论中国特色应急纠纷快速解决机制的建构

郭亦辰，郭庆珠

(1.南开大学，天津 300350；2.天津师范大学，天津 300387)

当前，人类面临的风险挑战愈加复杂和多样，在“风险社会”(1)参见[德]乌尔里希.贝克著：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社2004年版，第13-57页。的现实下，加强政府的风险规制职能成为人们的共识(2)参见[美]史蒂芬.布雷耶著：《打破恶性循环：政府如何有效规制风险》，宋华琳译，北京：法律出版社2009年版，第106页。。突发事件的应对成为政府不得不履行的重要职责之一。马克思曾经说过：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益相关”(3)参见《马克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社1995年版，第187页。。应急处置中对于利益的快速分配和调整难免会和人们的通常预期有所不同，容易引发争议。“纠纷是由于当事人因为某种原因对现在的状态怀有不满并要求进行变更而产生的”(4)参见[日]小岛武司，伊藤真主编：《诉讼外纠纷解决法》，丁婕译，北京：中国政法大学出版社2005年版，第16页。。我国现有应急法律法规对于如何迅速地化解应急纠纷缺乏具体的系统性规定(5)如《突发事件应对法》第21条、第61条等只对处理突发事件引发的矛盾和纠纷做了原则性规定。，故而建构有中国特色的应急纠纷快速解决机制是当前亟待深入研究解决的重要课题。相关机制建设对于稳定应急处置中的社会关系，更好地促进应急处置目的实现具有重要意义。

一、应急纠纷及其快速解决机制的建构界说

“没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言”(6)参见[美]E.博登海默著：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社1999年版，第486页。。建构应急纠纷快速解决机制的前提是对应急纠纷有明确的界定，并以此为基础探索机制建构的必要性和其应遵循的基本原则，从而在价值和宏观技术层面为中国特色的机制建构奠定基础。

(一)应急纠纷的内涵及常见的应急纠纷梳理

本文所称的应急纠纷是指在突发事件应急处置中发生的与突发事件应对相关的各种争议。理解以上界定需要注意以下两点。首先，本文所称的应急纠纷仅仅指突发事件应急处置中产生的纠纷，不包括突发事件预防中产生的纠纷。因为突发事件预防中产生的纠纷往往不具有快速解决的急迫性。其次，本文所称的应急纠纷仅仅指与突发事件应对相关的各种争议。若争议发生在突发事件发生的地域内或时间段内，但争议内容与突发事件应对无关，则不属于本文探讨的范畴。

一般来讲，应急纠纷往往具有以下方面的特点：应急纠纷的发生与突发事件应对相关，具有突发性；应急纠纷的解决具有急迫性；应急纠纷往往案情较为简单、争议不大，因为应急纠纷一般都是在短时间内突然发生的，多数情况下所涉及到的社会关系并不复杂，相关利益的调整也较为明确、具体。此外，应急纠纷大多具有社会关注度高、处理过程和结果对外传播快的特点。突发事件发生后，社会公众的生活和心理都会受到很大的冲击，人们正常的生活状态和节奏会被打乱。在此情况下，一旦发生应急纠纷，公众面对纠纷当事人的处境可能产生强烈的代入感，出于“移情效应”，往往会大大提高应急纠纷的社会关注度。这也是应急纠纷发生后容易出现舆情事件甚至群体性事件的重要原因之一。

从大的类型来看，应急纠纷主要有两大类：行政类应急纠纷和民事类应急纠纷。在上述两大类下，可以进一步进行细化梳理。

1.行政类应急纠纷

所谓行政类应急纠纷，是指行政机关在突发事件应急处置过程中与行政相对人之间发生的争议。实践中，相关争议主要表现为两种情况：一是行政相对人质疑行政机关采取的处置措施违法，侵犯其合法权益，不服从行政机关管理而导致的争议；二是行政相对人对于行政机关采取处置措施的合法性没有异议，只是认为相关处置措施会给自己带来不便或不利，不服从行政机关管理而导致的争议。常见的行政类应急纠纷主要包括以下几类：

(1)相对人对于行政机关作出的限制自己人身或行动自由的应急处置措施不服导致的争议。需要说明的是，基层组织、企事业单位、个人包括志愿者受行政机关委托实施相关措施与相对人发生争议的，也应该归入此类纠纷的范畴，因为其本质上是在行使行政职权。(2)相对人对于行政机关为维护应急状态下的社会秩序而采取的惩戒措施不服导致的争议。例如，为了打击突发事件发生后出现的扰乱市场秩序、社会秩序的行为，《突发事件应对法》第49条、第50条规定对行为人要予以严惩，相对人不服处罚结果而导致的争议就属于此类范畴。(3)相对人对于行政机关应急处置中作出的征用行为不服导致的争议。在应急处置中，因行政征用而发生的纠纷主要分为两种情况：一是相对人认为行政征用行为本身侵犯了其合法权益；二是相对人认为行政征用的补偿方式、标准不够合理、充分等。(4)相对人对于行政机关应急处置中作出的给付行为不服导致的争议。应急状态下，政府为公民提供“生存照顾”不仅是行政机关的职权，也是其应负的职责(7)参见陈新民著：《公法学札记》，北京：中国政法大学出版社2001年版，第46-90页。。当相对人对于行政机关是否合法、合理地履行给付职责产生质疑时，就可能发生争议。(5)行政机关在应急处置中依法行使职权造成公民财产损失或人身伤害、死亡而导致的补偿争议，以及违法行使职权造成公民财产损失或人身伤害、死亡而导致的赔偿争议。

2.民事类应急纠纷

所谓民事类应急纠纷，是指与突发事件应对相关的各类民事争议。此类争议主要发生在平等的民事主体之间，但争议的发生与突发事件的应对相关。实践中，常见的民事类应急纠纷主要包括以下几类：

(1)相对人不服从行政机关的应急管理而造成行政机关工作人员或其委托人员的财产损失或人身损害、死亡的侵权争议。(2)公民、法人或其他组织因应急物资的购买、供应而产生的合同争议。突发事件发生后可能会造成应急物资短缺，极易产生合同纠纷。此类纠纷往往直接关系到突发事件的应对，因此快速、妥善地处理相关纠纷是十分必要的。对于因突发事件而导致的与应急物资购买、供应无关的合同不能履行类纠纷，因为与突发事件的应对没有直接关联性，故本文不将其列入探讨范畴。

(二)建构应急纠纷快速解决机制的必要性及应遵循的基本原则

所谓应急纠纷快速解决，是指应急纠纷发生后，争议各方在有关机关或组织主持、协调下，简化程序，灵活处理争议，最大化地化解矛盾，尽快恢复正常社会关系的活动。建构应急纠纷快速解决机制对于突发事件处置具有非常重要的意义。对此，可以从以下几个方面进行理解：

(1)应急纠纷的快速解决关乎行政机关突发事件应急处置权的依法有效行使，关乎正常的社会关系能否得到快速修复。从结构主义的观点来看，应急纠纷的解决是应急处置的重要一环。“结构主义者认为,注重整体是研究事物本质的唯一途径”(8)参见[美]沃野著：《结构主义及其方法论》，载《学术研究》1996年第12期，第35-40页。。因此，相关机制建构有助于更好地通过制度路径凝聚社会共识，为行政机关行使应急处置权提供最优的条件保障。(2)总体来看，大多数应急纠纷案情较为简单、争议不大。建构应急纠纷快速解决机制有助于节约社会成本，从而更好地集中社会资源用于突发事件的应对。(3)建构应急纠纷快速解决机制有利于更好地保障公民的合法权益。在出现突发事件的情况下，公民如何应对应急纠纷，有效地保障自身的合法权益显然也面临挑战。比如，在常规情况下有些证据可能很容易获取或保存，而应急纠纷则很可能增加证据获取或保存的难度，甚至导致证据灭失。出现上述情况的原因可能为纠纷事发突然，当事人来不及取证；事关突发事件应急处置，行政机关不允许当事人取证等。若纠纷在发生后能够得到快速解决，由于事发时间较短，事实还原相对比较容易，多数情况下对于公民权益保障是有利的。(4)建构应急纠纷的快速解决机制是消弭应急处置中影响社会秩序稳定因素的重要制度切口，有助于抑制社会公众对纠纷当事人的身份代入，降低“移情效应”发生的可能性，避免演化为舆情事件或群体性事件，从而为突发事件应急处置提供稳定和谐的社会环境。

建构应急纠纷快速解决机制的必要性主要解决价值层面的问题，而机制建构应遵循的基本原则主要解决宏观技术层面的问题，后者是前者在现实层面的必然投射和延伸。我国拥有悠久的文明、灿烂的文化，在定分止争方面也具备深厚的文化积淀和丰富的制度积累，创造性地探索出诸多具有我国特色的纠纷解决机制，如马锡武审判方式、枫桥经验等，为解决争议提供了中国方案、中国路径，也为应急纠纷的快速解决奠定了坚实的制度基础。建构应急纠纷快速解决机制既要充分体现我国传统法律文化的优势，又要体现我国的制度优势，充分回应应急纠纷快速解决的现实需求。总体而言，机制建构应该遵循以下基本原则：

(1)全面坚持中国共产党领导的原则。《中华人民共和国宪法》第1条第2款明确规定，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。突发事件应急处置作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，必须坚持中国共产党的领导。党的领导不仅体现在思想上、组织上、文化上，还要体现在制度上。与突发事件处置相关联的应急纠纷解决也必须全面坚持党的领导，保证纠纷解决沿着正确的政治方向推进，保障纠纷解决不致影响突发事件处置的大局。(2)坚持科学、民主、法治的原则。在现代社会，应急处置本身就是一个专业性、技术性很强的工作。当应急纠纷涉及到专业性、技术性问题时，要首先在科学的基础上探索解决方案，纠纷解决机关或组织要尽量避免自身“知识不能”(9)参见吴元元著：《反垄断司法的知识生产——一个知识社会学的视角》，载《现代法学》2014年第6期，第50-64页。，才能更好地说服纠纷当事人，取得当事人的认同。其次，解决应急纠纷要坚持民主的原则，充分听取纠纷当事人的意见。只有充分听取当事人意见，才可以更好地厘清案件事实，更好地协商纠纷解决的方案。最后，解决应急纠纷要坚持法治原则。虽然从突发事件处置的总体目的考量，解决应急纠纷具有一定的紧迫性，但快速解决纠纷并不意味着可以突破法律的底线。解决纠纷的程序、实体、形式等方面都不得违背法律的禁止性规定。(3)坚持教育与管理相结合的原则。该原则是我国法律实践中长期坚持的一个基本原则之一。教育方式主要包括说服、劝导等，教育内容主要包括法治理念、价值、公共利益实现和个人合法权益保障等方面。通过教育最终达致促进当事人快速解决纠纷、配合行政机关的应急处置、合力应对突发事件的目标。如此，既可以节约社会成本，又可以为正常、和谐社会关系的恢复和建构打下坚实的社会基础。(4)坚持权利保障和救济的原则。应急处置中的纠纷要快速解决，但快速并不意味着忽视当事人的权利保障和救济，恰恰相反，越是在纠纷快速解决中越要充分保障当事人的权利和救济，这是公平正义的最基本要求。当事人的权利保障既包括实体权利的保障，也包括程序权利的保障。当然，基于快速解决应急纠纷的需要，当事人享有的程序权利可能会相应的克减，从而充分发挥法律简约的优点和力量(10)参见[美]理查德·A·爱波斯坦著:《简约法律的力量》，刘星译，中国政法大学出版社2004年，第29-51页。，但是在简化重要程序时，应该尽可能建构在当事人同意的基础之上，要符合正当法律程序原则的基本要求，否则就可能影响纠纷解决结果的效力。(5)坚持社会参与的原则。人是具有社会性的存在，人与人之间的纠纷本质上即为社会关系的冲突。纠纷的解决实际上就是社会关系调整的完成，故而，强化纠纷解决的社会参与是十分必要的。长期以来，我国有动员社会力量如社会组织、行业协会、亲朋邻里等帮助化解纠纷的光荣传统，在应急纠纷需要快速解决的情况下，通过广泛的社会参与形成解决纠纷的合力是十分必要的，也有助于在承继和发挥传统做法的基础上，打造符合新时代要求的纠纷解决机制。

二、建构应急纠纷快速解决的党组织化解机制

坚持党的领导既是宪法和法律规定的基本要求，也是人们追求美好生活的基本保障。习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话指出：“历史和人民选择了中国共产党”。中国共产党作为我国执政党，以为人民服务为根本宗旨，始终坚持以人民为中心的价值追求，肩负着民族复兴、社会发展的重任，是我国各项事业的核心领导力量，得到全国人民的衷心拥护，党的各级组织有天然的权威性和公信力。当前，无论是在社会发展还是突发事件应急处置中，都应该充分发挥党的领导力强和组织体系严密的优势，以便迅速整合社会资源，以利于社会关系的调整和社会进步。故而，发展和完善中国共产党领导下具有中国特色的应急纠纷快速解决机制具有十分重要的社会意义和法治价值。这一特色机制的优势表现在以下方面：

1.坚持党的领导是中华民族的思想自觉和行动自觉。在应急纠纷发生时，由党组织进行说服教育并化解争议易于为当事人接受。中国共产党作为我国社会主义事业的领导核心是在长期革命实践和社会主义建设过程中形成的，获得了人民的衷心拥护。当发生应急纠纷时，党组织尤其是基层党组织要充分发挥党在思想上、组织上的优势和公信力、执行力强的特点，尽可能对纠纷当事人进行说服教育，及时化解争议。

2．中国共产党有自上而下的严密组织体系，相关制度架构既有助于大政方针的制定，又能够保障党员干部扎根群众之中，对于解决应急纠纷具有极为充分的政策和组织优势。正如江金权同志指出的：“我们党按照民主集中制原则，建立了由党的中央组织、地方组织、基层组织共同构成的严密组织体系。……这是世界上其他任何政党都不具有的强大优势”(11)参见江金权：《中国共产党的领导是历史和人民作出的正确选择》，载《人民日报》2020年08月20日第09版。。发挥党的组织优势，尤其应该发挥基层党组织的优势，“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”(12)参见《中国共产党章程》第32条。。党的基层组织长期服务人民，和人民群众有着血脉相连的深厚感情。尤其党的社区服务中心植根于基层，与群众联系最为密切，对于社区人员和生活情况有较为深入的了解，对于化解发生在社区群众之间的纠纷有着天然的优势和便利；群众对基层党组织的工作人员比较熟悉，往往产生较强的亲切感和信任感。在群众信任的基础上，基层党组织及工作人员容易在群众中树立权威，而信任和权威是化解矛盾的重要助力。在应急纠纷需要紧急解决的情况下，此种信任和权威显得尤为重要。

3.党员的模范带头作用有助于在纠纷解决中发挥示范效应，从而取得更好的社会效果。中国共产党是世界第一大党，无论从地域还是行业领域来看，党员的分布都极为广泛，在各方面起着核心骨干的作用。党的宗旨是全心全意为人民服务，党员在社会中也理应发挥示范引领作用。“一名党员、一面旗帜”就是这种模范带头作用的生动写照。化解应急纠纷过程中，党组织可以用先进党员的事迹教育当事人，促使其更好地理解应急处置中优先保障公共利益的重要性，从而提高快速解决相关纠纷的可能性；若党员是应急纠纷当事人，基层党组织要充分发挥战斗堡垒作用，通过纪律约束党员服从组织管理，教育党员抱持服务社会、勇于奉献的精神，以积极的态度解决纠纷，充分发挥党员在应急处置中的模范带头作用。

为了更好地发挥党组织尤其是基层党组织在快速化解应急纠纷中的作用，应该重点做好以下几方面机制建设：

1.进一步强化基层党组织深入群众的走访、交流机制，加强基层党组织和群众的密切联系，增强党群信任，为快速化解应急纠纷打下坚实的群众基础。密切联系群众是我党长期坚持的优良传统，也是党领导群众不断取得胜利的重要保障。全心全意为人民服务是我党的根本宗旨，这个宗旨不仅体现在党的大政方针等关系国家和社会发展的重大问题上，也体现在日常生活的每一件小事之中。因此，倾听群众声音，关心群众疾苦，体恤群众诉求，为人民群众办实事、解难事、做好事也是党对基层组织和广大党员的基本要求。只有平时密切联系群众，应急处置过程中才能更好地获得群众信任和理解，处置应急纠纷时才能想群众之所想、急群众之所急，在纠纷处理中树立权威并获得群众信任。

2.进一步强化基层党组织工作人员法治培训机制，为快速解决应急纠纷打下坚实的法治基础。立足于解决应急纠纷的需要，笔者认为，应该重点强化基层党组织工作人员以下方面的培训：

一是注重行政法律法规培训。既要培训行政实体法的内容，也要培训行政程序法的内容。只有进行全面培训，才能在解决行政类应急纠纷过程中充分保障公民的实体和程序权利。二是注重对民事法律法规的培训，尤其是要注重对《民法典》的学习。只有充分熟悉《民法典》的内容，才能在解决民事类应急纠纷过程中做到以法服人、以理服人。三是注重对突发事件应对等应急法律法规的培训。熟悉相关应急法律法规，有助于根据应急处置需要灵活地采用不同的方法、技巧，有效促进应急纠纷的解决。四是注重对调解、和解等法律法规的培训。应急纠纷的快速解决，主要通过调解、和解等诉讼替代性纠纷解决方式来进行。“替代性纠纷解决机制作为非法律解决社会矛盾的主要途径，在当前社会生活特别是在多元社会矛盾解决机制的有益探索中发挥着越来越重要的作用”(13)参见何兴，俞锋著：《浅议替代性纠纷解决机制的本土化适用》，载《浙江社会科学》2010年第12期，第116-118+128页。。基层党组织应该充分掌握诉讼替代性纠纷解决机制的技巧，善于发挥上述机制的作用，更好地为快速解决应急纠纷服务。

3.进一步强化现代科技手段知识培训机制，提高基层党组织工作人员灵活运用现代科技手段解决应急纠纷的能力。国家治理体系和治理能力现代化离不开科技支撑。随着现代信息技术的发展，大数据运用越来越广泛，给经济社会发展和社会治理方式带来了重大变革。充分运用大数据技术、电子传输技术等现代信息技术，不仅会大大节约时间、物力成本，而且在信息技术帮助下，更容易实现纠纷的“同类同处”，有利于实现同类纠纷解决结果的平等，进而获得当事人的认同。如此，自然会大大提高解决纠纷的效率。近现代以降，由于社会分工越来越精细，由此带来的“横向不确定性”(14)参见[德]柯武刚，史漫飞著：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆2000年版，第52页。也越来越明显。基层党组织及其工作人员应该尽可能成为掌握综合知识的专家，提高运用现代科学技术特别是信息技术的能力，为提高纠纷解决效率打下坚实的基础。

4.进一步强化基层党组织工作人员的程序意识，健全快速解决应急纠纷的程序机制。为了达到快速解决应急纠纷的目的，必须尽可能地简化相关程序。但简化程序应当有所选择，当事人的程序权利是必须保障的，比如听取当事人意见、告知当事人权利、听取当事人陈述、申辩等。上述程序权利既是正当法律程序的基本要求，也是厘清纠纷事实的基本保障。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，这个宗旨也应当融入当事人的权利保障过程中，让当事人在程序正义中感受到党的关怀和温暖，从而强化当事人的认同感，促进应急纠纷的快速合理解决。

三、建构应急纠纷快速解决的“枫桥经验”矛盾化解机制

20世纪60年代初，诸暨市枫桥镇创造了以“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”为核心内容的“枫桥经验”。多年来，“枫桥经验”在化解纠纷、维护社会关系稳定等方面发挥了重要作用。当前中国特色社会主义进入新时代，虽然社会形势发生了巨大变化，社会矛盾也呈现出许多新的特点，但“枫桥经验”依然具有强大的生命力。党和政府高度重视“枫桥经验”的推广和应用，习近平总书记多次就坚持和发展新时代的“枫桥经验”作出重要指示，明确要求“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”(15)参见新书记：《习近平在中史全面依法论国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《中国人大》2020年第22期，第7-8+6。。在现代社会，“枫桥经验”在解决纠纷方面依然具有重要的法治价值，有学者将其归结为以下几点：(1)“枫桥经验”是构建公民社会的重要法治资源；(2)“枫桥经验”为公权力获得社会认可提供了前提保障；(3)“枫桥经验”为正式组织与非正式组织合作治理提供了新形式(16)参见王昱颖，张训志：《新时代“枫桥经验”的法治价值及理论述要》，载《领导科学论坛》2021年第12期，第65-71页。。

坚持和发展新时代“枫桥经验”，充分发挥群众和基层组织的作用，构建应急纠纷快速解决的“枫桥化解机制”具有重要的现实意义。笔者认为，当前应该主要从以下方面着手构建应急纠纷快速解决的“枫桥化解机制”：

1.健全应急纠纷解决过程中充分发动和依靠群众的专群结合机制。既要发挥专业机构和人员的作用，也要发挥群众力量、吸收群众智慧，强调以人为本，在情理法结合的基础上促进应急纠纷的快速解决，实现“合法型统治”和“魅力型统治”(17)参见[德]马克斯·韦伯著：《经济与社会》(上卷)，林荣远译，商务印书馆1997年，第238-274页。的完美结合。应急纠纷发生后，处置人员的视野不能只仅仅局限于纠纷当事人本身，还要在了解当事人社会关系的基础上，尽量动员当事人的亲属、同事、同学等参与纠纷解决，利用上述人员易于和当事人沟通的优势，促进应急纠纷的快速解决。在纠纷解决过程中要充分体现“以人为本”的理念，让当事人感受到来自于政府的关爱和温暖，感受到亲人朋友的关心和支持，更好地促使当事人从内心接受纠纷的快速解决。“近几年来，‘枫桥经验’在创新发展中更加注重将‘以人为本’作为核心内容，将化解矛盾作为主要任务，将强化基层服务与管理作为关键环节，把专群结合作为最大优势”(18)参见吴锦良：《“枫桥经验”演进与基层治理创新》，载《浙江社会科学》2010年第7期，第43-49+29+126页。。

2.健全应急纠纷发生后矛盾不上交、就地解决的基层矛盾综合化解机制，尽可能减少纠纷解决环节，提高纠纷解决的效率。应急纠纷大多发生突然、争议不大，往往事实比较清楚，处理起来较为简单，具备矛盾不上交、就地解决的条件。因此，出现应急纠纷的时候，做好说服教育当事人的工作，就地解决争议往往是可行的。实践中，有些应急争议之所以一时难以解决，往往缘于当事人受情绪影响，双方都不愿妥协或退让的原因，甚至有时会因此导致矛盾扩大。故而，有效化解当事人的情绪性对立，对于纠纷的就地解决是十分重要的。为了更好地达到“矛盾不上交、就地解决”的目地，需要进一步健全基层矛盾综合解决机制，在政府主导下充分发挥社会合力，共同促进争议的快速解决。“借鉴‘枫桥经验’，整合政法、综治维稳、司法行政等力量，完善基层矛盾排查调处化解机制”(19)参见李霞：《新时代“枫桥经验”的新实践：充分发挥法治在基层社会治理中的作用》，载《法学杂志》2019年第1期，第28-35页。。在相关机制建设中应该推进法治力量的下沉，充实基层纠纷化解队伍，尤其是把法治专业人才尽可能多地补充到基层党群服务中心、司法所、人民调解机构等队伍中去，把矛盾防范在基层、化解在基层。

3.健全综合运用和解、调解等多种纠纷解决方式的多元化解机制，实现应急纠纷解决方式和资源的合理化配置。和解、调解都是当前解决纠纷经常采用的方式，其共同特点是程序简便快捷、方式灵活，可以有效节约社会资源。当前，法律规定的调解主要有人民调解、司法调解和行政调解。除了法律明确规定的调解方式外，生活中还有基层党组织、基层群众自治组织、行业组织和社会乡贤主持的调解等多种调解形式。灵活运用调解手段对于快速解决纠纷是十分必要的。曾有学者以新乡贤参与社会治理为视角分析了新时代“枫桥经验”在社会治理中的作用，认为：“新时代‘枫桥经验’中的新乡贤参与治理，是对中国古代善治文化以及乡贤治理经验的继承与革新，是结合时代精神、体现善治追求的重大超越”(20)参见王斌通：《新时代“枫桥经验”与基层善治体系创新———以新乡贤参与治理为视角》，载《国家行政学院学报》2018年第4期，第133-139+152页。。和解、调解必须建立在当事人自愿的基础之上。若当事人明确表示不接受和解与调解的，相关国家机关、社会组织等要及时结束调解程序，并根据法律规定和当事人申请转入后续纠纷解决程序——主要是纠纷裁决程序。当前，法律规定的裁决方式主要有司法裁决和行政裁决，对于裁决的结果当事人必须服从和执行。

4.健全法律和其他社会规范的联合适用机制，在“硬法”和“软法”结合的基础上实现应急纠纷的快速、公平解决。在我国，所谓“硬法”主要是指《立法法》规定的国家机关制定的法律、法规和规章等；而“软法”是指上述“硬法”之外对社会关系起着规范作用的其他社会规范，主要包括国家机关制定的文件，社会组织、团体的章程，村规民约以及政治惯例、社会惯例等(21)参见姜明安：《完善软法机制，推进社会公共治理创新》，载《中国法学》2010年第5期，第16-24页。。“软法”在调整社会关系方面涉及的范围非常广泛，在社会生活中起着极为重要的作用。相关国家机关、社会组织和公民个人在化解应急纠纷的过程中，要擅于综合适用“硬法”和“软法”，尽量通过综合运用各种社会规范达致快速恢复正常社会关系的目的。“运用社会规范实现矛盾纠纷的全息化解是‘枫桥经验’的重要特征。以村规民约(社区公约)为主体的社会规范，对于矛盾纠纷的预防化解、及时化解、彻底化解具有重要的作用”(22)参见汪世荣：《“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究》，载《中国法学》2018年第6期，第5-22页。。

四、建构应急纠纷快速解决的行政裁决化解机制

裁决纠纷的方式主要有两种，即司法裁决和行政裁决，分别由人民法院和行政机关对纠纷进行处理。相对于司法裁决，行政裁决的程序更为简洁，效率更高，运用适当对于快速解决应急纠纷是非常有利的。所谓行政裁决，是指行政机关适用准司法程序裁决法律、法规授权行政机关处理的特定争议案件的制度，是中国特色社会主义行政司法的最基本形式。行政裁决的主要客体是民事纠纷，同时也包括某些行政纠纷(23)参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，北京：高等教育出版社2018年版，第213页。。

根据行政权和司法权分工的一般法理，传统理论认为，民事纠纷的裁决属于司法权管辖的范畴，行政机关不得越权裁决民事纠纷。随着社会的发展，人们对争议解决的效率和专业性越来越重视。相对于司法机关，行政机关对此更具有优势，于是法律法规把某些专业性、技术性较强的争议授权于行政机关裁决。“20世纪以后，由于社会经济关系的急剧发展，国家不能不对社会经济生活积极干预，行政机关也处理某些传统上由法院处理的民事争议”(24)参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社、高等教育出版社2007年版，第291页。。根据传统的权力分工理论，行政裁决实际上侵入了司法权管辖的领域。为了保证行政裁决的正当性和合法性，行政机关可以裁决的民事纠纷范围需要法律法规的明确授权。法律法规没有明确授权的，行政机关不得进行裁决。

当前，我国法律法规授权行政机关裁决的纠纷是非常少的，仅限于极少量的权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷等。换言之，行政裁决适用的纠纷范围非常有限。随着我国社会经济快速发展，人们的生活节奏也日益加快，很多情况下，当人们面对纠纷时，越来越希望能够迅速化解争议，以便节约成本更快地投入争议化解后正常的生产、生活之中，因而对行政裁决高效性和专业性的认可程度越来越高。对于上述社会需求，党中央及时进行了回应，在一系列重要文件中要求加强行政裁决工作，探索扩大行政裁决适用范围。2020年12月7日，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》提出：“加强行政复议、行政调解、行政裁决工作，发挥行政机关化解纠纷的‘分流阀’作用”；2021年1月10日，中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》要求：“完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，整合基层矛盾纠纷化解资源和力量，充分发挥非诉纠纷解决机制作用。……有序推进行政裁决工作，探索扩大行政裁决适用范围”。

笔者认为，“探索扩大行政裁决适用范围”可以首先针对应急纠纷的解决展开，基本思路是可以考虑把所有应急纠纷都纳入行政裁决的范围。如此设计有其正当性和必要性，主要包括以下几方面理由：

一是虽然行政权和司法权的职能分工具有相对性，但随着社会经济快速发展，二者的界限愈加模糊，尤其在发生突发事件需要应急处理的情况下，出于迅速恢复社会关系的需要，二者会进一步相互渗透。“权力分工的理论与实践，并没有彻底划定行政权与司法权的边界，二者并非泾渭分明”(25)参见耿玉基：《超越权力分工：行政司法化的证成与规制》，载《法制与社会发展》2015年第3期，第178-191页。。因此，适当扩大行政机关裁决某些行政纠纷和民事纠纷的范围，并不一定构成行政权对司法权的侵犯。尤其是对于应急纠纷裁决，此种所谓的“侵犯”可能更易于为人们所接受。因为为了应急处置需要，行政权适当扩张，司法权适当退缩整体上符合保障公共利益的价值需求。

二是在应急处置过程中，迅速恢复社会关系是第一位的需要，效率的价值往往要优于公平的价值，应该坚持“效率优先、兼顾公平”的价值取向。出于公平的需要，司法裁决的程序一般较为严格，而行政权相对于司法权的最大优势就在于其高效率，权力行使程序更为灵活，可以迅速因应社会关系快速调整的需要。要达致“效率优先、兼顾公平”的价值取向，适当扩大行政裁决的范围，把所有的应急纠纷纳入其中是最优也是最契合实际的做法。

三是相对于司法机关，行政机关的组织体系建设更为完整、系统，对于应急纠纷的反应更为灵敏，更有利于在符合应急处置需要的基础上化解争议。“相对于法院，在作出政策决定方面，行政机关是更为强大的、制度化的行动者”(26)Torrey A.Cope,“Judicial Deference to Agency Interpretations of Jurisdiction after Mead”,Southern California Law Review,Vol.78,(2005),pp.1327-1369.。总体来看，行政权是主动的、经常性的、不间断的，而司法权往往是被动的、间断性的，依托于个案而行使，尽可能践行“消极美德”(27)Cass R.Sunstein,One Case at a Time:Judicial Minimalism on the Supreme Court,Cambridge,Mass.:Harvard University Press,(1999),P.5.。与上述两种权力的特性相对应，行政机关无论是组织建设规模还是人员配备数量上都远超司法机关，尤其是行政机关的基层组织往往极为发达，在给付行政的背景下，其触角已经延伸到人们生活的各个层面。这样的社会环境下，行政机关裁决应急纠纷可以更好地把控应急处置中的社会脉动，更有利于社会矛盾的及时化解。

四是根据现行法律规定，相对人不服行政裁决的，可以就此提起行政诉讼，因此行政裁决并没有侵犯“司法是最后一道防线”这一基本原则，符合司法权对行政权分工监督的最基本要求。这一点对应急处置中当事人权利保障非常重要，因为行政机关在对应急纠纷进行裁决时难免会为了应急处置需要而选择适当“牺牲”当事人的权益。“关键在于保障民事纠纷的解决由法院享有最后的、最终的裁决权，而非第一手发言权”(28)参见张树义主编：《纠纷的行政解决机制研究———以行政裁决为中心》，北京：中国政法大学出版社2006年版，第38页。。裁决和救济在总体上体现出了“解决从快，救济从缓”的特点，如此，客观上有助于应急处置的高效进行。