国外对中国共产党政策执行力的研究

周文华，邱 蝶

(北京联合大学 海外中国学研究中心，北京 100101)

习近平总书记强调，一分部署，九分落实；如果不沉下心来抓落实，再好的目标、再好的蓝图，也只是镜中花、水中月。中国共产党领导革命建设与改革所取得的卓越成就，与高度重视政策的执行密切相关(1)周文华：《海外视角下中国共产党的政治领导力》，《国外社会科学》2021年第2期。。对此，国外人士从多个方面进行了相关研究，着重分析了科学决策、领导人的卓越引领、发挥地方能动性、广泛动员等在增强政策执行力中的作用。

一、通过科学决策增强政策执行力

政策和策略是党的生命，中国共产党在把脉时代特征和趋势中体现出卓越的科学决策能力。国外对中国共产党的民主决策、试验性决策给以特别关注。

国外高度评价中国共产党以人民为中心制定决策。美国康奈尔大学马克·赛尔登(Mark Selden)《延安道路》一书研究了中国共产党在延安时期的决策，他认为中国共产党的决策是从人民的需求出发，战时改革纲领符合人民大众的要求，尤其是穷人的要求(2)[美]马克·赛尔登：《革命中的中国：延安道路》，魏晓明、冯崇义译，北京：社会科学文献出版社，2002年，第300页。。美国学者肯尼斯·休梅克(Kenneth Shewmaker)《美国人与中国共产党人》一书认为，尽管西方观察者们认为红军的生命力来自于多个方面，却几乎毫无例外地强调红军受到农民群众欢迎这一事实；大多数西方记者都把红军受人民的广泛欢迎归因于这支军队执行的尊重民众的政策。美国合众社、伦敦《泰晤士报》记者哈里森·福尔曼(Harrison Forman)认为，中国共产党力量的内在来源在于赢得了人民的尊敬与合作。他说，抗日民主政权中的“三三制”是有效的民主，它可以在政治上代表中国社会中不同的力量(3)[美]肯尼斯·休梅克：《美国人与中国共产党人》，郑志宁等译，长春：吉林文史出版社，1989年，第169、274页。。中国共产党在民生决策上也充分考虑人民的利益，德国海德堡大学高晋华表示，中国共产党作为执政党的合法性建立在人民心中，只有得到人民的支持，才是执政党的路线和政策符合广大人民根本利益的集中体现(4)Jinghua Gao, “China’s Public Health Policies in Response to COVID-19: From an ‘Authoritarian’ Perspective,” December 15, 2021. https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fpubh.2021.756677/full.。世界银行东亚及太平洋地区事务副行长曼努埃拉·费罗(Manuela Ferro)表示，中国的减贫是一个通过经济转型实现持续增长的故事。随着中国经济改革的深化，其社会政策需要调整，以更好地支持劳动力流动，提高工人素质，适应劳动力市场的需求，同时保护那些容易受到经济转型影响的人(5)“China lifts 800m people out of poverty over 40 years, accounting for 75% of global poverty reduction.” March 31, 2022. https://www.globaltimes.cn/page/202203/1257339.shtml.。

国外非常关注中国共产党的试验性决策。德国政治学家、特里尔大学教授韩博天(Sebastian Heilmann)在《从地方实验到国家政策：中国独特政策进程的起源》一文中提到，在中国专门有一套术语和方法塑造从实验方案上升到国家政策的整个过程，这套术语和方法源自中国共产党早期的革命经验，其核心是“由点到面”制定和完善政策，“因地制宜”实施和推广政策(6)Sebastian Heilmann, “From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’ s Distinctive Policy Process,” China Journal, No.59,2008, pp.1-30.。韩博天在另外一篇文章《中国经济崛起的政策实验》中强调试验性政策的作用，“试验是一个强大而有效的纠正机制，发现什么起作用，诱导什么行为变化，并产生有利于创业精神、投资和经济增长的制度创新”(7)Sebastian Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,”Studies in Comparative International Development,No43,2008, p.3.。牛津大学从事当代中国研究的名誉教授薇薇安·舒(Vivienne Shue)认为，新中国成立后的土地改革需要一种精心设计的点对面的方法，首先在选定的少数地点获得实地经验，然后通过一系列广泛而强烈的运动来传播这种经验(8)Vivienne Shue, Peasant China in Transition: The Dynamics of Development Toward Socialism, 1949-1956, Berkeley: University of California Press, 1980, p. 69 and pp. 322-323.。德国历史学家、汉学家余凯思(Klaus Mühlhahn)对中国改革开放有所研究，他认为中国的经济改革是一种局部渐进的改革策略，其特点是制度的逐步调整和频繁的区域试验(9)Timothy Cheek, Klaus Mühlhahn, and Hans van de Ven, The Chinese Communist Party: A Century in Ten Lives, Cambridge University Press, 2021, p.164.。英国贝尔法斯特女王大学农村研究中心主任约翰·戴维斯(John Davis)表示，在中国改革开放的进程中采取新措施，主要是通过在选定的实验区进行试验性改革，鼓励尝试不同的办法，然后在全国范围内实施，并引入下一项改革措施，这增加了改革成功的可能性(10)Fu Chen and John Davis, “Land reform in rural China since the mid-1980s,”Land Reform, Land Settlement, and Cooperative, Vol 6, No2,1998,pp.123-137.。

总体上看，国外对中国的科学决策印象深刻，评价较高，而这正是政策执行的基础。比如，韩国学者朴成在(Park Seongjae)认为，中国的扶贫政策设计合理，项目执行高效，政府领导力强，扶贫理念、资金、人力资源等得以充分调动，扶贫方案得以有效落实(11)中国国际扶贫中心、中国互联网新闻中心：《外国人眼中的中国扶贫》，北京：外文出版社，2019年，第73页。。

二、通过领导人的卓越引领增强政策执行力

党的政策归根结底要靠人来执行，而党的领导人的勇气和胆识在政策执行中起着尤其重要的作用。美国夏威夷大学成中英(Chung—Ying Cheng)等人从中国传统美德“仁”“智”“勇”三个方面来分析领导力及其在决策和执行方面的体现，特别强调了“勇”的作用。他们认为，领导力，尤其是政治领导力，表现为一种技能的执行能力，而这种技能植根于个体对于他人、环境、需求以及人生目标所体现的胜任力(12)[美]成中英等：《美德的有效领导：基于儒家视角的政治领导力分析》，《管理学报》2014年第11期。。

国外人士对于邓小平卓越的领导力以及在实践中的执行力给予较高评价。傅高义对于邓小平果敢的执行力印象深刻，他认为邓小平做事“举重若轻”，花费很多时间分析自己决定的后果，但在重大问题上，邓小平往往愿意在摸清楚全部事实之前就大胆推进(13)[美] 傅高义：《邓小平时代》，冯克利译，北京：三联书店，2013年，第382页。。美国前国务卿基辛格(Henry Alfred Kissinger)认为，邓小平为实现中国现代化，定义其世界角色，带来了勇气、信念和不可战胜的精神，他对国家的优势和劣势实事求是，对未来充满远见。法国学者魏柳南(Lionel Vairon)认为，邓小平对中国的未来有着清晰和现实的视野，并具有通过实施极其务实的政策而弥补失去的时光的坚定意志(14)[法]魏柳南：《伟大的变革：中国追梦新时代》，韩冰、骜龙译，北京：中国出版集团东方出版中心，2021年，第72页。。

中国减贫事业凸显了领导人的卓越引领在增强政策执行力中的作用。美国的中国问题专家罗伯特·劳伦斯·库恩(Robert Lawrence Kuhn)评价中国共产党领导人对于脱贫的影响时认为“习总书记已经把扶贫工作作为其领导力的象征”(15)[美]罗伯特·劳伦斯·库恩、汪三贵：《脱贫之道——中国共产党的治理密码》，重庆：重庆出版社，2020年，第19页。。阿根廷学者帕特里西奥·朱斯托认为，在过去40多年中，中国有8亿人口脱贫，占同一时期全球脱贫人口总数的70%，这是“令人惊叹的成就”，是“人类历史上最重要的社会革命”，中国的脱贫成绩是中国共产党执政能力的体现，也显示了中国领导人的远见卓识(16)《阿根廷学者：减贫成就彰显中共执政能力》，http：//www.cankaoxiaoxi.com/china/20210225/2435752.shtml。。关于习近平总书记在外交政策上表现出卓越引领力，哈佛大学肯尼迪政府学院托尼·赛奇(Anthony Saich)认为，在国际舞台上，习近平是一个雄心壮志的领导人，他追求中华民族复兴的政策也体现了他的愿景，习近平希望中国将比以往扮演更加积极的国际角色，中国不是旁观者，必须是参与者、领导者(17)Tony Saich, From Rebel to Ruler: One Hundred Years of the Chinese Communist Party, The Belknap Press of Harvard University Press, 2021, pp.419-432.。

三、通过发挥地方积极性增强政策执行力

矛盾的普遍性与特殊性的辩证关系原理是事物矛盾问题的精髓，是正确理解矛盾学说的关键。中国共产党在政策执行方面注重共性与个性的辩证统一，原则性与灵活性的辩证统一。

(一)因地施策

抗日战争时期，我国各地情况很不一样，美国斯坦福大学范力沛(Lyman Van Slyke)在对抗日根据地进行研究时认为，在不同的根据地中国共产党的路线、政策落实情况差距甚大，比如整风运动，在各地实行效果差别就很大，在陕甘宁边区效果显著，在敌后抗日根据地实施情况不如边区。对于减租政策，部分根据地实施得很有成效，而在山东等地则根据当地情况有所调整(18)[美]范力沛：《西方对中国革命研究的过去、现在与未来》，《国外中国近代史研究》(第25辑)，北京：中国社会科学出版社，1994年。。

改革开放以来，我国经济建设取得巨大成绩，但自然环境却在一定程度上遭受破坏。美国外交关系协会易明(Elizabeth C.Economy)对中国共产党在环保政策方面的执行力进行了专门研究，她说，中央政府在法规方面和行政管理方面只是提出指导性意见，而具体的实施则给予地方更多的自主权，鼓励省级和地方政府去执行(19)[美]易明：《一江黑水：中国未来的环境挑战》，姜智芹译，南京：江苏人民出版社，2012年，第89页。。 英国贝尔法斯特女王大学农村研究中心主任约翰·戴维斯一直以来致力于研究改革开放的土地政策，他表示中国土地改革的实施体现出了地方的多样性。他认为，1980年初，家庭联产承包责任制在中国农村广泛推行，随后1985年改革的深化体现出了因地制宜的多样性，没有出现普适的模式，因为当地条件难以改变，他强调如果忽视当地条件和需求会对改革的进程造成不利的影响(20)Fu Chen and John Davis, “Land reform in rural China since the mid-1980s,”Land Reform, Land Settlement, and Cooperative, Vol 6, No2,1998,pp.123-137.。

在建党百年之际，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利。习近平总书记强调，脱贫攻坚要实事求是、因地制宜。牛津大学人类与发展研究中心主任萨宾娜·阿尔克(Sabina Ark)说，中国政府消除贫困的决心和领导力是空前的。精准扶贫中让她印象深刻的首先就是从中央到地方，从国家层面到省、县、乡镇再到贫困户的协同合力(21)中国国际扶贫中心、中国互联网新闻中心：《外国人眼中的中国扶贫》，北京：外文出版社，2019年，第121页。。 2022年中国财政部、国务院发展研究中心(DRC)和世界银行联合发布了一项名为《中国减贫四十年：驱动力、对世界的洞察和前进的道路》的报告，报告称，中国的减贫方法基于两大支柱，一是广泛的经济转型，以提供新的经济机会并提高平均收入和有针对性的资助来减轻持续的贫困；二是认识到需要有针对性地提供资助，以减轻持续存在的贫困，从最初向因地理位置和缺乏机会而处于不利地位的地区提供资助，到后来向个别家庭提供资助(22)“Lifting 800 Million People Out of Poverty-New Report Looks at Lessons from China’s Experience.” April 1, 2022. https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2022/04/01/lifting-800-million-people-out-of-poverty-new-report-looks-at-lessons-from-china-s-experience.。这是因地施策在中国减贫事业中的成功应用。

(二)发挥地方干部的能动作用

毛泽东在《论十大关系》中指出：“我们的国家这样大、人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”(23)《毛泽东文集》(第七卷)，北京：人民出版社，1999年，第31页。发挥地方积极性，地方干部的能动性很重要。

瑞典乌普萨拉大学政治科学系玛利亚·爱丁(Maria Edin)在《重塑共产主义国家：中国地方干部责任制》一文中写到，“中国共产党对干部有三种管理方式。第一，下放普通干部的人事管理权，把考核监督的职能给予社会。第二，指导性目标取代旧有的强制性目标。第三，给予地方普遍的自治权。”(24)Maria Edin, “Remaking the Communist Party-State: The Cadre Responsibility System at the Local Level in China,”China: an International Journal,Vol 1,No1,2003,pp.2-3.她认为，执行党中央的决策时，党员干部充分发挥积极性，创造性落实各项政策。她还强调如何发挥干部的能动作用以及加强中央对地方干部的管理。她提出，为了使地方干部发挥更大的作用，建立起干部责任制，比如乡镇领导干部与集体企业、集体家庭签订合同，在这些合同中，乡镇领导承诺实现上级制定的某些目标，对实现这些目标负有个人责任，并对于表现优秀的地方干部给予经济奖励和政治激励(25)Edin Maria, “State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective.”The China Quarterly, Vol173, 2003, pp. 35-52.。

美国的中国问题专家罗伯特·劳伦斯·库恩对于发挥地方干部主动性也有研究。他认为，十八大以来，中央从各机关选派第一书记深入农村，并给第一书记极大的自主权，各地积极健全第一书记激励保障机制，给予资金、精神、政策上的大力支持(26)[美]罗伯特·劳伦斯·库恩，汪三贵：《脱贫之道——中国共产党的治理密码》，重庆：重庆出版社，2020年，第134-140页。。在环境治理领域，中国共产党充分发挥了地方干部的能动作用。美国外交关系协会易明认为，“中央政府将环境保护权力下放到地方一级，一些较富裕的地区在积极主动的负责人的领导下采取行动解决自己的环境需求，而且表现得非常好。例如，上海经常将超过3%的地方收入用于环境保护，并在治理空气和水污染问题方面取得了长足的进步。”(27)Elizabeth C Economy, “China’s Environmental Challenge: Political, Social and Economic Implications,” January 27, 2003. https://www.cfr.org/report/chinas-environmental-challenge-political-social-and-economic-implications.

四、通过广泛动员增强政策执行力

中国共产党的百年历史，就是一部党与人民心连心、同呼吸、共命运的历史。增强政策执行力，需要人民群众对政策的知晓、认可和支持。

抗战时期美国著名的“中国通”、驻华外交官约翰·帕顿·戴维斯(John Paton Davies Jr.)认为，中国共产党拥有广泛的群众基础，有效地组织起农民力量。他说，中国共产党的战士有耐力、有纪律、有冲劲，他们的领导是中国最实事求是、条理分明、意志坚决的团队；日本人和国民党给中国农民带来痛苦和折磨，而共产党来到他们身边告诉他们不要绝望，他们依靠共产党组织起来抵抗敌人，并最终获得胜利。他认为，共产党的干部和军队尊重农民，激发他们的思考，促使他们参与决策，获得他们的信任(28)[美]约翰·帕顿·戴维斯：《未了中国缘：一部自传》，张翔等译，北京：社会科学文献出版社，2016年，第272页。。日本学者片岗聪(Tetsuya Kata-Pka)认为，中国农村有些宗法组织、家族组织等，它们没有明确的政治方向，而中国共产党给所有这些组织指出明确的、一致的政治方向，就像用强大的磁场把本来没有磁性的铁磁化一样(29)[美]范力沛：《西方对中国革命研究的过去、现在与未来》，《国外中国近代史研究》(第25辑)，北京：中国社会科学出版社，1994年。。哈佛大学西达·斯考切波(Theda Skocpol)认为，“在20世纪40年代初最严酷的时期，中国共产党形成了一种独特的说服与参与的政治领导技巧，那就是群众路线。”(30)[美]西达·斯考切波：《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》，何俊志、王学东译，上海：上海人民出版社，2007年，第311页。“中国抗战是人类意志的胜利。根据我们这个时代所有关于战争的预期，中国都只能屈服。不这样就是违背物理定律，就像桥梁承重超过限度就会倒塌一样。然而，中国的抗战坚持下来了。中国人做到了超越物理定律的是因为他们内心有一种无形但充足的力量，平衡了战争的重压，这种力量即使在技术化、科学化、机械化的现代战争中，也能与其他力量抗衡。”(31)郑曦原：《浴火重生：〈纽约时报〉中国抗战观察记(1937-1945)》，北京：当代中国出版社，2018年，第241页。

新中国成立后，中国共产党充分调动社会各界力量投入社会主义现代化建设。澳大利亚墨尔本大学薄大伟(David Bray)说，动员大量人员参与共产党事业的战略，在新中国成立前就已取得巨大成功；新中国成立后，中国共产党通过政治形势教育和革命历史教育，提高工人的政治和阶级意识，让其清楚自己作为工人阶级的历史地位，增强对工作场所乃至整个社会的主人翁意识。薄大伟说，中国共产党不仅鼓励工人热情地参与生产，还期望他们参与到企业管理中，增强对政府政策及其执行的深刻认识以及对自身责任感的切身领悟(32)[澳]薄大伟：《单位的前世今生》，柴彦威等译，南京：东南大学出版社，2000年，第100页。。美国堪萨斯大学约翰·詹姆斯·肯尼迪(John James Kennedy)与里士满大学陈丹在《中国的国家能力和干部动员：政策执行的弹性》一文中详细论述了中国共产党强大的动员能力促进政策的实施。“对于中国共产党来说，在毛泽东时期(1949-1976)群众动员和政治运动是中国执行政策的主要行政工具，并在改革时期有所减弱，这些早期运动的主要目标是改变社会和经济结构。例如，在1950年地方领导人大规模动员群众开始土地所有权的重新分配，在三年内颠覆了几个世纪以来的传统农村关系。土地改革后不久，大规模运动结束了个人土地所有权，支持集体土地所有制。此外，群众动员还试图重塑社会实践和个人行为，比如20世纪50年代和60年代的阶级关系，以及70年代早期执行的计划生育。还有不少群众运动旨在消除环境问题和健康问题，如，从20世纪50年代的防治虫害运动(老鼠、蚊子、苍蝇和麻雀)到21世纪初的非典疫情。”(33)John James Kennedyand Dan Chen, “State Capacity and Cadre Mobilization in China: The Elasticity of Policy Implementation,” Journal of Contemporary China,No27,2017.p.1.这些群众运动都在短期内加速了中央政策的执行，体现出中国共产党通过广泛的动员增强政策执行力。

在新时代的脱贫攻坚和应对新冠肺炎疫情等方面，中国共产党通过卓有成效的广泛动员增强政策执行力。牛津大学教授萨比娜·阿尔基尔(Sabina Alkir)认为，在中国减贫事业中，中国的政治领导力很强，能够将减贫放在很高位置并设置了明确的目标，准确地识别出贫困人口，动员社会力量广泛参与扶贫，有效地推动了中国减贫事业的成功(34)张雷：《海外学者看“中国减贫”》，《北京日报》 2020年4月27日。。在抗击新冠肺炎疫情方面，德国海德堡大学高晋华说，新冠肺炎疫情爆发以来，中国政府积极动员各类企业、社会团体、志愿者、社会工作者等社会力量参与应急响应体系，为抗击这一流行病提供财政、物质和志愿支持，其中突出了社会组织在应急系统中的关键作用(35)Jinghua Gao, “China’s Public Health Policies in Response to COVID-19: From an ‘Authoritarian’ Perspective,” December 15, 2021. https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fpubh.2021.756677/full.。波兰的中国问题专家、亚太地区研究所的帕特里克·什佐特卡(Patryk Szczotka)认为，2020年中国共产党迅速遏制了新冠肺炎大流行取得了压倒性的胜利，得益于中国抗击疫情的模式，这是基于中共群众动员战略，因为它能够大规模地动员社会。他认为，中国共产党动员成功的关键是为所有动员参与者制定一个共同目标，即抗击疫情符合所有人利益(36)Patryk Szczotka, “Mass Mobilization-The CCP’s Historic Tool in Fighting the COVID-19 Pandemic,” September 23, 2021. https://warsawinstitute.org/chinas-strategy-mass-mobilisation-effective-way-fight-covid-19-pandemic/.。

政策执行力是国外考察中国共产党领导力的一个重要方面，总体上看，国外对中国共产党的政策执行力给以较高评价，他们着重研究了科学决策、领导人的卓越引领、发挥地方能动性和广泛动员在增强政策执行力中的作用，这对中国共产党领导力建设具有一定的启发和借鉴意义。