为依据？所有这些疑惑《立法法》并没有明示。地方立法权与“事权”具有密不可分的关系，但是立法权的分配根本不同于“事权”分配(9)俞祺：《论立法中的“地方性事务”》，《法商研究》2021年第4期。，地方立法权限是通过立法方式“调整、控制和规范的事项的权力范围”(10)黄龙云：《广东地方立法实践与探索》，广州：广东人民出版社，2015年，第23页。。《立法法》对地方立法主体和其他立法主体的权限做出初步界定，有利于地方立法主体明确自己的法定职责和目标，规制立法主体不做超越权限范围的事情，确保立法主体既不越权越位，也不失职渎职。地方立法权限的确定既是地方立法主体行使立法权的前提，也是上级立法机关对地方立法予以监督的依据。有学者认为在单一制国家里，不论中央与地方事权划分得如何明晰，也“不论中央与地方的分权达到何种程度，地方的权力均由中央以法律文件规定或改变，地方权力没有宪法保障。”(11)何华辉：《比较宪法学》，武汉：武汉大学出版社，1988年，第148页。尽管这个观点被专家学者不断援引，但是笔者认为它是有失偏颇的。我国地方性事务认定的基本原则和基本标准，源自于《中华人民共和国宪法》(以下简称为《宪法》)第3条的规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”毋庸置疑，这条《宪法》规定就是起宪法保障作用的。毛泽东同志在《论十大关系》中说：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。……有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好的多。”(12)中共中央文献编辑委员会：《毛泽东著作选读》(下册)，北京：人民出版社，1986年，第729页。毛泽东同志的这个表述实际上构成1982年《宪法》第3条的理论依据，意味着“地方性事务”立法功能得到了宪法认可，标志着地方处理自身事务的自主权“获得了宪法的正当性”(13)冯舟：《论宪法第三条第四款——也读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，《政法论坛》2007年第5期。。地方自主事权说到底是地方事业的发展，理应由本级地方人大和政府共同办好，完全符合《宪法》第2条“一切权力属于人民”和第27条“为人民服务”的宪法原则。最高人民法院在指导处理部门规章与地方性法规冲突时也指出：“地方性法规对于地方性事务的事项作出规定，应当优先适用。”正因为如此，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》强调有立法权的地方党委，“要加强对本地区立法规划计划编制活动的领导，统筹安排好本地区立法工作。”(14)刘松山：《地方人大立法规划的十个问题》，《地方立法研究》2020年第4期。地方党委应当把人大立法放在本行政区域的整体中通盘考虑，运用法治思维和法治方式加强对立法规划制定工作的指导，加强对地方人大及其常委会立法工作的全面领导。

(三)坚持以人民为中心的立法理念

党的十八大以来，我国逐渐形成了“放管服”协同推进的局面，简政放权、放管结合、优化服务、坚持以人民为中心，成为政府提高效能的一场自我革命。自2016年12月开始，浙江省在全国率先发起“最多跑一次”的政府体制机制改革，出台《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》。这是全国“放管服”改革领域第一部综合性地方性法规，为全国“放管服”改革按照法治思维和法治方式推进提供了立法经验。浙江省的改革不仅得到党中央和国务院的充分肯定，而且得到当地人民群众尤其是经济组织的普遍拥护和支持。浙江企业、民众普遍感受到办事的便利、快捷和高效，第三方调查显示满意率高达96.5%。因而“最多跑一次”不仅成为浙江省全面深化改革的一块“金字招牌”，而且被写入当年的国务院《政府工作报告》。对于那些涉及人民生命财产安全的突发性公共事件，需要立法的必须及时做出回应，因为人民的生命健康高于一切。譬如，突如其来的新冠肺炎疫情暴露出我国相关立法的缺失和短板，加之《立法法》《全国人大常委会议事规则》等相关法律法规，事实上并没有设计专门的快速立法程序(15)赵一单：《论快速立法》，《地方立法研究》2021年第5期。，致使相关法律和立法满足不了疫情防控的需求。为此全国人大常委会借助“有关法律问题的决定”在立法程序上的便捷性(16)赵一单：《论快速立法》，《地方立法研究》2021年第5期。，于2020年2月通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(17)赵一单：《论快速立法》，《地方立法研究》2021年第5期。。根据全国人大常委会立法工作安排，各省市区地方立法机关也同步开展对野生动物保护法实施办法、动物防疫法实施办法的修订工作。如陕西省适时调整《陕西省重点保护野生动物名录》《陕西省畜禽遗传资源保护名录》等，并制定出台《陕西省人民代表大会常务委员会关于贯彻〈全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定〉的实施意见》。党的十八届四中全会明确提出要“发挥立法的引领和推动作用”(18)乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，《法治与社会》2016年第9期。，2015年全国人大把“发挥立法的引领和推动作用”载入《立法法》。当然立法也不是万能的，在地方立法的过程中，需要对立法后的实际效果进行预先评估。法律法规的实际效用在于贯彻实施，如果把法律法规束之高阁，再好的法也就等于零。因此“必须依据法律制度的规定，严格按照法定程序行使司法权、处置好每一桩案件，把每一个具体的案件都办成党放心、人民满意的铁案。”(19)宋才发：《中国共产党领导法治建设的实践经验——对〈中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议〉的解读》，《党政干部论坛》2022第1期。

(四)实施立法供给与需求良性平衡的程序制度

《立法法》规定的立项论证和立项评估，是确保地方立法质量的两种具体制度设计。其中的“立法立项”是指地方立法主体结合地方实际情况权衡利弊之后，对地方立法做出立法规划和立法计划的编制活动，立项的方式有正式项目、预备项目和调研项目之分(20)朱最新：《论证抑或评估：地方立法立项的程序选择》，《地方立法研究》2021年第2期。。“立法论证”是指在立法过程中立法机关依据相关规定，邀请专家学者抑或有经验的人大代表，对拟立法的项目所涉及的重大问题进行论证。“立法评估”是指立法机关借助一定的立法标准、程序和方法，对拟立法的项目抑或已经生效的地方法规进行综合评价，然后提出制定、废止抑或修改的评估活动。地方立法立项论证评估工作所要解决的主要问题，是需不需要立法和该不该立法的问题，准确地说是实现地方立法供给与需求良性平衡的问题，因为“立项质量在一定程度上决定了地方立法的质量和效率”。《中华人民共和国标准化法》第15条规定的“论证评估”，可以说是“论证制度”与“评估制度”的统称。我国在2011年建成中国特色社会主义法律体系的同时，初步形成了一个比较完整合理的立法理论体系。譬如，《立法法》第52条、《规章制定程序条例》第12条就确立了立项论证评估制度；《立法法》第36条规定了立法论证的途径和办法；第39条规定了立法中评估制度；第63条规定了立法后的评估制度。《立法法》第77条还规定，地方立法程序“参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”这也即是说，所有地方立法建议项目都应当进行必要的论证和评估，论证和评估是地方立法必经的法定程序，是优化地方科学立法、民主立法、依法立法的必然要求，否则就是程序上的不合法甚至违法。但由于《立法法》《规章制定程序条例》没有做出具体论证规定和评估规定的办法，影响了地方立法项目的质量与效率。譬如，有些急需的立法项目反而未能列入立法计划，有的属于在个别领导意志推动下而仓促上马，“有的地方立法项目从开始起草到提交审议，历时数年，耗费了大量人力物力，最后被搁置乃至成为废案。”(21)朱最新：《论证抑或评估：地方立法立项的程序选择》，《地方立法研究》2021年第2期。立法质量作为地方立法活动的评价基点，是衡量立法结果是否行之有效的话语体系。地方立法质量的评估过程，实质上是一个过程性、相对性的动态评价过程，不仅要看立法供给与需求是否实现良性平衡，而且要以人民满意不满意为参照系，社情民意终究是决定立法是否有效的关键要素。否则对地方立法质量的衡量基准就会成为“无根的浮萍”，评估的结果也就丧失了质量评价的初衷和使命。

二、制约地方立法质量提升的体制机制困境

地方立法是推进地方治理现代化和乡村振兴的助推器，更是建成“法治中国” 的关键环节，当前制约地方立法质量提升的体制机制困境在于：公众和社会团体参与立法程度低；地方立法宜粗不宜细的体制弊端；地方立法形式主义的制度屏障；地方立法自主性不足的功能性障碍。

(一)公众和社会团体参与立法程度低

立法参与权是公民的一项政治权利，是人民主权原则的体现，是实现国家良法善治的前提。公众参与立法能起到分担立法责任的效果，有助于不同群体表达各自的利益诉求，有助于提升公民守法的自觉性。公众参与立法一个最显著特点，就是能够起到遏制立法活动被立法主体垄断，防止地方立法异化为极少数人谋求部门利益的手段。党的十八大提出制定法律法规和公共政策要听取公众意见，“拓展人民有序参与立法途径”(22)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《求是》2012年第22期。，党的十九大提出要创新“公众参与”(23)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。立法方式。其实“公民参与立法”和“公众参与立法”是两个含义不同的概念。《广州市规章制定公众参与办法》(以下简称《办法》)，是我国第一部“公众参与立法”的规范性文件，它从概念上对“公众”所涵盖的范围做出规定(24)陈赛金：《中国公众参与立法的新路径探析——以人民团体为视角》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。。《办法》第2条指出：“本办法所称公众是指自然人、法人和其他组织”。公众参与立法是指“公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共政策和治理行为产生影响的各种行为。”(25)陈赛金：《中国公众参与立法的新路径探析——以人民团体为视角》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。需要指出的是我国公民的地位身份和角色意识比较淡薄，加之集体行动的困惑、缺乏基本的激励机制，在一些地方公民提出的立法意见抑或立法建议往往得不到及时的反馈，也在一定程度上减弱了参与立法的积极性。公众参与立法活动不是“为了参与而参与”，而是力求通过参与的方式和途径，对地方立法的结果产生应有的积极影响。总之，历史的、现实的诸多消极因素叠加在一起，决定了公民个体参与立法的积极性不高(26)陈赛金：《中国公众参与立法的新路径探析——以人民团体为视角》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。，立法主体的自我评价与公众的立法评价具有明显差异(27)郭晓燕、李拥军：《公众参与立法的功能异化与矫正路径》，《齐鲁学刊》2021年第2期。。党的十八大以来，党和政府想尽一切办法引导和鼓励公众参与立法活动，把公众参与立法的原则向前推进了一大步(28)陈赛金：《中国公众参与立法的新路径探析——以人民团体为视角》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。。公众参与立法不但从政治上、法律上体现了社会主义立法的本质，而且从程序上保证了立法的人民性和民主性，有助于增强国家政权合法性的政治功能。地方立法是一项面向基层群众、实现党和国家工作重心下移、最接地气的立法形式，因而地方立法应当把工作重点放在地方性事务管理上，对地方立法中出现的各种现实问题既要妥善处置，又不能简单粗暴地“砍一刀”了事。由于地方立法贴近老百姓的生产生活实际，与落实和实现党的“民生工程”紧密联系在一起，应当尽量吸纳当地民众和社会团体参与立法活动，这样做不仅有利于提高地方立法质量，而且本身就是一种行之有效的普法教育。地方立法是一项政治性、专业性、技术性很强的工作，当下立法者与受众沟通困难的原因是双重的：一方面普通民众大多缺乏基本的法律知识素养，另一方面立法草案抑或地方法规本身不易被人读懂。要扩大民众和社会团体参与立法的程度，一个最基本的前提条件就是必须保证立法草案能让人读懂。可以说，这本身就是一个与民主立法、科学立法密切相关的问题，立法者必须了解和弄清楚接受这项立法案的受众，否则就是在无的放矢、做无用功。

(二)地方立法宜粗不宜细的体制弊端

在我国立法实践中，“宜粗不宜细”原本是作为一种权宜之计出现的。在十年文化大革命当中，我国整个公检法系统被彻底砸烂，国家治理长期处于“两部法律治天下”(即《宪法》和《中华人民共和国婚姻法》(试行))的境地。党中央采取果断措施结束文化大革命10年内乱之后，百废待举，迫切需要改变“无法可依”的被动局面，加快立法就成为社会生活走上法治化道路的必然选择。作为权宜之计的“宜粗不宜细”，就是在这种背景和现实情况下出现并存在的。当时的立法“宜粗不宜细”，主要体现在“加快立法程序的维度中，尤其以立法审议程序的简略为典型，彼时我国确实曾经实行过‘一审制’和‘二审制’”(29)王起超：《粗放和精细：论立法技术的秩序建构路径》，《河北法学》2021年第5期。。应当说这种“粗放型”立法的体制弊端是明显的，在20世纪80年代初期那种情况下，实在是一种“不得已而为之”的无奈之举。然而前些年有些地方的立法机关和立法人员，对地方立法“精细化”缺乏基本的理解和认识，不懂得地方立法应当从实际情况和立法需求出发，热衷于对“上位法”和其他地方的“同位法”照抄照搬，习惯于充当立法的“搬运工”，把地方立法成果视为简单的“法规汇编”(30)丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。；有的人认为我国立法素有“宜粗不宜细”的传统，地方立法不能太细，“法规太细太具体，不像法规”“法规原则一些，便于执行的灵活性”(31)丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。；有的人甚至以所谓“软法”效应为噱头，为其所制定的法规不规范、无实效性做辩护(32)丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。；有的人则把地方法规的“原则化”“空洞化”(33)丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。当作立法经验讲。上述这些偏离地方立法本质和宗旨的怪现象，再也不能继续任其下去了，否则就会从根本上损害地方立法严肃性和权威性，就会从事实上贻误建设社会主义法制国家的进程。在社会主义新时代新阶段，尤其是在举全国之力推进乡村治理和乡村振兴的背景下，党和国家把工作重心下移到基层，地方立法承载着特殊的功能和使命。相对于国家立法而言，地方立法的任务更重、更接近基层、更贴近群众。尽管地方性法规的适用范围更小、更易于直接、具体地反映地方实际情况，但是丝毫不影响地方立法的重要作用。法律的生命力和重要价值在于实施，核心在于法律规范的科学性和合理性，在于因地制宜切实可行并行之有效。这就决定了地方立法须臾离不开“具体化”“精细化”，务必突出立法的自主性、可行性和实效性功能。

(三)地方立法形式主义的制度屏障

地方立法形式主义在相当大的程度上，影响和制约了地方立法功能的发挥。地方立法形式主义主要表现在如下几个方面：在立法体系上，立法体例和立法规模贪大求全，立法结构追求体系完整、鸿篇巨著，从根本上违背了立法形式的少而精、快捷、灵活、高效的原则；在立法内容上，违背了从本地实际出发的原则，热衷于照抄照搬、机械套用上位法，尤其是大量抄袭中央立法的内容；在立法文本上，违背了地方特色和反映本地实际情况的原则，大量复制、套用国家法律、行政法规乃至其他地方的规定，表现为贪大求全、好大喜功；在立法格局上，盲目攀比国家立法和上位法，设置总则、分则、附则，章下面设置节、节下面再设置条、条下面设置分条和款等，不求细化、但求“样子好看”(34)封丽霞：《地方立法的形式主义困境与出路》，《地方立法研究》2021年第6期。；在立法态度上，缺乏求是、求实的立法精神，不愿意抑或没有深入扎实地做好前期立法调研，往往在仓促立法过程中，无意识地成为国家法和上位法的搬运工，致使地方立法缺乏基本的创新性。

(四)地方立法自主性不足的功能性障碍

地方立法是国家整体立法的重要组成部分，是一种表达地方人民意志、实现地方有效治理的重要方式和途径，但是地方立法质量与2015年修订《立法法》赋予地方立法权的初衷相去较远。从立法体制障碍方面看，主要存在如下几个问题：

1.陷入地方立法功能的误区。地方法规与国家法和上位法相比较，地方立法应当把精益求精的“绣花功夫”，花费在对国家法和上位法的落实、对上位法相关条款的具体化和细化上面，功能应当体现在对上位法相关条款的补充完善和实验创新上面。然而地方立法者忽视了地方立法的自主性和功能性，本末倒置的充当起上位法的“搬运工”，理由是只要“不与上位法相抵触”，上位法律法规就应当在下位法得到适用和体现，不适当地使地方立法陷入“法典崇拜”的怪圈。

2.立法制度本身存在漏洞。由于《立法法》规定的“不与上位法相抵触”原则具有较大的模糊性，在具体内容的规定和阐释上过于原则笼统，致使地方立法者为了合法性和“有效规避抵触风险”，自觉不自觉地把抄袭上位法视为“不与上位法相抵触”的“避风港”。加之地方立法习惯于由当地行政部门制定法规，致使地方立法普遍陷入“部门立法”的怪圈。

3.地方立法机关成为离退休干部“后花园”。近几年在进行基层立法调研中发现，地方各级人大常委会组成人员包括一部分立法主干人员，多是从已换届的党委、政府机关来这里“发挥余热”的老同志，尽管他们有很强的责任心，但心有余而力不足，表现为对地方立法的属性、功能、职责和任务不太明了，对地方立法的复杂程度和具体要求缺乏足够的认知，很难在任期内推进地方立法工作实现专业化和科学化(35)丁轶：《地方立法重复现象的组织社会学阐释》，《地方立法研究》2020年第6期。。加之参与立法起草的大多数成员，多是没有经过法学本科或研究生阶段严格教育和训练的“半路出家者”，不具备立法的专业知识、语言表达和逻辑应用能力，天然的立法素质决定了他们难于摆脱照搬上位法和抄袭其他地方同位法的尴尬局面。

三、提升地方立法质量的体制机制举措

立法是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要形式，地方立法的质量，直接关系到国家法治现代化建设的重大责任在本地方能否顺利地落到实处的大问题。地方法规和政府规章的质量是地方立法的生命线所在，精准立法、凸显本地方特色，是各级地方立法的根本任务。 提升地方立法质量的体制机制举措是：夯实人民群众参与立法的制度基础，完善地方立法精细化的体制机制，克服地方立法形式主义的制度保障，构建科学合理的立法质量评价体系。

(一)夯实人民群众参与立法的制度基础

我国公众参与立法的公众范畴包括“中国公众参与立法包括普通公民个体、专家学者、人大代表、政协委员、社会团体等。”(36)陈赛金：《中国公众参与立法的新路径探析——以人民团体为视角》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。从1949年中华人民共和国成立一直沿用至今的“人民团体”，是指除政府、政府官方机构、企业公司和事业单位以外的团体组织总称，是一个具有特殊法律地位的政治社团。一个时期以来，由于“党对社会团体管控的变化和犹豫，使社会团体参与立法缺乏稳定性，社会团体力量的不可控性，也会影响社会团体参与立法的深度、广度、有效性。”(37)陈赛金：《中国公众参与立法的新路径探析——以人民团体为视角》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。党的十八大以来，多数社团组织都有参与地方立法的主动性和积极性，党和政府充分发挥人民团体的政治号召力和社会组织力，有意识地通过社团组织把分散的公民个体诉求整合成为一种共同的声音，也许比当下强调公民个体参与立法的效果更好，为解决公众参与立法的现实困境提供了一条新的路径。从长远看，重视发挥人民团体参与地方立法的主动性和积极性，“可以克服公民个体、普通社会团体、利益集团等公众主体在参与立法中的缺陷”(38)陈赛金：《中国公众参与立法的新路径探析——以人民团体为视角》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。，能够起到遏制既得利益集团争相挤进地方立法圈的态势，保障“沉默的大多数”(39)陈赛金：《中国公众参与立法的新路径探析——以人民团体为视角》，《上海师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。呼声与诉求进入立法者的耳朵里。人民团体在参与国家立法和地方立法方面，已经积累了较为丰富的实践经验，有许多成功的做法和经验已经上升为国家法律，成为当下人民团体参与立法的法律依据。譬如，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人”，参与到国家和地方的立法活动当中去。《立法法》第36条规定，立法主体在立法过程中，凡涉及重大意见分歧或重大利益关系调整的，应当“采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”“听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。”如果对公众的异议和正当诉求不能做出回应，那么立法结果也会因缺乏正当性而难于得到公众的认可和支持。国家立法权和地方立法权根本上属于人民，人民团体参与立法有利于夯实人民群众参与立法的制度基础，提升民主立法和科学立法的高度，保障广大人民群众参与立法活动的广泛性，社会主义法治“应当成为全体公民的自觉行为，以彰显公民是社会主义国家和社会主人的主体地位。”(40)宋才发：《中国共产党领导法治建设的实践经验——对〈中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议〉的解读》，《党政干部论坛》2022年第1期。

(二)完善地方立法精细化的体制机制

党的十八届四中全会提出“推进立法精细化”理念，立法对当下和未来一段时期内需要调整的问题十分明晰，立法的核心任务就是为解决这些需要调整的问题，适时提供法治手段和执行措施的。2020年《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)的通过，标志着我国立法由“粗放型”立法转变为“精细化”立法。“《民法典》最重要的意义或许不完全在于它增加或修改了哪些规定，而在于标志着我国立法技术走向成熟。从民事单行法走向《民法典》并不是法律条文的机械合并，而是在审查基础之上将主要各民事部门法归于一部法律并使之融贯的过程。”(41)王起超：《粗放和精细：论立法技术的秩序建构路径》，《河北法学》2021年第5期。立法精细化既是地方立法的关键要求，也是地方立法的特殊价值所在。地方立法精细化主要包括两个方面的内容(42)丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。：一是在立法理的念上，把有效解决本地方实际问题作为立法宗旨，切实做到选题精准、内容精良、表述精炼。具体地说，“选题精准”就是要凸显立法符合实际问题的客观性、立法调整的适合性、现有立法的空白性以及本级立法的有权性四个要件。“内容精良”就是要求地方立法务必做到对象的具体性、规范的明确性、方案的可行性和规范的合法性。“表达精练”则是要求地方立法做到文本结构精练和文字表述精练(43)丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。。党的十八大以来，党中央强调地方立法要采取“先试点、后复制、再推广”的立法模式。浙江省是较早开展地方立法“精细化”探索的省份，浙江省人大及其常委会于2010年在推进地方立法工作“五个转变”中，率先提出“从粗放型立法”向“精细化立法”转变。浙江省在实践中总结提炼出来“三精立法”试点经验(44)丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。，对全国各地的地方立法具有重要的复制和推广价值。这主要体现在：一是反映了地方立法的规律和特点；二是切中了立法质量问题的要害；三是明确了地方立法机关提高立法质量的方向(45)丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。。结合浙江省地方立法精细化经验，可以初步明晰地方立法精细化体制机制改革的基本进路：一是立法精细化是地方立法的基本理念和衡量标准；二是立法精细化是有效解决本地实际问题的立法目标(46)丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。；三是立法精细化是精准调整立法对象的有效途径；四是立法精细化是确立精良可行立法内容的重要抓手；五是立法精细化是精炼准确表达立法意图有效保证(47)丁祖年、粟丹：《地方立法精细化的内涵与路径》，《地方立法研究》2020年第4期。。越是突出和强调地方法治的重要性，就越是要重视完善地方立法精细化的体制机制，越是要高度重视全面提升地方立法质量工作。除了需要完善前述各项体制机制外，还需要建立一套行之有效的督促保障机制和考核评估机制，把“三精立法”的具体标准制度化、规范化，使之成为全国各地地方立法工作的强制性要求。因为立法是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要形式，立法质量直接折射出地方立法是否贯彻民主立法、科学立法的立法精神，直接关系到国家法治现代化建设的重大责任，在本地方能否顺利地落到实处的大问题。

(三)克服地方立法形式主义的制度保障

精准立法、凸显本地方特色，是各级地方立法的根本任务。地方法规和政府规章的质量如何是地方立法的生命线所在。譬如，在立法选题制度建设方面，需要围绕立法选题编制管理、立法源的扩大、立项项目之间的评估与竞争机制等内容展开(48)卢护锋：《设区的市立法的精准化路径：基于立法选题的思考》，《政治与法律》2019年第3期。。在“十四五”期间乃至更长的时期内，地方立法需要纠正过去盲目跟风立法、追求立法数量和速度的坏习惯，需要从体制机制上抛弃形式主义那一套，需要在“不抵触”和“立法创新”之间寻找平衡点，尤其需要重新回归到“针对性”“可操作性”和“管用性”的本质上。各级地方党委应当加强对地方立法的领导，上级立法机关要加强对地方立法人才队伍的业务培训和素质提升，建立常态化的地方立法评估制度体系，引导地方立法机关拓展公众参与的途径和办法，在提升地方立法质量上施猛劲、下猛药，务求措施落地实施、见真功、见实效。地方立法机关务必从最基础、最基本的做起，树立正确的“效益观”“政绩观”，彻底克服和消除“法典崇拜”情结，把立法的关注点放到立法效益和治理效能上。尽管各地基本上都制定了制度化的立法后评估机制，并且把“是否具有地方特色”“是否重复上位法”等相关评估要件列入评估指标体系，但是评估机制毕竟不具有立法审查的权威性。因而为了防范和克服地方立法形式主义，2015年新修订的《立法法》，规定了地方立法备案审查制度。《立法法》第98条规定，省级制定的“地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案”：地方性法规报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；自治州、自治县的自治条例和单行条例报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。建议在下一次修订《立法法》的时候，把“重复立法”尤其是把大量根本没有必要的“重复立法”等内容纳入备案审查范围，依法明晰相应的法律责任，以确保实现地方性法规审查的严肃性、权威性和高效化。

(四)构建科学合理的立法质量评价体系

权力主体不但享有公共事务的管理权，而且“直接参与分配社会的政治、经济、文化等各方面的资源和利益，实际地决定着人们的利益义务分配。”(49)胡玉鸿：《习近平法治思想中权力运行制约和监督理论》，《江淮论坛》2021年第5期。即使是地方立法权，如果长期不加以限制和监督，同样是滋生腐败的温床，因为立法者不仅有可能成为部门利益和“小圈子”利益的代言人，而且本身就具有本能的自发腐败可能性。所以，地方立法质量评价体系的本质，是人民群众对地方立法知情权、参与权的民主性和科学性的真实反映，是对立法权滥用和非法行使的制度防范和法律监督，以确保地方立法活动和立法结果的公正性、合理性和合法性。《立法法》第39条“对法律草案”的立法前评估作出规定；《立法法》第63条对“立法后评估”作出规定。这两条规定不仅确立了国家立法评估制度，而且以立法阶段为标准，把地方立法评估分为“立法前评估”和“立法后评估”。地方立法前评估是依据特定的程序、标准和方法，对立法项目的目标、内容等在进行正式立法之前的评估，主要是评估和确认立法项目的合法性、合理性、必要性和可行性，避免重复立法，降低立法过程以及后续的执行成本。立法后评估侧重点是为了有效检验地方立法的实施效果，包括已经取得的成绩和存在的问题，以利于促进地方治理法治化，为地方立法的修改、废止提供依据，构建科学合理的立法质量评价体系。与此相适应各地立法质量评价体系也逐步完善，譬如，广州市人大制定了《广州市人大常委会立法后评估办法》，南京市人大常委会制定了《南京市人大常委会立法后评估办法》，陕西省人大常委会制定了《陕西省地方立法评估工作规划》(50)王方玉：《地方立法前评估的内涵与主体模式解析——基于对立法后评估的借鉴》，《西部法学评论》2018年第6期。，尽管各地尚未形成完整的立法质量评价体系，但是对立法前评估和立法后评估逐渐趋于常态化，并将越来越成为一种提升地方立法质量的常态机制。建议在下一次修订《立法法》的时候，对《立法法》第73条进行修改，明确规定上位法已经有规定的，下位法不得再做重复性规定。把完善地方“特色评估”纳入地方立法工作制度，完善上级立法机关的事后审查制度，实施上级立法机关对下级立法机关“特色评估”制度。习近平总书记说过：“推进法治体系建设，重点和难点在于通过严格执法、公正司法、全民守法，推进法律正确实施，把‘纸上的法律’变为‘行动中的法律’。”(51)习近平：《坚持走中国特色社会主义法治道路更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，《中国人大》2022年第4期。必须旗帜鲜明地反对司法机关和司法人员的不作为和乱作为，尤其是要警惕和防范执法不严、司法不公和司法腐败问题。“一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结”(52)中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第69页。。正是从这个意义上说，司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线(53)李林：《推进法制改革 建设法治中国》，《社会科学战线》2014年第11期。。